N. 338 SENTENZA 13 - 15 giugno 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma e tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Provincie autonome di Trento e Bolzano Regioni Toscana ed Umbria - Determinazione degli standards del personale sanitario - Funzione demandata al Ministro della sanita' - Inammissibilita'. Sanita' pubblica - Provincie autonome di Trento e Bolzano Regioni Toscana ed Umbria - Rideterminazione dei posti letto Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale del d.m. sanita' 13 settembre 1978. Sanita' pubblica - Provincie autonome di Trento e Bolzano Regioni Toscana ed Umbria - Potere di indirizzo nella riorganizzazione degli ospedali e nella politica direzionale dei presidi ospedalieri - Spettanza allo Stato(GU n.25 del 21-6-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano,
delle Regioni Toscana e Umbria e della Provincia autonoma di Trento,
notificati il 22 novembre 1988, depositati in cancelleria il 29
novembre, il 6 e il 9 dicembre 1988 ed iscritti ai nn. 28, 29, 30 e
31 del registro ricorsi 1988, per conflitto di attribuzione sorto a
seguito del decreto del Ministro della Sanita' 13 settembre 1988, dal
titolo: "Determinazione degli standards del personale ospedaliero".
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di
Bolzano, Alberto Predieri per le Regioni Toscana ed Umbria e Valerio
Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello Stato
Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 22 novembre 1988, la Provincia di Bolzano ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione agli artt. 1, 2, 5 e 6 del Decreto del Ministro della
Sanita' del 13 settembre 1988, dal titolo "Determinazione degli
standards del personale ospedaliero". Secondo la ricorrente, tali
articoli lederebbero le competenze ad essa assicurate dagli artt. 9,
n. 10, (potesta' legislativa concorrente in materia di igiene e
sanita') e 8, n. 1 (potesta' legislativa esclusiva in materia di
ordinamento del personale dipendente, compreso quello sanitario) e 16
(funzioni amministrative nelle materie attribuite alle potesta'
legislative delle Province autonome) dello Statuto (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670), competenze gia' esercitate dalla Provincia di Bolzano
con la legge 18 agosto 1988, n. 33 (Piano sanitario provinciale
1988-91).
Piu' in particolare, la Provincia sottolinea che in base al d.l. 8
febbraio 1988, n. 27, convertito con legge 8 agosto 1988, n. 109,
mentre spetta al Ministro della Sanita' fissare gli standards del
personale ospedaliero per posto-letto e per tipologia di ospedali
(art. 1, primo comma), e' attribuita alle Regioni e Province autonome
la successiva rideterminazione dei posti-letto e delle piante
organiche in armonia con i criteri stabiliti dal medesimo
decreto-legge (art. 2, secondo e terzo comma), salvo il potere del
Ministro di adottare, su delega del Consiglio dei Ministri, "gli atti
sostitutivi necessari" in caso di inerzia regionale relativamente
agli adempimenti previsti dai commi precedenti (art. 2, terzo comma).
Tuttavia, ad avviso della ricorrente, il decreto ministeriale
impugnato, pur se dice di voler determinare gli standards del
personale ospedaliero, in realta' dedica a questo argomento, che e'
l'unico affidato alla competenza del Ministro, solo alcuni articoli
(in particolare, gli artt. 3 e 4), disciplinando per il resto - ora
con la predisposizione di criteri e di indirizzi, ora con
disposizioni puntuali e poteri sostitutivi del Ministro non previsti
da leggi - aspetti che il d.l. n. 27 del 1988 affida all'autonomia
regionale o provinciale, quali la rideterminazione dei posti-letto e
delle piante organiche del personale ospedaliero, le assunzioni e, in
genere, la riorganizzazione dei servizi e dei presi'di ospedalieri,
nonche' le istituzioni sanitarie convenzionate. In queste materie,
gia' regolate dalla Provincia di Bolzano con una propria legge, i
criteri direttivi necessari per garantire i minimi di uniformita',
per un verso, sono gia' stabiliti dal d.l. n. 27 del 1988 e da altre
disposizioni legislative e, per altro verso, sono riservati al futuro
Piano sanitario nazionale che sara' approvato dal Parlamento e,
pertanto, sempre secondo la ricorrente, non potrebbero mai essere
adottati dal Ministro al di la' di ogni previsione legislativa.
Anche se il decreto impugnato volesse essere imposto alla
Provincia come atto di indirizzo e di coordinamento, continua la
ricorrente, esso sarebbe privo dei requisiti formali e sostanziali
propri della predetta funzione. Per un verso, infatti, risulterebbe
violato il principio di legalita', in base al quale, secondo la
giurisprudenza costituzionale, l'atto governativo di indirizzo
dovrebbe fondarsi su norme di legge volte a vincolare la
discrezionalita' del Governo stesso. Per altro verso, il potere del
Ministro, esercitato con il decreto impugnato, non avrebbe alcun
fondamento legislativo, poiche' l'unico potere di indirizzo affidato
dalle leggi vigenti al Ministro della Sanita' riguarda "le direttive
concernenti le attivita' delegate alle regioni" (art. 5, comma terzo,
della legge n. 833 del 1978), attivita' che non ricorrono nel caso di
specie. In particolare, sarebbero macroscopicamente lesivi delle
competenze provinciali gli artt. 2, terzo comma, e 1, comma sesto,
del decreto impugnato: il primo in quanto, oltre a imporre alla
Provincia di conformarsi alle indicazioni del decreto impugnato (in
aggiunta a quelle contenute nel decreto-legge), estende senza alcun
supporto legislativo il potere sostitutivo del Ministro anche
all'ipotesi di mancato adeguamento della legge relativa al piano
sanitario provinciale alle determinazioni del decreto impugnato; il
secondo in quanto, nello stabilire che il provvedimento provinciale
di deroga in ordine alla disattivazione dei presi'di sanitari minori
debba essere approvato dal Ministro della Sanita', si scontrerebbe
con l'insegnamento di questa Corte (sent. n. 610 del 1988), secondo
il quale spetta solo alla Provincia il definitivo apprezzamento delle
peculiari esigenze locali dirette a giustificare le deroghe in
questione.
