N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 giugno 1989
N. 53
Ricorso depositato in cancelleria il 30 giugno 1989
(della provincia autonoma di Bolzano)
Acque pubbliche - Coordinamento delle attivita' volte al riassetto
organizzativo e funzionale del suolo e delle acque - Attribuzione a
tutte le disposizioni della legge impugnata della natura di principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e di principi
di riforma economico-sociale - Poteri di emanazione di atti di
indirizzo e coordinamento attribuiti al Presidente del Consiglio dei
Ministri su proposta del Ministro dei lavori pubblici, anziche' al
Governo, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri -
Illegittimo potere di controllo di competenza del comitato dei
ministri sull'attuazione dei programmi di intervento delle province
autonome - Illegittimo potere di controllo sostitutivo attribuito al
Presidente del Consiglio per attivita' da svolgersi in termini
essenziali - Irragionevole previsione di trasferimento o delegazione
alla provincia autonoma di funzioni amministrative gia', peraltro, a
loro spettanti Violazione della norma sul bilinguismo e sulla
proporzionale etnica nel pubblico impiego - Asserita violazione delle
competenze provinciali in materia di ordinamento degli uffici e di
acque pubbliche ed opere idrauliche, di urbanistica, tutela del
paesaggio, porti lacuali, opere di prevenzione e di pronto soccorso
per calamita' pubbliche, miniere, cave, torbiere.
(Legge 18 maggio 1989, n. 183, artt. 1, quinto comma, 3, 4, 9, 10,
12, 17, 18, secondo comma, 21, terzo comma, 22, primo comma, 24,
primo comma, 28, 32, primo comma, e 35).
(D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, primo comma, nn. 1, 5, 6,
11, 13, 14, 16, 17, 18, 21 e 24; 9, primo comma, nn. 9 e 10; 12,
primo comma, 14, 16, primo comma, 68, 89, 100, 107 e 111).
(GU n.29 del 19-7-1989 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 3618 del 19 giugno
1989, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 20
giugno 1989, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, segretario
generale dell'amministrazione provinciale e ufficile rogante (rep. n.
15629) - dagli avvocati professori Roland Riz e Sergio Panunzio e
presso quest'ultimo elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3 (studio legale Guarino), contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, per la dichiarazione di incostituzionalita' degli artt. 1,
quinto comma, 3; 4; 9; 10; 12; 17; 18, secondo comma; 21, terzo
comma; 22, primo comma; 24, primo comma; 28; 32, primo comma; e 35
della legge 18 maggio 1989, n. 183, per violazione degli artt. 8,
primo comma, nn. 1), 5), 6), 11), 13), 14), 16), 17), 18), 21), 24);
9, primo comma, nn. 9) e 10); 12, primo comma; 14; 16, primo comma;
68; 89; 100, 107 e 111 del d.P.R. 31 agosto 1972 (t.u. delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), e delle relative norme d'attuazione (spec. decreti del
Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115; 22 marzo 1974,
n. 279; 22 marzo 1974, n. 381; 28 marzo 1975, n. 474, e successive
modifiche ed integrazioni; 26 luglio 1976, n. 752, e successive
modifiche ed integrazioni; 26 marzo 1977, n. 235; 31 luglio 1978, n.
1017, e successive modificazioni ed integrazioni; 19 novembre 1987,
n. 526; e 19 novembre 1987, n. 527).
F A T T O
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 120 del 25 maggio 1989 (suppl. ord.)
e' stata pubblicata la legge 18 maggio 1989, n. 183, recante "Norme
per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo".
Tale legge che, come e' detto al primo comma del suo art. 1, ha lo
scopo di "assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque,
la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di
razionale sviluppo economico e sociale, la tutela degli aspetti
ambientali ad essi connessi", detta un'ampia e dettagliata disciplina
della materia. In particolare essa - nel titolo primo - regola le
attivita' conoscitive, di programmazione e di attuazione degli
interventi diretti a realizzare le suddette finalita' (spec. artt. 2
e 3); individua le autorita' centrali (artt. 4 e segg.) e locali
(artt. 10 e segg.) cui competono gli interventi in materia,
disciplinandone poteri e procedure; nel titolo secondo, poi, essa
ancor piu' dettagliatamente disciplina gli ambiti, gli strumenti e
gli interventi (relativi soprattutto ai bacini idrografici), nonche'
le risorse (finanziarie e di personale) necessarie per dare
applicazione alla legge n. 183/1989; infine la legge contiene un
titolo terzo, dedicato a disposizioni transitorie e finali (artt. 26
e segg.).
Tale disciplina legislativa, dunque, interviene dettagliatamente
in un complesso di materie di competenza della provincia autonoma di
Bolzano ad essa attribuite dalle norme costituzionali indicate in
epigrafe (quali le materie dell'ordinamento degli uffici e del
personale; dell'urbanistica; tutela del paesaggio; porti lacuali;
opere di prevenzione e di pronto soccorso per la protezione della
flora e della fauna; viabilita', acquedotti e lavori pubblici;
comunicazioni e trasporti; agricoltura, foreste e bonifica; opere
idrauliche della terza, quarta e quinta categoria; utilizzazione
delle acque pubbliche; ed igiene e sanita'); materie che sono gia'
state oggetto - fra l'altro - di una organica disciplina stabilita
dalla legge provinciale. Cosi' facendo, tuttavia, la legge n.
