N. 322 SENTENZA 18 maggio - 6 giugno 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Opere pubbliche - Regione Liguria - Opere idrauliche di quarta o quinta categoria o non classificate - Disciplina - Rilievo strettamente locale - Spettanza alla regione - Annullamento della nota dell'intendente di finanza di La Spezia del 30 aprile 1988(GU n.24 del 14-6-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il
30 giugno 1988, depositato in Cancelleria il 14 luglio 1988 ed
iscritto al n. 11 del registro ricorsi 1988 per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della nota della Intendenza di Finanza
di La Spezia del 30 aprile 1988, prot. 3/3710, recante "Demanio
idrico prolungamento tombino sul torrente Molinello ed opere di
deviazione provvisoria del torrente stesso".
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini per la Regione Liguria e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 giugno 1988, la Regione Liguria
ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato
avverso la nota dell'Intendente di finanza di La Spezia del 30 aprile
1988, n. prot. 3/3710, comunicata alla ricorrente il 3 maggio 1988,
con la quale si rivendica allo Stato la competenza ad autorizzare
l'esecuzione di opere idrauliche sul torrente Molinello, in quanto
detto provvedimento sarebbe lesivo della competenza attribuita in
materia di opere idrauliche alle Regioni ai sensi degli artt. 117 e
118 della Costituzione, 2, lett. e), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n.
8, e 89 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Deduce la Regione che le opere idrauliche in questione sono
comprese nell'ambito del bacino interregionale del fiume Magra e
rientrano tra le opere "non classificate", ovvero tra le opere di
quarta o quinta categoria, ai sensi del r.d. 25 luglio 1904, n. 523,
sicche' la competenza ad autorizzarne l'esecuzione appartiene alla
Regione.
Soggiunge la ricorrente che il primo trasferimento di funzioni
amministrative nella materia - compresa tra i lavori pubblici,
rientranti, se di interesse regionale, nella competenza regionale ex
artt. 117 e 118 Costituzione - venne infatti attuato con il d.P.R. n.
2 del 1978, che, all'art. 2, lett. e), attribui' alle regioni le
funzioni in tema di "opere idrauliche di quarta o quinta categoria e
non classificate".
Intervenne successivamente il d.P.R. n. 616 del 1977, il quale,
nel disciplinare nuovamente il riparto di competenze tra Stato e
Regione, ha confermato il suindicato trasferimento ed ha esteso la
competenza regionale. L'art. 89 del citato d.P.R. prevede infatti la
distinzione tra bacini interregionali e bacini non interregionali, da
operarsi a cura del Governo (come e' stato fatto con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 1977), ed
attribuisce, al comma primo, tutte le opere idrauliche relative ai
bacini idrografici non interregionali alle regioni. Quanto ai bacini
interregionali, il comma secondo rinvia alla legge di riforma
dell'amministrazione dei lavori pubblici (mai emanata), prevedendo,
nell'attesa, una delega di funzioni alle regioni a far data dal primo
gennaio 1980 (mai attuata in quanto detto termine e' stato differito
sino all'entrata in vigore della suindicata normativa), e, sino alla
predetta data (come sopra ormai differita), la predisposizione di
programmi di intervento a cura dei Ministri dei lavori pubblici e
dell'agricoltura d'intesa con le regioni interessate. Lo stesso comma
secondo stabilisce tuttavia che "restano ferme le competenze relative
ai bacini interregionali trasferite alle regioni con il d.P.R. n. 8
del 1972". Il terzo comma, infine, attribuisce, con decorrenza primo
gennaio 1978, le opere idrauliche di terza categoria alle regioni.
Dal suindicato complesso normativo, conclude la Regione Liguria,
emerge che anche nell'ambito dei bacini interregionali, qual e' nella
specie quello del Magra, spetta alle regioni la competenza a
rilasciare l'autorizzazione a fini idraulici su corsi d'acqua in
tratti non classificati, o classificati in quarta e quinta categoria,
qual e' il torrente Molinello.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi
mediante l'Avvocatura dello Stato, ha contestato la fondatezza del
ricorso, chiedendone il rigetto.
Deduce l'Avvocatura dello Stato che, non essendo intervenuta la
legge di riforma dell'amministrazione dei lavori pubblici, e non
avendo avuto attuazione la delega alle regioni, vige, in tema di
bacini interregionali, il principio, posto dall'art. 89, comma
secondo, terzo periodo, del d.P.R. n. 616 del 1977, della
subordinazione degli interventi ad intese tra Stato e regione. E cio'
rappresenta congrua misura di salvaguardia affinche' non risulti
compromesso, in attesa del varo della disciplina definitiva,
l'obbiettivo del necessario contemperamento dei compresenti, e non
sempre collimanti, interessi dei diversi soggetti pubblici i cui
territori sono compresi nel bacino idrografico interregionale.
