N. 326 SENTENZA 18 maggio - 6 giugno 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Concessioni amministrative - Regione Valle d'Aosta - Sorgenti di acque minerali e termali - Canoni relativi - Inscindibile connessione con il diritto dominicale sulle acque - Inconferente richiamo alla sentenza n. 1029/1988 - Spettanza allo Stato(GU n.24 del 14-6-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Valle d'Aosta
notificato il 3 marzo 1989, depositato in Cancelleria il 15 marzo
1989 ed iscritto al n. 5 del registro ricorsi 1989, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito delle note dell'Intendenza di Finanza di
Aosta, protocollo n. 23659 in data 5 gennaio 1989 (Sorgente acque
minerali "La Saxe" in Comune di Courmayeur), protocollo n. 14711 in
data 30 gennaio 1989 (Demanio - Sorgente acque minerali "La Regina"
in Comune di Courmayeur), protocollo n. 14712 in data 30 gennaio 1989
(Demanio - Sorgente acque minerali "La Vittoria" in Comune di
Courmayeur).
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore
Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione
autonoma Valle d'Aosta ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in riferimento alle note n. 23659 del 5
gennaio 1989, n. 14711 e n. 14712 del 30 gennaio 1989, con cui
l'Intendenza di Finanza di Aosta l'aveva invitata a versare al
competente Ufficio del Registro i canoni attinenti alle concessioni
per lo sfruttamento delle sorgenti di acqua minerale "La Saxe", "La
Vittoria" e "La Regina", tutte oggetto, secondo l'Intendenza di
Finanza, di provvedimenti concessori risalenti a data anteriore al 7
settembre 1945, ai sensi dell'art. 7, secondo comma, e dell'art. 11,
terzo comma, dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta.
Nel lamentare l'illegittimita' degli atti della Intendenza di
Finanza di Aosta e nel denunciare violazione degli artt. 2, 3, 4, 5,
6, 7 e 11 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, recante
lo Statuto speciale per la Valle d'Aosta (in relazione anche all'art.
11 della legge 16 maggio 1970, n. 281, alla legge 16 maggio 1978, n.
196, al d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, nonche' al regio decreto 29
luglio 1927, n. 1443), la ricorrente contesta sotto vari profili
l'assunto dell'Intendenza di Finanza, secondo cui la Regione Valle
d'Aosta non avrebbe la competenza e il diritto di riscuotere ed
acquisire i canoni della concessione delle sorgenti di acque
minerali.
Anzitutto l'art. 34 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, ha
trasferito - ricorda la ricorrente - le funzioni amministrative dallo
Stato alla Regione Valle d'Aosta e, in particolare, quelle
concernenti "la ricerca e la utilizzazione delle acque minerali e
termali e la vigilanza sulle attivita' relative, ivi compresa la
pronuncia di decadenza del concessionario".
Inoltre, ad avviso della ricorrente, il suo potere di acquisire i
canoni delle concessioni in questione si basa sull'appartenenza delle
sorgenti di acque minerali al patrimonio regionale che, pur non
essendo prevista nella elencazione dell'art. 6, secondo comma, dello
Statuto, sarebbe da desumersi dall'art. 11, quinto comma, della legge
n. 281 del 1970, che annovera nel patrimonio indisponibile delle
regioni a statuto ordinario anche le acque minerali. La disposizione,
ad avviso della ricorrente, deve trovare applicazione anche nei suoi
confronti perche', come affermato dalla Corte costituzionale, una
norma dettata per le regioni a statuto ordinario "trova applicazione
anche per le regioni ad autonomia differenziata, essendo
inaccettabile che tali regioni, allorche' manchino apposite norme di
attuazione (...) e nel medesimo tempo non vi ostino precise norme o
ragioni in senso contrario (...) restino prive di attribuzioni
riconosciute alle regioni a statuto ordinario" (Corte costituzionale,
sentenza n. 1029 del 1988, n. 3. 4).
Ne' si giustifica la tesi dell'Intendenza di Finanza, per cui le
sorgenti di acque minerali debbano seguire la disciplina prevista
dall'art. 11 dello Statuto per le miniere: queste ultime, anche se
hanno un regime giuridico per certi versi analogo alle prime, vanno
da queste differenziate proprio per quanto riguarda la loro
attribuzione al demanio statale. Oltre tutto, e' proprio lo Statuto
regionale della Valle d'Aosta che detta, agli artt. 2 e 3, una
disciplina nettamente diversa per le due categorie di beni.