183/1989 non ha tenuto conto della esigenza costituzionale di
salvaguardia delle competenze provinciali (salvo ipotesi particolari
e marginali: art. 32, primo comma); onde tale disciplina legislativa
statale - in particolare le disposizioni della legge n. 183/1989
indicate in epigrafe - si risolve in una violazione delle competenze
della provincia autonoma di Bolzano che si trova quindi costretta ad
impugnarla per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo
comma, nn. 1), 5), 6), 11), 13), 14), 16), 17), 18), 21), 24; 9,
primo comma, nn. 9) e 10); 12, primo comma; 14; 16, primo comma; 68;
89; 100; 107 e 111 del d.P.R. 31 agosto 1972 (t.u. delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), e delle relative norme d'attuazione (gia' indicate in
epigrafe).
1. - Molteplici sono le violazioni delle competenze provinciali
cui danno luogo le disposizioni legislative impugnate: alcune di
carattere piu' generale, che involgono aspetti complessivi della
disciplina della legge n. 183/1989, altre che riguardano invece
aspetti e disposizioni particolari di tale legge.
Iniziando dalle prime, viene innanzitutto in evidenza l'art. 1,
quinto comma, della legge n. 183/1989, secondo cui "Le disposizioni
della presente legge costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica nonche' principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione".
Come risulta dalle norme statutarie indicate in epigrafe, alcune
delle competenze provinciali su cui interferisce la disciplina
legislativa impugnata sono di tipo concorrente (per es. utilizzazione
delle acque pubbliche) e quindi, in base all'art. 9 dello statuto,
soggiacciono anche al limite dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato; ma la maggior parte sono invece di tipo
esclusivo (diversamente da quelle spettanti nelle stesse materie alle
regioni ad autonomia ordinaria) e quindi, in base all'art. 8 dello
statuto, soggiacciono solo al limite delle norme fondamentali delle
riforme economico sociali della Repubblica.
La legge impugnata vorrebbe pero' stravolgere e superare tale
fondamentale distinzione. Essa, infatti, stabilisce che tutte le
disposizioni da essa stabilite costituiscono, al tempo stesso,
"principi fondamentali" limitativi della competenza concorrente, e
"norme fondamentali di riforma economico-sociale" limitative della
competenza esclusiva.
In tal modo ogni differenza fra i due tipi di competenze viene
appiattita e confusa al grado piu' basso (della competenza
concorrente) e viene meno ogni distinzione fra la speciale autonomia
(competenza esclusiva) spettante alla provincia ricorrente rispetto
alle regioni ad autonomia ordinaria.
E' vero che la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha affermato
(da ultimo sentenza n. 1002/1988) che una legge contenente "principi"
ex art. 117 della Costituzione puo' al tempo stesso caratterizzarsi
come legge di riforma economico-sociale: di modo che essa puo' essere
"suscettibile di condizionare, attraverso le norme fondamentali che
in essa e' dato identificare, la legislazione esclusiva delle regioni
e delle province a speciale autonomia". Ma si tratta sempre, pero',
di trarre in via interpretativa dal complesso della legge le norme
fondamentali in essa identificabili. Norme che sono tali per loro
natura intrinseca.
Nel caso della legge n. 183/1989, invece, il caso e' del tutto
diverso. Ammesso e non concesso che si tratti effettivamente di una
legge di "riforma economico-sociale", qui il legislatore pretende di
potere attribuire con un colpo di bacchetta magica ad ogni
disposizione in essa contenuta - sia che si tratti di disposizioni di
principio che di dettaglio, ed indipendentemente dalla loro natura e
rilevanza e dagli specifici interessi alle stesse sottesi - la
qualificazione, non solo di norme di principio, ma addirittura di
norme fondamentali di legge di riforma.
Cio' non solo risulta essere intimamente contraddittorio, ma
risulta palesemente smentito dal tenore stesso delle disposizioni
contenute nella legge impugnata, la maggior parte delle quali, sia
per il loro carattere dettagliato, sia - soprattutto - per l'oggetto
stesso che disciplinano, non possono in alcun modo essere
ragionevolmente considerate norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
2. - Come si e' gia' detto in precedenza, le disposizioni
contenute nella impugnata legge n. 183/1989 non si limitano a dettare
norme fondamentali di riforma economico-sociale, ne' - in realta' - a
porre principi fondamentali nelle materie di competenza provinciale.
Esse invece disciplinano anche nel dettaglio attivita', istituti ed
uffici concernenti la difesa del suolo invadendo le competenze
legislative ed amministrative della provincia nelle materie che ad
essa sono attribuite dalle norme statutarie e d'attuazione gia'
indicate in epigrafe (ordinamento degli uffici e del personale
provinciale, urbanistica, tutela del paesaggio e le varie altre
materie gia' precedentemente richiamate). Materie che oltretutto
(come e' ben noto a codesta ecc.ma Corte) sono gia' state
disciplinate ampiamente dalla provincia ricorrente con proprie leggi.
D'altra parte, lo rileviamo sin d'ora, tale disciplina non
potrebbe ritenersi costituzionalmente giustificata in quanto
espressione della funzione di "indirizzo e coordinamento" dello
Stato, ne' in quanto direttamente fondata su esigenze di interesse
nazionale. Infatti, il richiamo alla funzione di indirizzo e
coordinamento non sarebbe pertinente sia perche' la disciplina
legislativa in questione e' diretta a soddisfare interessi che non
sono "insuscettibili di frazionamento e di localizzazione
territoriale"; sia perche' a quella disciplina - anche per il suo
carattere analitico - non possono riconoscersi i caratteri e la
funzione che, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte (da
ultimo sentenza n. 177/1988) sono proprie degli atti di indirizzo e
coordinamento. Cio' a maggior ragione ove poi si considerino le
particolari attenuazioni che i poteri statali di indirizzo e
coordinamento incontrano nei confronti della provincia di Bolzano, in
considerazione dei caratteri del tutto peculiari della sua speciale
autonomia, secondo quanto recentemente affermato da codesta ecc.ma
Corte con la sentenza n. 242/1989.