In generale, conclude la ricorrente, l'illegittimita' del decreto
impugnato sarebbe resa evidente dall'esplicito intento di costituire
"una anticipazione del piano sanitario nazionale" (art. 2, primo
comma, lett. e) o da quello di porre disposizioni temporanee di
salvaguardia dell'assetto definitivo del servizio sanitario
nazionale: in ambedue le ipotesi il Ministro pretenderebbe di
sostituirsi illegittimamente al Parlamento, poiche', per un verso, le
disposizioni di salvaguardia, in base alla sentenza n. 610 del 1988,
vanno approvate con legge e sono legittime solo se provvisorie e, per
altro verso, il Piano sanitario nazionale esige l'approvazione delle
Camere con un atto di indirizzo non legislativo.
2. - Un identico conflitto di attribuzione e' stato sollevato con
un ricorso del 22 novembre 1988 dalla Provincia autonoma di Trento in
relazione agli artt. 1, 2, 5 e 6 del ricordato Decreto del Ministro
della Sanita' del 23 settembre 1988.
Con motivazioni molto simili a quelle addotte dalla Provincia di
Bolzano, la ricorrente sottolinea l'assenza di qualsivoglia base
legislativa del decreto impugnato, soffermandosi in una dettagliata
analisi della giurisprudenza di questa Corte, che sarebbe stata
disattesa nel caso di specie, secondo la quale, stando alla
ricostruzione della Provincia di Trento, il legittimo affidamento ai
poteri centrali di compiti di programmazione ed anche di
anticipazione dei contenuti del Piano sanitario nazionale sarebbe
stato sempre subordinato al presupposto che quei compiti dovessero
svolgersi attraverso interventi legislativi. Piu' in particolare,
poi, la ricorrente osserva che il decreto impugnato conterrebbe
puntuali violazioni del d.l. n. 27 del 1988, poiche', mentre gli
artt. 1 e 2 di quest'ultimo conferiscono la priorita' alla
determinazione degli standards di personale ospedaliero rispetto alla
ristrutturazione dei presi'di ospedalieri, il decreto impugnato
invece invertirebbe tale rapporto.
3. - Con ricorso del 22 novembre 1988 anche la Regione Toscana ha
sollevato un analogo conflitto di attribuzione in relazione agli
artt. 1, 2, 3, primo, secondo e terzo comma, 4, 5 e 6 del Decreto
Ministeriale 13 settembre 1988, ritenendoli invasivi della sfera di
competenza assicurata alle regioni dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, come definita dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833 e
dal d.l. n. 27 del 1988, convertito dalla legge n. 109 dello stesso
anno.
Oltre a sottolineare l'esorbitanza del decreto impugnato,
limitatamente agli artt. 1, 2 e 6, rispetto alle previsioni del d.l.
n. 27 del 1988, e oltre a contestare l'illegittimita' delle norme
indicate come anticipazioni del Piano sanitario nazionale con
motivazioni analoghe a quelle addotte dai precedenti ricorsi, la
Regione Toscana individua piu' specifiche violazioni della legge n.
833 del 1978 nell'art. 3, che, introducendo i concetti di
"preospedalizzazione", "dimissione protetta" e "ciclo diurno",
estenderebbero i referenti cui parametrare gli standards di personale
ospedaliero a una serie di funzioni e di attivita' esorbitanti quelle
tipiche del personale ospedaliero, in quanto riferite a momenti
antecedenti e successivi a quelli della degenza ospedaliera, nonche'
a qualsiasi tipo di struttura assistenziale. Allo stesso modo, il
secondo e terzo comma dello stesso art. 3, imponendo la
riorganizzazione funzionale degli ospedali secondo "moduli
organizzativi tipo", contrasterebbero con gli artt. 17 della legge n.
833 del 1978 e 10 della legge n. 595 del 1985, che riservano alle
regioni le relative attivita'. Da tali osservazioni, continua la
Regione, discenderebbero, per via consequenziale, ulteriori motivi di
illegittimita' degli artt. 4 e 5 del decreto impugnato e, in
particolare, dell'art. 5, primo comma, che, secondo la ricorrente,
darebbe al Ministro di potere di estendere gli standards anche ai
fini della individuazione degli istituti convenzionati
obbligatoriamente.
In conclusione, secondo la ricorrente, non essendo state adottate
con un atto legislativo o approvate dal Parlamento e non potendosi
considerare misure temporanee o di salvaguardia, le disposizioni
impugnate lederebbero le competenze costituzionalmente attribuite
alle regioni.
4. - In data 23 novembre 1988 la Regione Umbria ha sollevato un
conflitto di attribuzione identico, nei termini e nelle motivazioni
addotte, a quello promosso dalla Regione Toscana.
5. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri per
chiedere l'inammissibilita' e, in ogni caso, il rigetto dei ricorsi
presentati dalle regioni.