Altra conferma della tesi della ricorrente si troverebbe nell'art.
5 dello Statuto, secondo il quale sono "trasferite al demanio della
Regione le acque pubbliche in uso di irrigazione e potabile". Ora non
v'e' dubbio - sostiene la ricorrente - che le acque minerali siano da
considerare pubbliche e "ad uso potabile". Del resto, lo stesso
assunto dell'Intendenza di Finanza e' fondato sul carattere
"pubblico" delle acque in questione e sulla loro appartenenza ai beni
demaniali e indisponibili. Peraltro la stessa Intendenza,
richiamandosi espressamente all'art. 7, secondo comma, dello Statuto,
ha ritenuto tali acque escluse da quelle trasferite alla Regione
trattandosi di acque gia' oggetto di concessione alla data del 7
settembre 1945.
Senonche' - osserva la ricorrente - la disciplina prevista dallo
Statuto in materia di acque prevede (art. 5, secondo comma) il
trasferimento al demanio della Regione delle "acque pubbliche in uso
di irrigazione e potabile"; inoltre all'art. 7 si stabilisce che "le
acque pubbliche esistenti nella Regione, eccettuate quelle indicate
nell'art. 5, sono date alla Regione in concessione gratuita per
novantanove anni", mentre "sono escluse dalla concessione le acque
che alla data del 7 settembre 1945 abbiano gia' formato oggetto di
riconoscimento di uso e di concessione", per le quali la Regione
subentra nella concessione alla data della cessazione dell'uso o
della concessione. "Passano alla Regione", invece, le acque che non
siano state utilizzate alla data del 7 settembre 1945 (art. 8
Statuto). Da cio' si evince - secondo la ricorrente - che la
disciplina prevista dall'art. 7 ha come presupposto che si tratti di
acque diverse da quelle indicate dall'art. 5, secondo comma: tra
queste ultime sono dunque da annoverare le acque minerali che, in
quanto acque ad uso potabile, sono state trasferite al demanio della
Regione: il che confermerebbe la soluzione gia' prospettata in base
all'applicazione alla ricorrente dell'art. 11, quinto comma, della
legge n. 281 del 1970.
2. - Costituitasi in rappresentanza e difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato insiste per
l'infondatezza del ricorso, rilevando anzitutto, con richiamo alla
sentenza di questa Corte n. 8 del 1958, che la potesta' legislativa
accordata alla Regione Valle d'Aosta in materia di acque minerali e
termali e' indipendente da ogni presupposto di carattere
patrimoniale. Ne', ad avviso dell'Avvocatura, la pretesa appartenenza
alla Regione delle acque minerali e termali puo' argomentarsi dal
disposto trasferimento delle acque pubbliche al demanio regionale.
Tale trasferimento sarebbe limitato (ex art. 5, ultimo comma, dello
Statuto) alle acque destinate ad uso di irrigazione o potabili la'
dove l'utilizzazione giuridicamente rilevante delle acque in
questione, non necessariamente potabili per natura, e' quello
terapeutico.
Ne' vale, secondo l'Avvocatura, il richiamo da parte della
ricorrente, dell'art. 11 della legge 16 maggio 1970, n. 281; infatti
il principio enunciato nella sentenza n. 1029 del 1988 e fatto
proprio dalla ricorrente non e' applicabile quando vi ostino precise
norme in contrasto, quali, nella specie, le disposizioni di cui agli
artt. 5, 7 e 11 dello Statuto della Valle d'Aosta.
3. - In una memoria presentata nell'approssimarsi dell'Udienza, la
difesa della Regione autonoma Valle d'Aosta contesta le
argomentazioni dell'Avvocatura: in particolare, circa
l'equiparazione, da quest'ultima operata, tra le sorgenti di acque
minerali e le miniere, la difesa richiama il d.P.R. n. 1142 del 1985
con cui, all'art. 9, si trasferiscono alla Regione Valle d'Aosta le
funzioni amministrative in materia di disciplina dell'utilizzazione
delle miniere situate nel territorio della Regione e fin allora
esercitate da organi dello Stato o da enti ed istituti pubblici.
Pertanto anche se fosse applicabile alle acque minerali il regime
delle miniere si dovrebbe riconoscere l'intervenuto trasferimento
delle relative funzioni alla Regione.