Tanto meno - sempre alla luce degli insegnamenti della
giurisprudenza costituzionale (spec. sentenza n. 217/1988) potrebbero
poi rinvenirsi nella disciplina in questione quei requisiti minimi
essenziali perche' un intervento statale in materia di competenza
esclusiva della provincia di Bolzano possa trovare diretta
giustificazione alla stregua dell'interesse nazionale.
Vero e' che l'art. 32, primo comma, della legge n. 183/1989
stabilisce che "Per le acque appartenenti al demanio idrico delle
province autonome di Trento e Bolzano restano ferme le competenze in
materia di utilizzazione delle acque pubbliche ed in materia di opere
idrauliche previste dallo statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige e dalle relative norme d'attuazione". Si vedra'
peraltro fra breve come tale "norma di salvezza", in realta', non
risolva neppure tutti i problemi di costituzionalita' che la
disciplina legislativa impugnata pone in relazione alle competenze
spettanti alla provincia proprio in relazione alle materie delle
acque pubbliche e delle opere idrauliche. Ma in ogni caso resta il
fatto che, al di la' di tali particolari materie, molte altre -
egualmente di competenza provinciale - sono incise dalla disciplina
della legge n. 183/1989 (quali - come si e' gia' detto in precedenza
- l'ordinamento degli uffici e del personale, l'urbanistica, tutela
del paesaggio; porti lacuali; opere di prevenzione e di pronto
soccorso per calamita' pubbliche; miniere, cave e torbiere;
alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna;
viabilita', acquedotti e lavori pubblici; comunicazioni e trasporti;
agricoltura, foreste e bonifica; ed igiene e sanita'), senza che vi
sia per esse alcuna norma di salvezza contenuta nella legge n.
183/1989. Sono le materie che, del resto, si evincono dalla semplice
lettura della elencazione della attivita' ed interventi disciplinati
dalla legge, di cui specialmente agli artt. 3, 12 e 17 della
medesima.
Proprio tale circostanza - che sono "tenute ferme" solo le
competenze provinciali in materia di acque pubbliche ed opere
idrauliche, e non anche le altre incise dalla legge - determina la
incostituzionalita' dello stesso art. 32, primo comma. Peraltro si
deve anche osservare che ove tale disposizione venisse dichiarata
incostituzionale proprio nella parte in cui non fa salve le altre
materie di competenza provinciale, allora potrebbero ritenersi
superate parte delle seguenti censure, concernenti singole
disposizioni ed aspetti particolari della disciplina posta dalla
legge n. 183/1989.
3. - Si e' gia' detto come l'art. 3 della legge n. 183/1989
individui (in particolare al primo comma) i settori e gli oggetti cui
sono rivolte le attivita' di pianificazione, di programmazione e di
attuazione degli interventi previsti dalla legge, tutte ricadenti
nelle materie di competenza provinciale gia' precedentemente
richiamate.
In particolare il secondo comma dell'art. 3 stabilisce che tali
attivita' "sono svolte, sulla base delle deliberazioni di cui
all'art. 4, primo comma, secondo criteri, metodi e standards, nonche'
modalita' di coordinamento e di collaborazione tra i soggetti
pubblici comunque competenti...". A sua volta il primo comma
dell'art. 4 stabilisce che tutta una serie di atti statali di
indirizzo e coordinamento (lettere da a) ad f) nelle materie e
settori disciplinati dalla legge sono approvati con decreto del
"Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dei
lavori pubblici ovvero del Comitato dei Ministri di cui al secondo
comma nel caso in cui alla lett. d), e previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri".
Si ha in tal modo che l'esercizio non solo delle competenze
amministrative, ma delle stesse competenze legislative provinciali
(oltretutto di tipo esclusivo) viene vincolato al contenuto di
semplici atti amministrativi ministeriali.
Ne deriva una lesione delle competenze provinciali sotto un
duplice profilo. In primo luogo perche' la funzione di indirizzo e
coordinamento nei confronti delle leggi provinciali puo' essere
esercitata dallo Stato solo con atti legislativi. In secondo luogo
perche' comunque, nel caso in questione, gli atti di indirizzo e
coordinamento - diversamente da quello che e' il regime loro proprio
quando si tratta di atti di esercizio della funzione di indirizzo in
via amministrativa - verrebbero adottati su proposta di un ministro
(anziche' del Presidente del Consiglio dei Ministri: art. 3, primo
comma, legge n. 382/1975) ed emanati con decreto del Presidente del
Consiglio, anziche' con decreto del Presidente della Repubblica.
4. - Il gia' richiamato primo comma dell'art. 4 della legge
impugnata, oltre che prevedere i vari atti di indirizzo e
coordinamento di cui si e' detto (lettere da a) ad f), prevede anche
- con essi - la riserva allo Stato di poteri di verifica, controllo,
sostituzione approvazione e vigilanza relativi ad attribuzioni e
poteri di esclusiva competenza provinciale. I commi successivi, a
loro volta, istituiscono il Comitato dei ministri per i servizi
tecnici nazionali e gli interventi nel settore della difesa del
suolo. In particolare il terzo comma stabilisce che esso adotta atti
di indirizzo e coordinamento delle attivita' dei servizi tecnici
nazionali e coordina lo schema di programma nazionale di intervento (
ex art. 25, terzo comma) con quelli delle regioni e delle province
autonome.