La richiesta d'inammissibilita' si basa sul rilievo che le
ricorrenti, anziche' far valere lesioni delle proprie competenze,
prospetterebbero asserite esorbitanze di un potere del Ministro della
Sanita' nei confronti del potere del Parlamento, in conseguenza della
mancata approvazione dell'atto impugnato con legge. Un secondo motivo
di inammissibilita' riguarderebbe poi le doglianze concernenti, in
sostanza, competenze amministrative dei comuni e delle unita'
sanitarie locali.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato osserva che lo stesso art. 2,
primo comma, lett. c, del d.l. n. 27 del 1988, nell'indicare
l'obiettivo di "applicare gli standards di cui all'art. 1 alla nuova
consistenza dei posti letto", avrebbe stabilito una sequenza di
quattro momenti unitariamente raffigurati e disciplinati:
rideterminazione dei posti letto, applicazione degli standards,
conseguente revisione degli organici del personale, mobilita' del
personale eventualmente in eccedenza. E' logico, secondo
l'Avvocatura, che non si possono determinare gli standards senza
toccare nel contempo la rideterminazione dei posti-letto. In ogni
caso, non si potrebbe sostenere che le linee-guida siano tracciate
dal Decreto Ministeriale, essendo invece stabilite dalla legge n. 109
del 1988. Quest'ultima avrebbe, altresi' modificato le leggi
previgenti, che, conseguenzialmente, non potrebbero essere invocate
come parametri.
6. - In prossimita' dell'udienza hanno presentato memorie la
Provincia autonoma di Bolzano, le Regioni Toscana e Umbria, nonche'
il Presidente del Consiglio dei ministri.
La Provincia di Bolzano, dopo aver respinto l'ipotesi di
inammissibilita' prospettata dall'Avvocatura dello Stato in quanto la
ritiene basata su una visione formalistica dell'individuazione delle
norme delimitanti le competenze regionali o provinciali, sottolinea,
in particolare, che la stessa difesa dello Stato ammette che il
decreto impugnato disciplina la rideterminazione dei posti-letto, la
quale e' affidata dalla legge n. 595 del 1985 alla competenza delle
regioni o delle province autonome nel rispetto degli indirizzi
stabiliti dall'art. 10, primo comma, lett. a, della stessa legge.
Le Regioni Toscana e Umbria replicano anch'esse, di fronte
all'eccezione di inammissibilita' dell'Avvocatura dello Stato, che la
ripartizione orizzontale delle competenze fra Stato e regioni (che si
assomma a quella verticale, per materie) esige di considerare lesa la
sfera di autonomia regionale quando, come nel caso, si pongano, in
luogo di "principi" o "indirizzi", statuizioni dettagliate o
addirittura provvedimentali oppure si adottino quelle statuizioni con
un atto non abilitato e posto da un'autorita' incompetente. Nel
merito, oltre a ribadire le censure gia' prospettate nei ricorsi, le
suddette regioni sottolineano, in particolare, che, nonostante il
richiamo all'art. 2, comma terzo, della legge n. 109 del 1988, il
decreto impugnato prevede poteri sostitutivi del Ministro che nessuna
legge in realta' configura (v. artt. 1, commi secondo e sesto; 2,
comma terzo, del decreto impugnato).
7. - Nella propria memoria l'Avvocatura dello Stato sottolinea,
innanzitutto, che molte censure nascono da un'erronea interpretazione
di varie disposizioni del decreto impugnato. In particolare, ad
avviso dell'Avvocatura, le norme sui poteri sostitutivi del Ministro
non innovano l'ordinamento, ma si limitano a richiamare una
previsione gia' contenuta nell'art. 2, comma terzo, della legge n.
109 del 1988. Analogamente, le disposizioni contenute nei primi tre
commi dell'art. 1 costituirebbero una ripetizione - certo superflua,
ma non illegittima - di disposizioni gia' presenti nel citato atto
legislativo. Allo stesso modo, le "anticipazioni" del piano sanitario
non sarebbero lesive delle competenze regionali o provinciali, per il
fatto che, lungi dal modificare la situazione normativa o di fatto,
costituirebbero, per l'Avvocatura, un semplice incentivo ad
accelerare i processi di programmazione sanitaria regionale o locale,
riconducibile ala funzione di indirizzo dello Stato ( ex art. 53,
della legge n. 833 del 1978 e successive modificazioni). Inoltre, gli
"indirizzi" posti alle regioni per la riorganizzazione dei presi'di
ospedalieri conterrebbero una sorta di memorandum degli aspetti che
le programmazioni regionali o locali dovrebbero "indicare" o, se si
preferisce, un modello per la completezza e la confrontabilita' dei
provvedimenti regionali e locali. Secondo l'Avvocatura, le regioni
ricorrenti male interpreterebbero anche i primi tre commi dell'art.
3, che, a suo avviso, conterrebbero semplici delucidazioni su come
gli standards ospedalieri sono stati costruiti e su come devono
essere applicati in relazione all'intera gamma dei servizi erogabili
dagli ospedali. Infine, anche le censure mosse dalle regioni agli
artt. 5 e 6 dimenticherebbero che, mentre il secondo conterrebbe solo
esortazioni di buon senso circa l'applicazione delle disposizioni del
provvedimento, l'art. 5, invece, se lo si interpreta correttamente
secondo il suo tenore letterale, non permette affatto al Ministro di
estendere gli standards ai fini dell'individuazione delle istituzioni
convenzionate obbligatoriamente.
Per l'Avvocatura il vero punto di conflitto riguarda la
disattivazione dei presi'di minimi (art. 1, commi quarto, quinto e
sesto), la quale sarebbe giustificata in quanto inquadrata in un
piano di contenimento della spesa sanitaria disposto dalla legge n.
109 del 1988, che, a suo tempo, non fu oggetto di contestazioni.
Essa, inoltre, esprimerebbe, per lo piu', una posizione "ottativa"
dello Stato, mentre solo eventuale e successivo sarebbe l'intervento
sostitutivo di cui all'art. 1, comma sesto, che avrebbe, peraltro,
precise radici nella legge.