Ad avviso del resistente, quindi, anche l'esercizio delle
competenze trasferite alle regioni con il d.P.R. n. 8 del 1972 (in
tema di opere idrauliche di quarta e quinta categoria o non
classificate) ed estese ai bacini interregionali con l'art. 89, comma
secondo, quarto periodo, del d.P.R. n. 616 del 1977, deve svolgersi
nel rispetto del principio delle intese. Con la conseguenza che, ove
un'intesa su programmi di intervento faccia ancora difetto, debbono
essere gli organi dello Stato, come quelli capaci di apprezzare
unitariamente i diversi interessi in gioco, ad autorizzare anche le
opere idrauliche in questione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Liguria insorge mediante conflitto di attribuzione
contro la nota dell'Intendente di finanza di La Spezia del 30 aprile
1988, con la quale si afferma la competenza dello Stato
(Provveditorato alle opere pubbliche), anziche' della Regione (Genio
civile), ad autorizzare l'esecuzione di un'opera idraulica -
(prolungamento di un tombino) sul torrente Molinello (con deviazione
provvisoria dello stesso) - compresa nel bacino idrografico
interregionale del fiume Magra.
Secondo la ricorrente, trattandosi di opera idraulica rientrante
fra quelle di quarta o di quinta categoria ai sensi del regio decreto
25 luglio 1904, n. 523, o addirittura non classificata dalla stessa
legge, l'atto impugnato sarebbe lesivo delle competenze spettanti
alle Regioni secondo gli artt. 117 e 118 della Costituzione ed
oggetto di trasferimento a loro favore ad opera dell'art. 2, lettera
e), del d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8, trasferimento confermato
dall'art. 89, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
2. - Provvedendo, nell'ambito della prima operazione devolutiva
alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative
statali in materia di competenza regionale, al trasferimento delle
funzioni in materia di viabilita', acquedotti e lavori pubblici di
interesse regionale, il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, all'art. 2,
lett. e), ha effettivamente operato tale trasferimento per le opere
idrauliche di quarta o quinta categoria e per quelle non classificate
(conservando, invece, con l'art. 8, lett. b, la competenza degli
organi statali per le opere di prima, seconda e terza categoria).
Tale intervento presuppone la definizione e disciplina delle opere
idrauliche desumibile dal Testo Unico approvato con regio decreto 25
luglio 1904, n. 523, che suddivide le opere stesse in varie categorie
a seconda della importanza decrescente (dalla prima categoria alle
ulteriori) delle opere, soprattutto in relazione alle esigenze di
difesa del territorio e pertanto alla rilevanza e all'ampiezza anche
territoriali degli interessi coinvolti. Stabilisce infatti la
richiamata legge: per le opere di prima categoria (dirette alla
conservazione dell'alveo dei fiumi di confine) l'esecuzione e
manutenzione a cura e a spese esclusivamente dello Stato; per quelle
della seconda (poste lungo fiumi arginati e loro confluenti pure
arginati, se qualificate dall'essere di grande interesse per una
provincia o dirette alla regolazione dei fiumi stessi) l'esecuzione e
manutenzione a cura dello Stato e a spese in parte del medesimo (e in
parte a cura degli enti territoriali e degli altri soggetti
interessati); per quelle della terza (non comprese fra le categorie
precedenti e dirette, oltre che alla sistemazione dei corsi d'acqua,
alla difesa di ferrovie, strade, beni demaniali, opere di grande
interesse pubblico, ovvero al miglioramento del regime di un corso
d'acqua avente opere classificate in prima o seconda categoria, o
ancora alla prevenzione di eventi naturali suscettivi di recare
rilevante danno al territorio o all'abitato di uno o piu' comuni, o
danno all'igiene o all'agricoltura) l'esecuzione a cura dello Stato e
a spese in parte dello Stato e in parte degli enti territoriali
suindicati e del consorzio degli altri interessati, e la manutenzione
a cura e a spese del consorzio degli interessati. Dispone ancora il
detto T.U.: per le opere di quarta categoria (non comprese fra le
precedenti e dirette alla sistemazione dei fiumi, torrenti, grandi
colatori e importanti corsi d'acqua) l'esecuzione e la manutenzione a
cura e a spese del consorzio degli interessati con eventuale concorso
dello Stato nelle spese di esecuzione; per quelle della quinta
(dirette alla difesa degli abitati contro le corrosioni di un corso
d'acqua e contro le frane) l'esecuzione e la manutenzione a cura del
Comune (con il concorso degli interessati).
3. - Intervenendo nuovamente in ordine al trasferimento delle
funzioni alle Regioni ordinarie in materia di viabilita', acquedotti
e lavori pubblici di interesse regionale, il d.P.R. n. 616 del 1977,
con l'art. 88, n. 2, ha trasferito alle Regioni le funzioni
concernenti le opere idrauliche di prima categoria, nonche' quelle
concernenti le opere di seconda categoria fino all'esperimento delle
procedure di cui al successivo art. 89. Con tale ultima disposizione
ha previsto la delimitazione ad opera del Governo, sentite le
Regioni, di bacini idrografici interregionali stabilendo: a) che, in
esito a tale delimitazione, le opere relative ai bacini idrografici
non interregionali siano trasferite alle Regioni; b) che sulle opere
relative ai bacini idrografici sia provveduto in sede di legge di
riforma dell'amministrazione dei lavori pubblici;
c) che, fino all'emanazione della detta legge, l'espletamento delle
relative funzioni avvenga secondo un regime provvisorio - delega alle
Regioni, da esercitare sulla base di programmi fissati e coordinati
dai competenti organi statali; ed, essendo stata la delega differita
fino a un dato termine, poi prorogato, e successivamente a tempo
indeterminato (decreto-legge 12 agosto 1983, n. 372, convertito in
legge 11 ottobre 1983, n. 547), predisposizione, frattanto, dei
programmi di intervento dal Ministero dei lavori pubblici, di
concerto con il Ministero dell'agricoltura e di intesa con le Regioni
interessate - mentre "restano ferme le competenze relative ai bacini
interregionali trasferite alle Regioni con il d.P.R. 15 gennaio 1972,
n. 8".