In genere per tutti tali atti di indirizzo e coordinamento valgono
le censure gia' formulate al punto precedente. Tanto piu' per quelli
previsti dal terzo comma dell'art. 3, che non corrispondono in alcun
modo ai principi che regolano l'esercizio della funzione di indirizzo
e coordinamento, soprattutto dal punto di vista procedurale (si
tratta infatti di atti di indirizzo che non provengono dal Consiglio
dei Ministri, neppure indirettamente in base ad una delega dello
stesso).
La previsione legislativa di tali atti, inoltre, non corrisponde
ai principi e limiti che secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte valgono nei confronti del potere governativo di indirizzo. In
primo luogo tali disposizioni non sono rispettose del principio di
legalita', in base al quale quando il potere di indirizzo e
coordinamento e' esercitato in via amministrativa, "esso deve basarsi
su una previa norma di legge diretta a delimitarne l'oggetto, le
finalita', i principi e i criteri direttivi" (sentenza n. 242/1989).
Infatti le disposizioni in questione, se pure indicano l'oggetto e,
talvolta, le finalita' degli atti di indirizzo in questione, non
fissano tuttavia alcun principio e criterio direttivo atto a
vincolare l'esercizio del potere governativo, con evidente lesione
della autonomia provinciale.
Infine, per quanto riguarda il particolare potere statale
sostitutivo previsto dalla lett. e) del primo comma dell'art. 4,
anch'esso appare incompatibile con i principi costituzionali che
garantiscono l'autonomia provinciale e che regolano l'esercizio del
potere sostitutivo dello Stato nelle materie di esclusiva competenza
della provincia.
Gia' appare assai problematico l'inquadramento di un siffatto
potere di controllo sostitutivo nel principio - individuato dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (spec. sentenza n. 177/1988) -
secondo cui il controllo sostitutivo stesso puo' essere esercitato
dallo Stato solo in relazione ad "attivita' regionali sostanzialmente
prive di discrezionalita' nell' an". Non sembra infatti che sia
questo il caso delle attivita' di competenza provinciale considerate
dalla disposizione legislativa in questione.
Ma a parte cio', certamente il potere di controllo sostitutivo
previsto dalle disposizioni impugnate non e' assistito minimamente da
quelle "garanzie sostanziali e procedurali" rispondenti ai valori
fondamentali cui la Costituzione informa i rapporti fra lo Stato e la
provincia autonoma e, specialmente, al principio di "leale
cooperazione", ed alla "regola di proporzionalita'" (come ancora una
volta da ultimo illustrati nella sentenza n. 177/1988). Prova ne sia,
solo per fare un esempio, che l'art. 4, primo comma, lett. e), della
legge impugnata non prevede neppure che il provvedimento sostitutivo
del Governo sia preceduto da una consultazione della provincia
autonoma.
5. - L'art. 9 della legge impugnata disciplina i "servizi tecnici
nazionali" (idrografico e mareografico, sismico, dighe, e geologico)
costituiti presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Inoltre
(settimo comma) istituisce un nuovo organismo operativo - il
Consiglio dei direttori - che ha soprattutto il compito di coordinare
i vari servizi tecnici nazionali, nonche' i servizi tecnici degli
altri enti competenti in materia (fra cui la provincia ricorrente).
Ulteriormente, il nono comma prevede che i servizi tecnici nazionali
abbiano una "articolazione territoriale"; e che con regolamento
verranno stabiliti i criteri generali per il coordinamento delle
attivita' anche dei servizi tecnici della provincia ricorrente. Lo
stesso nono comma (lett. c) ed i commi successivi (spec. tredicesimo)
dettano poi disposizioni relative alla disciplina dei ruoli del
personale dei servizi tecnici.
Anche tale disciplina e' lesiva delle competenze provinciali. Per
quanto riguarda i poteri statali di coordinamento ivi previsti
valgono a maggior ragione le censure e le considerazioni gia' svolte
in precedenza, in relazione all'art. 4.
Ulteriormente la provincia deve anche lamentare che con tale
disciplina lo Stato ha disposto la riorganizzazione dei servizi
tecnici (in particolare quello idrografico, geologico, sismico e
dighe) gia' trasferiti alla provincia; riservandosi agli uffici
statali (servizi tecnici e consiglio dei direttori) poteri di
organizzazione, rilevamenti, sorveglianza e coordinamento in settori
di esclusiva competenza provinciale. La legge, inoltre, disciplina
l'ordinamento dei servizi tecnici non solo nazionali, ma anche
provinciali, cosi' invadendo le competenze della provincia in materia
di ordinamento dei propri uffici. Infine, anche in relazione alla
disciplina delle articolazioni periferiche dei servizi tecnici
nazionali e del relativo personale, la disciplina impugnata e'
incostituzionale perche' non tiene conto delle speciali norme sul
bilinguismo e sulla proporzionale nel pubblico impiego nella
provincia di Bolzano (artt. 89 e 100 dello statuto e relative norme
d'attuazione).
6.1. - L'art. 10 della legge impugnata concerne l'esercizio delle
competenze delle regioni e delle province autonome nelle materie
interessate dalla legge, ed in particolare quelle di gestione delle
risorse d'acqua e di terra. Il primo comma dell'art. 1 enumera dalla
lett. a) alla lett. l) - tutta una serie di attivita', gia' di
competenza provinciale, delimitandone la portata, e quindi definendo
le reciproche competenze dello Stato e della provincia, e
disciplinandone l'esercizio.
In particolare il terzo, quarto e quinto comma dell'art. 10 cosi'
dispongono:
"3. Il servizio tecnico nazionale dighe provvede alla
identificazione, alla valutazione di fattibilita' tecnico-economica
ed al controllo dei progetti di massima di tutti gli sbarramenti
artificiali, nonche' al controllo dei progetti esecutivi dei serbatoi
artificiali aventi capacita' superiore ai 100.000 metri cubi di
invaso o che richiedano sbarramenti di altezza superiore a dieci
metri.