In generale, conclude l'Avvocatura, le ricorrenti non contestano
la spettanza del potere statale, ma le modalita' di esercizio di tale
potere nel caso concreto, lamentando la natura amministrativa
dell'atto statale, senza tuttavia precisare quale sia il turbamento
delle proprie competenze e senza giustificare, pertanto, perche' non
abbiano adi'to il giudice amministrativo.
Considerato in diritto
1. - I conflitti di attribuzione oggetto degli attuali giudizi
sono stati sollevati dalle Province autonome di Trento e di Bolzano,
nonche' dalle Regioni della Toscana e dell'Umbria.
Mentre le Province ritengono che gli artt. 1, 2, 5 e 6 del Decreto
del Ministro della Sanita' del 13 settembre 1988, dal titolo
"Determinazione degli standards del personale ospedaliero", ledano
tanto la loro competenza esclusiva in materia di "ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto" (art. 8, n. 1,
dello Statuto), quanto quella concorrente in materia di "igiene e
sanita'", ivi compresa "l'assistenza sanitaria e ospedaliera" (art.
9, n. 10, dello Statuto), oltreche' le relative funzioni
amministrative ad esse assicurate nelle stesse materie (art. 16 dello
Statuto), le Regioni Toscana e Umbria, invece, sospettano che le
competenze ad esse assegnate in materia di sanita' dagli artt. 117 e
118 della Costituzione (come attuati dalla legge 23 dicembre 1978, n.
833 e dal d.l. 8 febbraio 1988, n. 27, convertito nella legge 8
aprile 1988, n. 109) risultino lese dagli artt. 1, 2, 3, primo,
secondo e terzo comma, 4, 5 e 6 del medesimo decreto.
Dal momento che i quattro conflitti ora indicati hanno ad oggetto
disposizioni identiche o fra loro connesse, i relativi giudizi vanno
riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Va, innanzitutto, respinta l'eccezione d'inammissibilita'
presentata dall'Avvocatura dello Stato nei confronti di tutti i
ricorsi. Secondo tale eccezione le richieste delle ricorrenti
sarebbero da rigettare in limine, in quanto, dolendosi di una pretesa
esorbitanza del potere del Ministro della Sanita' nei confronti di
competenze proprie del Parlamento in conseguenza dell'adozione con
decreto ministeriale di disposizioni che dovrebbero essere approvate
dalle Camere, prospetterebbero in realta' un conflitto tra poteri
dello Stato. In senso contrario e' appena il caso di ricordare che,
secondo una giurisprudenza da tempo consolidata (v., ad esempio,
sentt. nn. 110 del 1970, 211 del 1972, 191 del 1976, 129 del 1981,
152 del 1986, 731 del 1988), gli estremi del conflitto di
attribuzione tra Stato e regione sussistono, non soltanto quando
l'uno o l'altro dei soggetti ora menzionati contestino la spettanza
di un determinato potere, ma anche quando la regione (o lo Stato)
assuma che il corretto svolgimento delle proprie competenze risulti
pregiudicato o turbato dall'illegittimo esercizio di un potere
spettante allo Stato (o alla regione). E poiche' nel caso di specie
le ricorrenti contestano che lo Stato, violando le norme sulle
competenze relative a poteri di propria spettanza, produca indebite
interferenze sull'esercizio di attribuzioni ad esse assegnate dalla
Costituzione o dagli statuti speciali, nessun dubbio puo' sussistere,
sotto tale profilo, circa l'ammissibilita' dei conflitti in
discussione.
3. - Il decreto ministeriale impugnato costituisce un'immediata
attuazione del d.l. n. 27 del 1988, convertito nella legge n. 109 del
1988, che, nel determinare le misure urgenti per le dotazioni
organiche del personale ospedaliero e per la razionalizzazione della
spesa sanitaria, prevede un intervento, in parte statale e in parte
regionale (o provinciale), composto da quattro fasi poste fra loro in
successione cronologica e corrispondenti ad altrettante competenze.
La prima di queste fasi e' costituita dall'esercizio del potere
del Ministro della Sanita' di fissare gli standards del personale
ospedaliero per posto letto e per tipologie di ospedali (art. 1,
primo comma). Entro un termine perentorio decorrente dalla
pubblicazione del decreto ministeriale di fissazione degli standards,
il procedimento si snoda in una seconda fase, consistente nella
rideterminazione dei posti letto da parte delle regioni o delle
province autonome su proposta delle UU.SS.LL. (art. 2, primo comma).
Entro un successivo termine, decorrente da quello finale indicato per
la fase precedente, se ne apre una terza, di competenza delle regioni
o delle province autonome, costituita dalla determinazione delle
piante organiche e dall'applicazione delle misure sulla mobilita' del
personale eventualmente in esubero (art. 2, comma secondo). Infine,
una quarta fase e' data dal compimento da parte del Ministro della
Sanita', su delega del Consiglio dei ministri (della quale dev'esser
data notizia al Parlamento), degli atti sostitutivi resisi necessari
in conseguenza dell'eventuale omissione da parte delle regioni o
delle province autonome degli adempimenti precedentemente previsti
(art. 2, comma terzo).
Con l'adozione del decreto 13 settembre 1988, intitolato
"Determinazione degli standards del personale ospedaliero", il
Ministro della Sanita' ha esercitato le competenze ad esso demandate
come prima fase dell'intervento programmatico ora delineato.