Qualora, poi, non fosse accolta la tesi dell'intervenuto
trasferimento delle acque in argomento in quanto beni demaniali, ma
viceversa si ritenesse che le acque minerali sono soggette alle norme
dello Statuto in materia di demanio idrico, bisognerebbe considerare
applicabile alle acque minerali non l'art. 7 dello Statuto, relativo
alle acque ad uso di grande derivazione, ma l'art. 5, relativo alle
acque pubbliche in uso di irrigazione e potabile.
Quanto infine alla tesi dell'Avvocatura, secondo cui la spettanza
ad una Regione ad autonomia differenziata di funzioni e poteri
attribuiti alle Regioni a statuto ordinario "non riguarda il diverso
tema della ripartizione dei beni", sarebbe errata pure in linea di
principio, dal momento che la "ripartizione di beni" di proprieta'
pubblica appare essenzialmente come ripartizione di funzione, di
poteri e di doveri. In ogni caso - osserva l'Avvocatura -
l'attribuzione di poteri e funzioni, certamente operata dall'art. 34
del d.P.R. n. 182 del 1982, coincide con il trasferimento del bene
(sorgenti di acque minerali e termali) in base alle norme dello
Statuto.
Considerato in diritto
1. - La Regione autonoma Valle d'Aosta ha sollevato conflitto di
attribuzione in riferimento alle note dell'Intendenza di Finanza di
Aosta n. 23659 del 5 gennaio 1989, n. 14711 e n. 14712 del 30 gennaio
1989 con cui e' stato sollecitato, in favore dell'Ufficio del
Registro di Aosta, il versamento dei canoni relativi a tre diverse
concessioni di acque minerali.
A parere della ricorrente le acque minerali e termali farebbero
tutte indistintamente parte del patrimonio indisponibile della
Regione, sia per effetto delle disposizioni statutarie, sia alla
stregua della sopravvenuta normativa cui si e' fatto cenno in
narrativa.
L'Amministrazione finanziaria muove dall'opposta premessa, fatta
propria dall'Avvocatura dello Stato, dell'appartenenza a quest'ultimo
dei beni in argomento e del conseguente diritto ai canoni, sul non
contestato presupposto che si tratti di concessioni anteriori al 7
settembre 1945 e come tali escluse, per riserva espressa dello
Statuto, dal novero di quelle previste come gratuite in favore della
Regione per la durata di novantanove anni.
2. - L'esame della normativa statutaria, e della legislazione
successiva porta ad escludere che le acque minerali e termali siano
state trasferite alla Regione.
L'art. 2, lettera i), sancisce la potesta' legislativa primaria in
tema di acque minerali e termali, mentre l'art. 3, lettera e),
riconosce alla Regione una potesta' integrativa per la disciplina
della utilizzazione delle miniere. Entrambe le norme accordano gli
anzidetti poteri "indipendentemente da ogni presupposto di carattere
patrimoniale" come ha affermato questa Corte nella sentenza n. 8 del
1958.
D'altronde, come meglio si precisera', l'attribuzione di potesta'
differenziate non consente affatto di scindere ad altri fini due
elementi tradizionalmente soggetti ad una disciplina unitaria quali
le miniere e le acque minerali e termali.
Sotto il titolo Finanze, Demanio e Patrimonio lo Statuto dispone
nel modo seguente: con l'art. 5 vengono trasferiti al demanio
regionale i beni del demanio dello Stato, eccettuati quelli che
interessano la difesa dello Stato o servizi di carattere nazionale,
subito dopo precisandosi: "Sono altresi' trasferite al demanio della
Regione le acque pubbliche in uso di irrigazione e potabile". Il
successivo art. 6 sancisce il trasferimento dei beni immobili
patrimoniali dello Stato al patrimonio della Regione, aggiungendo
immediatamente che del patrimonio indisponibile di questa fanno parte
le foreste, le cave, gli edifici destinati ad uffici e servizi.
L'art. 7 dispone che le acque pubbliche, ad eccezione di quelle
indicate sub art. 5, formano oggetto di concessione gratuita e
rinnovabile per novantanove anni alla Regione, salvo quelle che
avessero gia' formato oggetto di concessione alla data del 7
settembre 1945. Una previsione del tutto analoga e' contenuta, per
quanto riguarda le miniere, nell'art. 11. In entrambi i casi si
prevede la possibilita' per la Regione di promuovere a proprio
beneficio la decadenza dalla concessione nell'ipotesi di mancata
utilizzazione o sfruttamento.