4. Rientrano nella competenza delle regioni a statuto ordinario
e a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano
le attribuzioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 1ยบ
novembre 1959, n. 1363, per gli sbarramenti che non superano i dieci
metri di altezza e che determinano un invaso inferiore a 100.000
metri cubi, ad eccezione degli sbarramenti al servizio di grandi
derivazioni di acqua di competenza statale.
5. Resta di competenza statale la normativa tecnica relativa
alla progettazione e costruzione delle dighe di sbarramento di
qualsiasi altezza e capacita' di invaso".
La disciplina dell'art. 10 e' incostituzionale nel suo complesso
perche' con essa si pretende di delimitare le rispettive sfere di
competenza fra Stato e provincia autonoma - nelle materie ivi
considerate - con uno strumento normativo inidoneo: la legge
ordinaria. Cio' mentre, ai sensi dell'art. 107 dello statuto, si
sarebbe semmai dovuto provvedere con apposite "norme d'attuazione"
statutarie, adottate con decreto legislativo, sentita l'apposita
commissione paritetica.
6.2. - In particolare la disciplina del terzo, quarto e quinto
comma dell'art. 10 e' poi incostituzionale per una piu' specifica
violazione delle competenze provinciali di cui all'art. 8, n. 13, n.
14, n. 17, n. 21 e n. 24, nonche' all'art. 9, n. 9, ed all'art. 16
(concernenti le materie dei lavori pubblici, delle opere idrauliche,
della utilizzazione delle acque pubbliche, nonche' - per certi
aspetti - agricoltura e bonifica, opere di prevenzione per calamita'
pubbliche, coltivazione delle miniere e delle cave).
Infatti, in base alla disciplina stabilita dallo statuto di
autonomia e dalle relative norme di attuazione, la competenza
provinciale in ordine alla progettazione, costruzione ed esercizio di
tali dighe (sia per quanto riguarda la sua disciplina legislativa,
sia per quanto riguarda l'esercizio delle corrispondenti potesta'
amministrative) puo' essere esclusa solo:
a) ove i lavori di costruzione degli sbarramenti non siano di
"interesse provinciale" (art. 8, n. 17, dello statuto; ed art. 1 del
d.P.R. n. 381/1974);
b) ove si tratti di opere idrauliche "di prima e seconda
categoria" (art. 8, n. 24, dello statuto) le quali, peraltro, secondo
quanto disposto dal primo comma del d.P.R. n. 381/1974, sono soltanto
le opere idrauliche "che riguardano il demanio idrico riservato allo
Stato dall'art. 8, lett. e), del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115
(cioe' i fiumi Adige e Drava, in parte, il fiume Isarco, ed il lago
di Garda); mentre il secondo comma dello stesso art. 7 del d.P.R. n.
381/1974 ribadisce che "Tutte le altre opere idrauliche sono di
competenza delle province nell'ambito del rispettivo territorio";
c) ove si tratti di dighe costruite in funzione di "grandi
derivazioni a scopo idroelettrico" (art. 9, n. 9, dello statuto), per
le quali e per i "relativi impianti di produzione, trasformazione,
trasporto e distribuzione dell'energia elettrica" la riserva di
competenza statale e' ribadita dall'art. 19, lett. f, del d.P.R. n.
381/1974.
Al di fuori di queste ipotesi particolari, ben circoscritte e
definite dalle disposizioni dello statuto e dalle norme d'attuazione,
la competenza in materia appartiene alla provincia, salvi i limiti
che al suo esercizio potranno eventualmente derivare dagli atti di
indirizzo e coordinamento dello Stato, ove ne sussistano i
presupposti e nei confini che sono propri della stessa funzione
statale di indirizzo e coordinamento (ma al riguardo e' lo stesso
art. 7 del d.P.R. n. 381/1974 - al secondo e terzo comma - che, in
ordine alle opere di grande regolazione delle piene da realizzarsi
eventualmente sul demanio idrico provinciale, prevede un potere di
direttiva dello Stato, il quale pero' va a sua volta esercitato sulla
base di apposita disciplina stabilita "d'intesa" con la provincia; e
cosi' pure "d'intesa" tra lo Stato e ciascuna provincia deve essere
predisposto il piano di coordinamento delle opere idrauliche di
rispettiva competenza: qui come in altri casi, infatti, esigenze
unitarie e funzione statale di indirizzo e coordinamento implicano
una necessaria collaborazione fra Stato e province autonome, ma non
possono comportare una sottrazione alle province delle proprie
competenze).
Soprattutto e' di piena evidenza come i limiti fissati alla
competenza provinciale dallo statuto e dalle relative norme di
attuazione (cioe' gli unici limiti generali costituzionalmente
ammissibili) non dipendono mai dall'altezza degli sbarramenti o dalla
capienza dell'invaso in se' e per se' considerati.
Viceversa la disciplina stabilita dal primo comma dell'art. 2 del
decreto-legge impugnato sottrae alla competenza provinciale ogni
attribuzione (legislativa ed amministrativa) relativa alla
progettazione, costruzione ed esercizio di dighe di sbarramento
individuate esclusivamente in relazine alla loro altezza ed alla
capienza del relativo invaso.
La limitazione delle competenze della provincia ricorrente in
materia di dighe di sbarramento stabilita dal quarto comma dell'art.