4. - Sulla base del regime provvisorio introdotto con l'art. 89
del d.P.R. n. 616 del 1977, e sulla premessa pacifica che, medio
tempore, e' stato delimitato, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977, il bacino idrografico
interregionale del fiume Magra e che in esso rientra l'opera di cui
si tratta, la resistente Presidenza del Consiglio dei ministri, pur
non contestando che questa, ai sensi del T.U. sulle opere idrauliche,
sia classificabile soltanto tra quelle di quarta o quinta categoria,
o addirittura sia non classificabile, nega la esclusiva competenza
regionale.
Ma la tesi non puo' essere condivisa.
E' incontestabile che, con le disposizioni sopra richiamate, il
d.P.R. n. 616 del 1977 abbia dato rilievo alla nozione di bacino
idrografico in vista del coordinamento fra opere idrauliche relative
allo stesso corso d'acqua e al sistema idrografico in cui questo e'
inserito, nonche' alla distinzione fra bacini regionali e bacini
interregionali in vista della distribuzione di competenze fra Regione
e Stato (con l'affidamento delle opere relative ai primi interamente
alle Regioni e con una eventuale residua competenza statale quanto
alle opere relative ai bacini interregionali). Ma cio' non importa
che, per effetto delle previsioni del d.P.R. in argomento ed ai fini
da esso previsti, debba necessariamente ritenersi venuta meno la
rilevanza della classificazione delle opere idrauliche di cui al T.U.
approvato con r.d. n.523 del 1904, dianzi descritte, e tanto meno
importa la conseguenza, voluta dalla Presidenza del Consiglio, che il
trasferimento delle funzioni per le opere idrauliche di quarta o
quinta categoria e non classificate (trasferimento operato appunto
con l'art. 2 del d.P.R. n. 8 del 1972), debba ritenersi revocato o
limitato alle sole opere (delle dette categorie) relative ai bacini
regionali, e che per le opere (delle dette categorie) relative ai
bacini interregionali debba applicarsi il regime provvisorio finora
realizzato, e cioe' quello dell'intesa fra Stato e Regione sui
programmi di intervento.
Una simile interpretazione, in primo luogo, e' resistita dall'art.
89 del d.P.R. n. 616 del 1977, la' dove conferma espressamente il
trasferimento alle Regioni delle funzioni concernenti le opere in
questione con la precisazione che si tratta di competenze relative ai
bacini interregionali e pone tale conferma come limite al regime
provvisorio con esso introdotto.
Che, poi, la soluzione adottata non adegui la distribuzione delle
competenze fra Stato e Regione all'esigenza di coordinamento fra le
opere idrauliche eseguite o da eseguire nello stesso bacino
idrografico al punto da escludere la competenza della sola Regione
per tutte le opere relative a un bacino idrografico interregionale
qualunque ne sia la classificabilita' ai sensi del T.U., non e'
incomprensibile. Si tratta, invero, di una soluzione di compromesso
fra l'esigenza sopraindicata e quella di dare la piu' ampia
attuazione alla qualificazione delle materie di competenza regionale
di cui al disposto dell'art. 118 in relazione all'art. 117 della
Costituzione (che annovera i lavori pubblici fra tali materie):
soluzione giustificata da cio', che le opere classificabili fra
quelle di quarta o di quinta categoria, e ancor piu' quelle non
classificabili, ai sensi del T.U. sulle opere idrauliche, hanno un
rilievo piu' strettamente locale (confronta quanto sopra rilevato a
proposito della loro natura e della disciplina concernente l'onere
dell'esecuzione, della manutenzione e delle relative spese),
qualunque sia la dimensione (regionale o interregionale) del bacino
idrografico cui esse ineriscono.
Spetta quindi alla Regione, anche al di fuori dell'intesa con gli
organi statali, provvedere in ordine ad opere idrauliche
classificabili fra quelle di quarta o quinta categoria o non
classificabili ai sensi del T.U. sulle opere idrauliche, con
conseguente annullamento dell'impugnato provvedimento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta alla Regione Liguria provvedere in materia di
opere idrauliche di quarta o quinta categoria o non classificate ai
sensi del Testo Unico delle disposizioni di legge intorno alle opere
idrauliche delle diverse categorie, approvato con r.d. 25 luglio
1904, n. 523, e conseguentemente annulla la nota dell'Intendente di
finanza di La Spezia del 30 aprile 1988 di cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 maggio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 giugno 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0656