Tuttavia, esprimendo nel primo "considerato" del decreto la
convinzione che "la ristrutturazione dei presi'di ospedalieri assume
per un verso carattere di priorita' rispetto alla determinazione
degli standards di personale ospedaliero" e ritenendo, come si legge
nel secondo "considerato", che "la standardizzazione di cui trattasi
presuppone altresi' la esplicitazione delle finalita' da perseguire
nel riordinamento degli ospedali", lo stesso Ministro ha conferito al
proprio decreto un contenuto piu' complesso, avente la seguente
struttura: art. 1, norme per la rideterminazione dei posti letto;
art. 2, indirizzi organizzativi in materia ospedaliera; art. 3,
standards di personale da applicarsi nelle unita' operative di
degenza; art. 4, maggiorazioni delle dotazioni organiche in relazione
alle applicazioni degli standards prima citati; art. 5, valore degli
standards in relazione alle istituzioni convenzionate
obbligatoriamente; art. 6, norme e direttive per l'attuazione del
decreto.
Poiche' ciascuno di tali articoli e' oggetto di varie
contestazioni, si rende opportuno esaminare le censure prospettate
articolo per articolo.
4. - L'art. 1 del d.M. 13 settembre 1988 e' impugnato da tutte le
ricorrenti con il duplice argomento, in base al quale, per un verso,
tale articolo conterrebbe la disciplina di una materia, la
rideterminazione dei posti letto, che l'art. 2, primo comma, del d.l.
n. 27 del 1988 conferisce alla competenza delle regioni e delle
province autonome e, per altro verso, ove dovesse ritenersi che
prevede misure di indirizzo e di coordinamento, sarebbe privo della
dovuta base legale.
In effetti, il complesso contenuto dell'art. 1 consiste nella
previsione di norme finalistiche e di poteri sostitutivi del Ministro
della Sanita' che si pongono in un vario rapporto con le disposizioni
di legge contenute nel d.l. n. 27 del 1988. E' certo, comunque, che
l'intero articolo disciplina una materia - la rideterminazione dei
posti letto - che, ai sensi dell'art. 2, primo comma, del d.l. n. 27,
e' indiscutibilmente attribuita alle regioni e alle province
autonome.
In senso contrario non possono valere le osservazioni contenute
nel preambolo del decreto impugnato (primo e secondo "considerato"),
e riformulate nel corso di questi giudizi dall'Avvocatura dello
Stato, secondo le quali la connessione finalistica della
riorganizzazione dei presi'di ospedalieri (di competenza delle
regioni e delle province autonome) con la fissazione degli standards
di personale ospedaliero (di competenza del Ministro della Sanita') e
la priorita' logica della prima materia rispetto alla seconda
imporrebbero al Ministro della Sanita' di disciplinare insieme l'una
e l'altra. Per un verso, infatti, e' giurisprudenza costante di
questa Corte (v., ad esempio, sentt. nn. 94 e 165 del 1985, 304 e 433
del 1987) che la ripartizione delle materie fra Stato e regioni non
puo' essere identificata nei suoi precisi confini in base a una
correlazione di strumentalita' rispetto a un determinato scopo o
risultato, ma va determinata, piuttosto, in base alla oggettiva
consistenza ontologica della materia stessa; e, per altro verso, il
decreto ministeriale impugnato non puo', certo, rovesciare un ordine
di priorita' logiche che il d.l. n. 27 del 1988 delinea
ragionevolmente in modo inverso, ponendo, cioe', come pregiudiziale
alla ristrutturazione ospedaliera e alla rideterminazione delle
relative piante organiche la fissazione (ministeriale) degli
standards di personale ospedaliero.
Posto, dunque, che l'art. 1 del decreto impugnato ha ad oggetto
una materia assegnata alle competenze regionali (o provinciali) e
che, in relazione a questa, pone norme di indirizzo volte a
coordinare la futura disciplina regionale (o provinciale), si tratta
di verificare, ai fini della risoluzione dei conflitti in
discussione, se le disposizioni impugnate rispondano ai requisiti di
forma e di sostanza propri della funzione statale di indirizzo e di
coordinamento.
4.1. - Per quel che concerne i primi tre commi dell'art. 1 - con
l'eccezione delle ultime due proposizioni normative contenute nel
secondo comma, laddove e' previsto un potere sostitutivo che verra'
esaminato nel successivo punto 4.3 -, le censure delle ricorrenti
sono inammissibili, poiche', come ha sottolineato l'Avvocatura dello
Stato, le disposizioni ivi contenute riformulano gli obiettivi gia'
posti alle regioni e alle province autonome dal d.l. n. 27 del 1988.
Piu' precisamente, il primo comma riproduce il contenuto normativo
dell'art. 2, primo comma, del decreto-legge appena citato, che
disciplina le procedure e i criteri direttivi relativi alla
rideterminazione dei posti letto. Il secondo comma riformula le norme
poste dall'art. 2, secondo comma, del d.l. n. 27, nella parte in cui
si riferisce alla consistenza dei posti letto nei singoli ospedali e
alla conseguente dotazione organica del personale. Infine, il terzo
comma riproduce l'art. 2, secondo comma, lett. a, dello stesso
decreto-legge esplicitando i rinvii normativi che vi sono contenuti,
nonche' la prescrizione, peraltro implicita nelle norme riprodotte,
secondo la quale i posti letto ad esaurimento, ai sensi dell'art. 64
della legge n. 833 del 1978, vanno esclusi dal computo relativo alla
rideterminazione dei posti letto. Da cio' consegue che le ricorrenti
non hanno interesse a chiedere l'annullamento delle disposizioni ora
indicate, le quali, essendo gia' contenute nel d.l. n. 27 del 1988
(decreto che, peraltro, non e' stato oggetto di alcuna impugnazione
da parte delle regioni o delle province autonome), continuerebbero ad
avere vigore nella loro forma legislativa anche nell'ipotesi che i
ricorsi in discussione fossero riconosciuti fondati.