10 della legge n. 183/1989 e' dunque fondata su elementi (relativi
alle dimensioni degli sbarramenti) diversi da quelli indicati dalle
disposizioni dello statuto e dalle relative norme di attuazione. In
tal modo la disciplina legislativa impugnata stabilisce delle
limitazioni ulteriori alla competenza provinciale rispetto a quelle
che sono gia' stabilite da specifiche disposizioni statutarie e
d'attuazione (disposizioni, queste ultime, che derogando alla
competenza provinciale hanno evidentemente carattere tassativo).
Risulta da quanto si e' detto il carattere chiaramente lesivo
delle competenze costituzionali della provincia che e' proprio della
disciplina legislativa impugnata. Tanto piu' palesemente lesivo se
poi si considera che, in realta', tale disciplina precluderebbe in
modo assoluto alla provincia di esercitare le attribuzioni di cui al
d.P.R. n. 1363/1959 (richiamato dallo stesso quarto comma dell'art.
10), dato che il d.P.R. n. 1363/1959 si applica solo agli sbarramenti
di altezza superiore a dieci metri, o con invaso superiore a 100.000
mc.
Osserviamo infine, al riguardo, che considerazioni analoghe a
quelle gia' svolte in relazione al quarto comma dell'art. 10 della
legge n. 183/1989 possono esserre fatte anche in relazione al
successivo quinto comma, il quale - come gia' si e' detto - riserva
in toto allo Stato l'emanazione della normativa tecnica relativa alla
progettazione ed alla costruzione delle dighe di sbarramento di
qualsiasi altezza e capacita' di invaso.
In via di principio la emanazione delle c.d. norme tecniche
compete a quella stessa autorita' che, in base alla disciplina
costituzionale delle fonti, ha potesta' normativa in ordine alla
materia di cui si tratta. E poiche' si e' detto che in materia di
progettazione e costruzione di dighe - purche' si tratti di opere di
interesse provinciale - le attribuzioni legislative ed amministrative
spettano alla provincia autonoma ricorrente, e' ad essa che spetta
pure di emanare la relativa normazione tecnica. Infatti nessuna
limitazione, al riguardo, e' stabilita dallo statuto, e neppure dalle
norme di attuazione (si veda, in particolare, l'art. 19 del d.P.R. n.
381/1974 che elenca le competenze riservate allo Stato in materia di
opere pubbliche).
Anche il quinto comma dell'art. 10 della legge impugnata viola
dunque le suddette competenze, costituzionalmente attribuite alla
provincia, che si erano gia' viste essere violate dalla disciplina
del comma precedente. Ma qui la violazione e' per certi aspetti
ancora piu' grave ed evidente, perche' la legge pretende di sottrarre
alla provincia la competenza ad emanare la normazione tecnica per
ogni tipo di diga, anche per quelle di piu' modeste dimensioni per le
quali il primo comma riconosce invece la competenza provinciale in
ordine alla progettazione, costruzione ed esercizio.
Sotto quest'ultimo profilo la disciplina legislativa impugnata
appare essere, oltre che lesiva delle competenze provinciali, al
tempo stesso contraddittoria ed irrazionale. Infatti, se si riconosce
- da parte del legislatore statale - la competenza della provincia a
disciplinare la progettazione e la costruzione e l'esercizio delle
dighe di dimensioni minori (art. 2, primo comma) cio' implica,
evidentemente, anche un riconoscimento circa la competenza e la
adeguatezza degli uffici provinciali in ordine agli aspetti tecnici
della materia; ma allora non ha motivo di essere la contestuale
esclusione della competenza ad emanare la normativa tecnica. Ed in
effetti appare del tutto irragionevole la pretesa del legislatore di
precludere radicalmente alla provincia ricorrente di dettare essa
stessa le norme tecniche per la progettazione e costruzione di dighe
di sua competenza, anche quando si tratta di invasi di modestissima
portata, come sono in genere, ad esempio, quelli costruiti ai fini
della irrigazione (oltre tutto i piu' numerosi).
7. - L'art. 12 della legge impugnata prevede la istituzione, nei
bacini idrografici di rilievo nazionale, della "Autorita' di bacino";
inoltre disciplina l'organizzazione di tali uffici, ne determina i
compiti ed i poteri. Fra i bacini di rilievo nazionale il successivo
art. 14 individua anche quello dell'Adige, che interessa tutti i
corsi d'acqua ed i laghi del territorio della provincia di Bolzano:
sia quelli ancora appartenenti al demanio statale, sia quelli invece
trasferiti al demanio provinciale (v. art. 8 del d.P.R. 20 gennaio
1973, n. 115), che sono la maggior parte e sui quali ogni competenza
e' riservata alla provincia in base allo statuto ed alle norme
d'attuazione.
L'art. 12 e' lesivo delle competenze provinciali sia nella parte
in cui demanda ad un ufficio statale (l'autorita' di bacino) ed ai
suoi organi deliberanti e tecnici l'esercizio di funzioni
amministrative proprie della provincia (nella materia e nei settori
particolarmente considerati dai commi 4, 7 dell'art. 12); sia perche'
esso (cfr. commi quinto e seguenti), in relazione agli uffici
periferici dell'autorita' di bacino, o comunque con competenza sulla
provincia di Bolzano e la regione Trentino-Alto Adige, non rispetta
le gia' richiamate norme statutarie relative al bilinguismo ed alla
"proporzionale" etnica nell'impiego pubblico nella provincia di
Bolzano.
8. - L'art. 17 della legge impugnata disciplina "Valore finalita'
e contenuti del piano di bacino". Il piano, che ha valore di piano
territoriale di settore, e' redatto ai sensi dell'art. 81, primo
comma, lett. a), del d.P.R. n. 616/1977. Il terzo comma dell'art. 17
elenca minuziosamente il contenuto necessario del piano: le opere,
gli interventi, le limitazioni che da esso debbono essere previste e
disciplinate. La disciplina dell'art. 17 e' una disciplina comune a
tutti i piani di bacino (nazionali, interregionali, regionali e
provinciali): si applica dunque anche al piano del bacino dell'Adige.