Cio' posto, e' opportuno ricordare come nel nostro ordinamento le
acque pubbliche da una parte e quelle minerali e termali dall'altra
siano oggetto di ben distinte discipline, risultando individuate le
une in ragione dell'attitudine ad usi di pubblico interesse e le
altre sulla base delle loro intrinseche qualita' che le rendano
adatte all'utilizzazione terapeutica. Infatti l'art. 92 del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici) esclude dal regime delle
acque pubbliche le acque termo-minerali e radioattive, che debbono
viceversa ritenersi assoggettate al regime delle miniere (della cui
nozione giuridica rappresentano una sottospecie) ai sensi del regio
decreto 29 luglio 1927, n. 1443.
Poiche' nello Statuto regionale non vi e' una norma che
espressamente trasferisca alla Regione autonoma tali beni
patrimoniali indisponibili, ed escluso che possa farsi utile
riferimento al regime delle acque pubbliche, deve ritenersi che il
diritto di proprieta' sulle acque in argomento permanga in capo allo
Stato, risultando applicabile la disciplina dettata per le miniere.
3. - Del resto e' la stessa legge regionale 8 febbraio 1958, n. 1
- come anche esplicitamente riconosce la ricorrente - che, nel
regolare la ricerca, coltivazione ed utilizzazione delle miniere, vi
ricomprende le acque minerali e termali con il richiamo all'art. 2,
lettera i), dello Statuto.
Le norme di attuazione di quest'ultimo, poi, dettate in subiecta
materia dall'art. 34 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, si limitano
ad attribuire le funzioni amministrative e di vigilanza alle quali si
collega logicamente la facolta' di pronunciare la decadenza del
concessionario. Analoghe attivita' di gestione vengono trasferite per
quanto riguarda le miniere dagli artt. 9 e 10 del d.P.R. 27 dicembre
1985, n. 1142.
Il dato storico rappresentato dal decreto luogotenenziale 7
settembre 1945, n. 546, che per primo attribui' alla Valle d'Aosta la
concessione di acque pubbliche e miniere resta nella sua essenza
immutato se si analizza la legislazione successiva: la Regione gode,
piu' che di una concessione, di un complesso di poteri perche' li
eserciti in luogo dello Stato (come sostanzialmente riconosciuto da
questa Corte con la citata sentenza n. 8 del 1958), ma la gamma delle
facolta' di utilizzazione, per quanto ampia e via via dilatatasi, non
e' comprensiva del diritto di percepire il canone, inscindibilmente
connesso con il diritto dominicale sulle acque.
La necessita' che il trasferimento di diritti demaniali alla
Regione a statuto speciale risulti espressamente da una disposizione,
nonche' l'anzidetto, necessario collegamento tra tale diritto e la
devoluzione del canone rappresentano due princip/' gia' affermati da
questa Corte nelle sentenze n. 133 del 1986 e n. 152 del 1971, e
sulla base di essi va parimenti respinta la tesi della ricorrente nel
caso in esame.
4. - Per completezza devesi ancora escludere che l'art. 11, quinto
comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, il quale trasferisce alle
Regioni a statuto ordinario le acque minerali e termali, possa
trovare applicazione nei confronti della Valle d'Aosta.
Anche a prescindere dalla inidoneita' della fonte ad integrare lo
Statuto, tale norma e' volta a costituire, secondo l'indicazione di
cui all'art. 119, ultimo comma, della Costituzione, quel patrimonio
indisponibile in ordine al quale i singoli statuti hanno viceversa
disposto per le Regioni autonome, peraltro con differenze sensibili e
specificita' diverse; pertanto e' pure accaduto che alcune Regioni,
come il Friuli-Venezia Giulia ed il Trentino-Alto Adige non siano
state dotate di demanio idrico, mentre l'esclusione di cui alla
presente controversia puo' ragionevolmente ricondursi da un lato
all'interesse industriale sotteso allo sfruttamento delle acque e
dall'altro al permanere di una esclusiva titolarita' dello Stato in
ordine alla competenza del riconoscimento delle proprieta'
terapeutiche.
Ne' in materia di trasferimento di beni puo' invocarsi utilmente
la sentenza n. 1029 del 1988, con la quale questa Corte ha rilevato
come sia inaccettabile che le Regioni a statuto speciale restino
private di attribuzioni riconosciute a quelle a statuto ordinario,
riferendosi l'affermazione alle "attribuzioni" e non alla
appartenenza dei beni.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spettano allo Stato i canoni attinenti alle
concessioni delle sorgenti di acque minerali e termali denominate "La
Saxe", "La Vittoria" e "La Regina" site nel Comune di Courmayeur.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 maggio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 giugno 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0660