4.2. - Meritano, invece, accoglimento le censure che le ricorrenti
prospettano in relazione ai commi quarto, quinto, sesto (salva
l'ultima proposizione che verra' esaminata nel successivo punto 4.3)
e settimo del decreto ministeriale impugnato, in quanto contengono
disposizioni di indirizzo e di coordinamento sprovviste dei requisiti
di forma e di sostanza propri di questa funzione.
In particolare, le norme contenute nel quarto e nel quinto comma
prescrivono ("le regioni e province autonome debbono programmare...")
la predisposizione di misure coordinate al fine della disattivazione
dei presi'di ospedalieri con meno di centoventi posti letto
(prevedendo, in certi casi, la loro riconversione in strutture
sanitarie diversamente finalizzate) e fissano termini perentori per
l'adozione dei suddetti programmi. Inoltre, il sesto comma -
diversamente dall'art. 2, comma secondo, del d.l. n. 27 del 1988, che
prevede la possibilita', previo parere del Consiglio sanitario
nazionale, di evitare la soppressione di divisioni o di servizi
specialistici quando non esistano ospedali con specialita'
corrispondenti entro distanze o percorrenze predeterminate per tipi
di area - autorizza semplicemente le regioni e le province autonome a
derogare al principio della disattivazione per le "zone
particolarmente disagiate, obiettivamente verificabili sulla base di
indicatori di accessibilita'".
Si tratta, in breve, di disposizioni che pongono indirizzi diversi
da quelli legislativamente fissati, i quali, per le espressioni usate
e per la loro disciplina complessiva, non possono essere qualificati,
secondo la prospettazione difensiva dell'Avvocatura dello Stato, come
manifestazioni ottative o come consigli rivolti dallo Stato alle
regioni e alle province autonome. Pertanto, pur a non voler
considerare che lo stesso decreto impugnato le configura come
anticipazioni del piano sanitario nazionale - di un piano, cioe', per
il quale e' previsto un particolare procedimento culminante
nell'approvazione parlamentare con atto non legislativo -, tali
disposizioni, per essere ritenute valide, esigono, per lo meno, la
forma richiesta per l'approvazione degli atti di indirizzo e di
coordinamento, vale a dire esigono che siano adottate, quantomeno,
con deliberazione del Consiglio dei ministri o con decreto
ministeriale emanato su delega del Consiglio dei ministri (v. sentt.
nn. 111 del 1975; 245 del 1984; 304 del 1987; 242 del 1989). Inoltre,
sempre ai fini della loro validita', alle stesse disposizioni non
puo' mancare un'adeguata copertura legislativa, nel senso che esse
devono avere il loro fondamento in puntuali norme di legge, volte a
determinarne, se pure nelle loro linee essenziali, il sostanziale
contenuto normativo (v. sentt. nn. 150 del 1982; 340 del 1983; 177
del 1988).
Poiche' le disposizioni ora esaminate contravvengono all'uno e
all'altro requisito, ne' possono essere giustificate come misure
provvisorie di salvaguardia del Servizio sanitario nazionale, dato
che anche di queste, alla luce della sentenza n. 610 del 1988 di
questa Corte, sono prive della forma (atto legislativo o d'indirizzo
e coordinamento) e della sostanza (provvisorieta'), non resta che
dichiararle illegittime e annullarle.
Per gli stessi motivi, identica conclusione deve trarsi in ordine
al settimo comma dello stesso art. 1. In questo comma si prescrive
("le regioni e le province autonome debbono, altresi', indicare...")
il contenuto strutturale dei provvedimenti di riorganizzazione dei
presi'di ospedalieri, che dovranno essere adottati, ai sensi
dell'art. 2, secondo comma, del d.l. n. 27 del 1988, dalle regioni e
dalle province autonome. Anche in tal caso si tratta, dunque, di
misure di indirizzo e di coordinamento che si aggiungono ai criteri e
agli obiettivi indicati dall'art. 2, secondo comma, del
decreto-legge, senza peraltro averne la necessaria copertura, e che,
non potendo essere interpretate come dotate di un'efficacia meramente
"indicativa" (come suppone, invece, l'Avvocatura dello Stato) e non
essendo fornite della forma richiesta dalle leggi per gli atti
governativi di indirizzo e di coordinamento, non possono esser
considerate legittime.
4.3. - L'art. 1 del decreto impugnato prevede, al secondo e al
sesto comma, che, in caso di omissione degli adempimenti previsti a
carico delle regioni e delle province autonome, il Ministro della
Sanita' possa adottare gli atti sostitutivi necessari in luogo di
quelli omessi dalle competenti autorita'.
Piu' precisamente, il secondo comma di tale articolo, nel
richiamare l'art. 2, comma terzo, del d.l. n. 27, che prevede un
analogo potere in caso di omissione degli adempimenti relativi alle
procedure ivi stabilite a proposito della rideterminazione dei posti
letto, della riorganizzazione dei singoli ospedali e delle
corrispondenti piante organiche, ne estende l'ambito di operativita'
anche alle ipotesi "di applicazione non conforme alle norme di cui al
presente decreto", norme che, come si e' gia' detto e si dira' anche
in seguito, dispongono adempimenti ulteriori rispetto a quelli
determinati dai ricordati primo e secondo comma dell'art. 2 del d.l.
n. 27 del 1988. In particolare, esse riferiscono il potere
sostitutivo del Ministro della Sanita' anche all'eventualita' di
inadempimento da parte delle regioni e delle province autonome delle
prescrizioni relative alle disattivazioni e alle riconversioni dei
presi'di ospedalieri previste nei commi precedenti.