In particolare il quarto, quinto e sesto comma dell'art. 17
stabiliscono che:
"4. I piani di bacino sono coordinati con i programmi nazionali,
regionali e sub-regionali di sviluppo economico e di uso del suolo.
Di conseguenza, le autorita' competenti, in particolare, provvedono
entro dodici mesi dall'approvazione del piano di bacino ad adeguare i
piani territoriali e i programmi regionali previsti dalla legge 27
dicembre 1977, n. 984; i piani di risanamento delle acque previsti
dalla legge 10 maggio 1976, n. 319; i piani di smaltimento di rifiuti
di cui al d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915; i piani di cui all'art. 5
della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e all'art. 1- bis del d.-l. 27
giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1985, n. 431; i piani di disinquinamento di cui all'art. 7
della legge 8 luglio 1986, n. 349; i piani generali di bonifica.
5. Le disposizioni del piano di bacino approvato hanno carattere
immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici,
nonche' per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni
dichiarate di tale efficacia dallo stesso piano di bacino.
6. Fermo il disposto del quinto comma, le regioni, entro novanta
giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale o nei
bollettini ufficiali dell'approvazione del piano di bacino, emanano
ove necessario le disposizioni concernenti l'attuazione del piano
stesso nel settore urbanistico. Decorso tale termine, gli enti
territorialmente interessati dal piano di bacino sono comunque tenuti
a rispettarne le prescrizioni nel settore urbanistico. Qualora gli
enti predetti non provvedano ad adottare i necessari adempimenti
relativi ai propri strumenti urbanistici entro sei mesi dalla data di
comunicazione delle predette disposizioni, e comunque entro nove mesi
dalla pubblicazione dell'approvazione del piano di bacino,
all'adeguamento, provvedono d'ufficio le regioni".
La surrichiamata disciplina dell'art. 17 della legge impugnata,
nella parte in cui attribuisce al piano di bacino valore di piano
territoriale di settore e di strumento normativo e tecnico-operativo,
vincolante per tutte le amministrazioni, ivi compresa la provincia
autonoma di Bolzano, e' lesiva delle competenze costituzionalmente
riservate in materia alla provincia stessa. In particolare essa e'
lesiva delle competenze provinciali esclusive in materia di
urbanistica e relativa programmazione economico-territoriale (art. 8,
n. 5, dello statuto). Lesione tanto piu' grave ed evidente ove si
consideri che tutto cio' che e' riconosciuto dalla legge alla
provincia autonoma e' solo di formulare un parere sul progetto di
piano (art. 18, nono comma, della legge n. 183/1989).
9. - L'art. 18 della legge impugnata, nel disciplinare la
procedura di elaborazione ed approvazione dei piani di bacino di
rilievo nazionale, al secondo comma stabilisce che, in caso di
inerzia in ordine agli adempimenti "regionali" (ma si deve ritenere
anche "provinciali", in relazione alle province autonome di Trento e
Bolzano) "il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del
Ministro dei lavori pubblici o del Ministro dell'ambiente per le
materie di rispettiva competenza, sentito il comitato istituzionale
di bacino, assume i provvedimenti necessari per garantire comunque lo
svolgimento delle procedure e l'adozione degli atti necessari per la
formazione dei piani secondo quanto disposto dal presente articolo,
ivi compresa la nomina di commissari ad acta". Gli adempimenti
provinciali sono quelli di cui ai successivi commi e si risolvono,
sostanzialmente, nel gia' ricordato parere di cui al nono comma.
Il potere statale di intervento sostitutivo ora richiamato non e'
compatibile con i principi piu' volte affermati da codesta ecc.ma
Corte circa i caratteri, i presupposti ed i requisiti minimi che - in
base alla disciplina legislativa che lo prevede - il potere
sostitutivo dello Stato deve avere allorquando esso sia rivolto nei
confronti delle regioni e delle province autonome (sentenze nn.
177/1988 e 338/1989). Tali principi son gia' stati richiamati
precedentemente in questo atto (supra n. 4), onde si rinvia a quanto
gia' detto per motivi di brevita' (salvo a ritornare sul punto nei
successivi atti difensivi). Va comunque sottolineato come anche qui
la disciplina del potere sostitutivo non sia conforme al principio di
"leale collaborazione" ed alla "regola di proporzionalita'" (sentenza
n. 177/1988), come risulta in particolare dal fatto che non e'
neppure previsto che la provincia venga consultata prima che si
proceda all'esercizio del potere sostitutivo.
La provincia ricorrente deve anche lamentare il fatto che la
disciplina impugnata non subordina neppure l'intervento sostitutivo
del Presidente del Consiglio dei Ministri alla previa deliberazione
del Consiglio stesso (come invece prescritto dall'art. 2, primo
comma, lett. f), della legge 23 agosto 1988, n. 400).
10. - L'art. 21 della legge impugnata disciplina i programmi
triennali di intervento per l'attuazione dei piani di bacino. Per
quanto riguarda in particolare l'attuazione dei piani di bacino di
rilievo nazionale (quindi anche quello dell'Adige), il terzo comma
dell'art. 21 stabilisce che le regioni (e quindi anche la provincia
autonoma di Bolzano) "conseguito il parere favorevole del comitato di
bacino di cui all'art. 18, possono provvedere con propri stanziamenti
alla realizzazione di opere e di interventi previsti dai piani di
bacino di rilievo nazionale, con il controllo del predetto comitato".