Nella parte in cui tali disposizioni estendono le ipotesi per le
quali e' previsto il potere sostitutivo contemplato nell'art. 2,
terzo comma, del d.l. n. 27 del 1988 - e, segnatamente, per quanto
disposto nell'ultima proposizione contenuta nel sesto comma dell'art.
1 del decreto impugnato e per l'inciso "o in caso di applicazione non
conforme alle norme di cui al presente decreto", contenuto
nell'ultima proposizione del secondo comma dello stesso articolo -,
esse devono considerarsi illegittime.
Questa Corte, infatti, ha gia' avuto modo di affermare (v. sent.
n. 177 del 1988) che le ipotesi in cui puo' esser esercitato un
potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni (o delle
province autonome) e le modalita' di esercizio dello stesso debbono
essere previste da un atto fornito di valore di legge, che le
determini in via generale (com'e' nell'ipotesi dell'art. 5, quarto
comma, della legge n. 833 del 1978) o caso per caso. E cio', come e'
stato precisato dalla stessa sentenza, dipende dal fatto che il
potere di sostituzione di un organo di governo verso enti che godono
di autonomia costituzionale deve considerarsi un evento eccezionale,
in quanto l'esercizio di quel potere comporta, se pure in un'ipotesi
puntuale e in presenza di un evidente pericolo di grave pregiudizio
ad interessi unitari dovuto alla persistente inerzia regionale, il
superamento della separazione costituzionale delle competenze fra
Stato e regioni (o province autonome).
5. - Per ragioni identiche a quelle espresse nel precedente punto
4.2. della motivazione deve ritenersi illegittimo anche l'art. 2 del
decreto impugnato (salvando, per ora, le ultime due proposizioni del
comma terzo, che verranno esaminate immediatamente dopo).
Con l'eccezione del primo periodo contenuto nel terzo comma, che
riproduce il contenuto normativo dell'art. 2, secondo comma, del d.l.
n. 27 del 1988, le restanti disposizioni dell'art. 2 ora in esame - e
precisamente quelle previste nei primi due commi dello stesso
articolo - determinano gli indirizzi cui "le regioni e le province
autonome debbono ispirarsi" nel disciplinare la riorganizzazione
degli ospedali, incluse la gestione del personale e delle risorse
materiali e tecniche (v. lett. c ed e), nonche' nel predisporre le
politiche direzionali dei presi'di ospedalieri (v. comma secondo).
Anche tali disposizioni vanno considerate illegittime per il fatto
che esse sono state adottate senza la forma richiesta per gli atti
governativi di indirizzo e di coordinamento e senza un'adeguata
copertura legislativa.
Per ragioni analoghe a quelle espresse nel precedente punto 4.3
della motivazione, vanno pure considerate illegittime le ultime due
proposizioni del comma terzo dell'art. 2, laddove si prevede un
termine perentorio per gli adempimenti descritti nel precedente
capoverso e si introduce un potere sostitutivo del Ministro della
Sanita' non previsto, relativamente a quelle attivita', da alcuna
norma di legge.
6. - Gli artt. 3 e 4 del decreto impugnato stabiliscono gli
standards del personale ospedaliero, nonche' una maggiorazione delle
dotazioni organiche per alcuni servizi. Poiche' si tratta di
disposizioni adottate dal Ministro della Sanita' in attuazione delle
competenze a lui attribuite dall'art. 1, primo comma, del d.l. n. 27
del 1988, nessuna delle ricorrenti ne contesta la legittimita' per
quel che riguarda il loro fondamento legale o la loro forma. Tuttavia
le Regioni Toscana e Umbria, rilevando che l'art. 3, comma primo, si
riferisce anche alle fasi di preospedalizzazione e di dimissione
protetta, nonche' all'assistenza dei degenti a ciclo continuo e a
ciclo diurno, contestano la legittimita' di tale estensione a
funzioni e ad attivita' che, a loro giudizio, esorbiterebbero dal
tipico ambito ospedaliero.
Siffatte censure non possono essere accolte, poiche', se e' pur
vero che si tratta di attivita' sostitutive dell'assistenza
ospedaliera, altrettanto certo e' che esse adempiono a funzioni
equivalenti a quelle connesse all'assistenza ospedaliera. Sarebbe,
pertanto, palesemente illogico pretendere che attivita' del tutto
analoghe siano sottoposte a parametri diversi sol perche' svolte in
strutture diverse da quelle ospedaliere. In considerazione di cio' e'
del tutto ragionevole che il Ministro della Sanita', con proprio
decreto, determini gli standards di personale in relazione alla
globalita' delle attivita' assistenziali erogate dai presi'di
ospedalieri o dalle istituzioni di cura similari.
Le stesse ricorrenti contestano, poi, anche i commi secondo e
terzo dell'art. 3, in quanto vincolerebbero le regioni nell'esercizio
delle competenze programmatorie ad esse spettanti in materia, a
seguire, nell'organizzazione delle unita' operative, i moduli tipo
delineati nello stesso articolo. Pur in tal caso le censure vanno
rigettate, in quanto, come e' espressamente detto nel comma terzo, i
moduli tipo costituiscono tanto "la soglia minima al di sotto della
quale la gestione dell'unita' operativa diviene antieconomica",
quanto "una indicazione parametrica per la determinazione della
dotazione organica del personale delle divisioni, sezioni o servizi".
Pertanto, come e' precisato nella susseguente proposizione dello
stesso comma, i moduli tipo non sono diretti a vincolare le scelte
programmatorie delle regioni, dal momento che "non costituiscono
riferimento per la strutturazione formale delle unita' operative", ma
assolvono, piuttosto, alla funzione connessa alla determinazione
degli standards del personale, vale a dire alla fissazione dei
criteri di proporzionalita' relativi al rapporto tra il personale e
le attivita' ospedaliere, da un lato, e i posti letto, dall'altro.