Tale disciplina, nella parte in cui demanda ad un ufficio statale
- il comitato istituzionale di bacino - il potere di controllo
sull'operato dei competenti organismi provinciali, effettuato su
materie di competenza provinciale e con fondi anch'essi provinciali,
e' incostituzionale, perche' lesivo delle competenze statutariamente
riservate alla provincia ricorrente nelle materie fatte oggetto delle
opere e degli interventi in questione.
11. - Anche il successivo art. 22 disciplina i programmi di
intervento per l'attuazione dei piani di bacino. In particolare il
primo comma stabilisce che "I programmi di intervento nei bacini di
rilievo nazionale sono adottati dai competenti comitati
istituzionali" (cioe' il comitato istituzionale di cui al terzo comma
dell'art. 12 della legge impugnata).
Gia' si e' visto come gli interventi di cui ai programmi in
questione riguardino per lo piu' materie di competenza provinciale.
Orbene la suddetta disciplina del primo comma dell'art. 22, nella
parte in cui demanda esclusivamente ai comitati istituzionali
l'adozione dei programi di intervento, senza fare in alcun modo salve
le attribuzioni dei competenti organi provinciali, e' palesemente
lesiva delle competenze riservate alla provincia ricorrente.
Si noti che la disciplina in questione e' del tutto incompatibile
con quel principio di "leale collaborazione" cui deve necessariamente
informarsi la disciplina dei rapporti fra lo Stato e la provincia
autonoma allorquando vi siano interferenze fra le rispettive
competenze. L'art. 22, infatti, non prevede neppure una procedura
collaborativa fra i due enti: ne' l'intesa e nemmeno il parere.
12. - L'art. 24 della legge impugnata detta una disciplina
relativa al personale degli uffici pubblici, necessario per
realizzare le finalita' della legge. Si tratta, in particolare, degli
uffici, centrali e periferici, dei servizi tecnici nazionali di cui
all'art. 9 della legge n. 183/1989. Al riguardo il primo comma
dell'art. 24 stabilisce che "In relazione alle esigenze determinate
dall'applicazione della presente legge, con la procedura di cui
all'art. 9, nono comma, ed entro gli stessi termini ivi previsti, si
procede alla rideterminazione delle dotazioni organiche del Ministero
dei lavori pubblici".
Cio' significa, allora, che con un semplice regolamento (art. 9,
nono comma, della legge impugnata) dovrebbe essere stabilita una
disciplina che - per quanto riguarda il personale statale nella
provincia di Bolzano - e' invece riservata alle norme d'attuazione ex
art. 117 dello statuto. Una disciplina che, infatti, incide sui ruoli
speciali del personale statale nella provincia di Bolzano ( ex art.
89 dello statuto e relative norme d'attuazione), ed in particolare
sulle stesse tabelle relative ai ruoli speciali del Ministero dei
lavori pubblici allegate al d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752.
Non solo. Oltre che per il motivo appena illustrato, la disciplina
in questione e' altresi', incostituzionale perche' comunque non fa
salve le norme sul bilinguismo e sulla proporzionale etnica vigenti
per l'impiego pubblico nella provincia di Bolzano (artt. 89 e 100
dello statuto).
13. - Anche l'art. 28 della legge impugnata riguarda il personale,
in particolare il personale regionale. Esso dispone che:
"1. Possono essere distaccati presso i servizi per la segreteria
del comitato nazionale per la difesa del suolo e presso le segreterie
tecnico-operative dei comitati tecnici di bacino dipendenti delle
regioni e province autonome di Trento e Bolzano. Al trattamento
economico del predetto personale provvedono le istituzioni di
provenienza".
Tale disciplina, come e' evidente, viene ad incidere su di una
materia di esclusiva competenza provinciale: quale e' appunto
l'ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto (art. 8, n. 1, e 16 dello statuto). Essa e' pertanto
incostituzionale. Il rispetto dell'autonomia e delle competenze della
provincia ricorrente ed il gia' richiamato principio di "leale
collaborazione" avrebbero richiesto almeno che la legge avesse
previsto che il distacco del personale provinciale debba essere
necessariamente preceduto ad una intesa con la provincia.
14. - Si deve infine richiamare l'art. 35 della legge impugnata,
che disciplina la "Organizzazione dei servizi idrici pubblici". Esso
stabilisce che:
"1. Nei piani di bacino, in relazione a quanto previsto
dall'art. 17, terzo comma, lett. e), e compatibilmente con gli
interventi programmati dal Ministero dei lavori pubblici con il piano
nazionale degli acquedotti, possono essere individuati ambiti
territoriali ottimali per la gestione mediante consorzio obbligatorio
dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura, collettamento e
depurazione delle acque usate". Tale disciplina riguarda tutti i
piani di bacino, sia quello di rilievo nazionale riguardante il
territorio provinciale, sia gli eventuali piani di bacino di rilievo
provinciale.
Anche l'art. 35 interferisce dunque con specifiche competenze
provinciali (quali appunto quelle in materia di acquedotti, fognature
e depurazione delle acque, ex artt. 8 e 16 dello statuto). Non avendo
pero' tale articolo fatte salve le competenze provinciali in materia,
la relativa disciplina e' anch'essa incostituzionale.
P. Q. M.
Voglia l'eccellentissima Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare la incostituzionalita' delle
disposizioni della legge 18 maggio 1989, n. 183, come meglio
specificato in epigrafe.
Con ogni conseguenza di legge.
Roma, 23 giugno 1989
Prof. avv. Roland RIZ - Prof. avv. Sergio PANUNZIO
89C0760