Poiche', a norma dell'art. 1 del d.l. n. 27 del 1988, tale funzione
e' appunto demandata al Ministro della Sanita', i suddetti ricorsi,
per gli aspetti indicati, vanno rigettati.
Restano assorbiti i profili relativi all'art. 4 del decreto
impugnato, i quali sono stati sollevati dalle regioni ricorrenti come
aspetti consequenziali delle contestazioni relative ai primi tre
commi dell'art. 3.
7. - Tutte le ricorrenti contestano, poi, la legittimita'
dell'art. 5 del decreto ministeriale impugnato, in quanto, a loro
giudizio, andrebbe al di la' dei limiti posti dal d.l. n. 27 del 1988
al Ministro della Sanita', in conseguenza dell'estensione degli
standards anche a soggetti ulteriori rispetto ai presi'di ospedalieri
(istituti di ricovero o cura a carattere scientifico, universita',
istituti, enti ed ospedali convenzionati).
Le censure vanno rigettate. Nell'ambito di una legislazione volta
alla razionalizzazione e al contenimento della spesa sanitaria nella
sua globalita', non puo' apparire esorbitante dai limiti posti
dall'art. 1 del d.l. n. 27 del 1988 alla competenza ministeriale di
determinazione e di applicazione degli standards del personale
ospedaliero che questi ultimi siano diretti ad operare con
riferimento a tutti gli enti la cui attivita' incide sulla spesa
sanitaria statale.
8. - Oggetto di impugnazione e', infine, l'art. 6, che dispone,
nei suoi otto commi, varie norme collegate all'attuazione dei
molteplici aspetti regolati dal decreto ministeriale. La valutazione
della legittimita' delle diverse disposizioni contenute nei predetti
commi e', pertanto, in gran parte conseguenziale alla valutazione
data alle disposizioni esaminate nei punti precedenti, alle quali
quelle ora analizzate si collegano.
Su tali basi, vanno respinte le censure proposte contro il primo
comma, il quale, precisando che gli standards fissati nei precedenti
articoli si riferiscono al dimensionamento massimo della dotazione
complessiva in ambito regionale (o provinciale), salve le
determinazioni delle stesse regioni (o delle province autonome) in
tema di ripartizione di tale dotazione complessiva fra i singoli
presi'di, disciplinano la materia che l'art. 1, primo comma del d.l.
n. 27 del 1988 riserva alla competenza del Ministro della Sanita'.
Al contrario, gli obiettivi, i criteri e i termini posti alle
regioni (e alle province autonome) in materia di riorganizzazione
ospedaliera nei commi che vanno dal secondo al quinto costituiscono
misure di indirizzo relative all'esercizio di competenze regionali (o
provinciali) che non hanno una specifica base legislativa e non sono
adottate con un atto idoneo a porre in essere forme di indirizzo e di
coordinamento. Per le stesse ragioni, vanno considerati illegittimi
gli indirizzi stabiliti nel settimo comma, che riguardano una materia
di spettanza regionale, quale la riqualificazione professionale del
personale eccedente, stabilendo disposizioni parzialmente difformi
rispetto alla disciplina legislativa vigente.
Inoltre, va dichiarata inammissibile la censura che le ricorrenti
muovono al comma sesto dell'art. 6, in quanto riproduce
sostanzialmente l'indirizzo gia' contenuto nell'art. 2, secondo
comma, lett. c, del d.l. n. 27 del 1988.
Infine, va respinta la censura mossa al comma ottavo dell'art. 6,
il quale stabilisce semplicemente doveri di informazione e di
relazione sullo stato di attuazione del decreto che le regioni (e le
province autonome) sono tenute ad adempiere nei confronti del
Ministro della Sanita', doveri che, per loro natura, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, non possono essere lesivi di
competenza alcuna e sono, anzi, giustificati dal principio
fondamentale della "leale cooperazione" fra le regioni e lo Stato (v.
sentt. nn. 359 del 1985; 153, 177 e 294 del 1986; 201 del 1987; 730
del 1988).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara inammissibili i ricorsi per conflitto di
attribuzione sollevati dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano, e dalle Regioni della Toscana e dell'Umbria nei confronti
dell'art. 1, commi primo, secondo, salvo l'inciso "o in caso di
applicazione non conforme alle norme di cui al presente decreto" e
terzo, nonche' dell'art. 6, comma sesto, del decreto del Ministro
della Sanita' 13 settembre 1988 (Determinazione degli standards del
personale ospedaliero), in attuazione del decreto legge 8 febbraio
1988, n. 27, convertito con modificazioni dalla legge 8 aprile 1988,
n. 109 (Misure urgenti per le dotazioni organiche del personale degli
ospedali e per la razionalizzazione della spesa sanitaria);
2) dichiara che non spetta allo Stato adottare con il decreto
del Ministro della Sanita' sopra indicato le disposizioni contenute
nell'art. 1, comma secondo, limitatamente all'inciso "o in caso di
applicazione non conforme alle norme di cui al presente decreto",
nonche' commi quarto, quinto, sesto e settimo; nell'art. 2, commi
primo, secondo e terzo, limitatamente agli ultimi due periodi;
nell'art. 6, commi secondo, terzo, quarto, quinto e settimo; e,
conseguentemente, annulla le suddette disposizioni;
3) dichiara che spetta allo Stato adottare con il decreto del
Ministro della Sanita' sopra indicato le disposizioni contenute
nell'art. 2, comma terzo, limitatamente al primo periodo; negli artt.
3, 4, 5 e 6, commi primo e ottavo.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 giugno 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 giugno 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0706