N. 406 SENTENZA 6 - 14 luglio 1989
Conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato. Corte dei conti - Decreti adottati ai sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione (atti del Governo di normazione primaria) Mancata previsione della sottoposizione al controllo preventivo della Corte - Proposizione del conflitto nei confronti di una legge - Inammissibilita'. (Legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 16). Corte dei conti - Decreti adottati ai sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione - Sottrazione al controllo ed al visto della Corte - Natura di atti aventi forza di legge - Legittimita' della esclusione dal controllo. (D.P.R. 27 dicembre 1985, n. 1142). (Cost., art. 100, secondo comma).(GU n.30 del 26-7-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Corte dei conti notificato il
2 maggio 1989, depositato in Cancelleria il 9 maggio 1989 ed iscritto
al n. 6 del registro ricorsi 1989, per conflitto di attribuzione
sorto a seguito dell'omessa sottoposizione al controllo della Corte
dei conti del d.P.R. 27 dicembre 1985, n. 1142 e dell'approvazione
dell'art. 16, comma primo, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il
quale sottrae al controllo della Corte dei conti "i decreti del
Presidente della Repubblica, adottati su deliberazione del Consiglio
dei ministri, ai sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione";
Visti gli atti di costituzione della Camera dei deputati, del
Senato e del Governo;
Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1989 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi gli avvocati Alessandro Pace e Federico Sorrentino per la
Corte dei conti, Paolo Barile, Feliciano Benvenuti e Alberto Predieri
per la Camera dei deputati e per il Senato e l'Avvocato dello Stato
Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 15 aprile 1989, la Corte dei conti,
Sezione di controllo, in persona del presidente pro-tempore, ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Governo della
Repubblica nonche', "ove occorra", del Ministero di grazia e
giustizia, in relazione all'omessa sottoposizione ad essa Corte dei
conti del d.P.R. 27 dicembre 1985, n. 1142 (Trasferimento alla
regione Valle d'Aosta delle funzioni in materia di industria,
commercio, annona e utilizzazione delle miniere) prima della sua
pubblicazione, e alla pubblicazione medesima, e nei confronti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica in relazione
all'approvazione dell'art. 16, primo comma, della legge 23 agosto
1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei ministri) - che sottrae al
controllo della Corte dei conti "i decreti del Presidente della
Repubblica, adottati su deliberazione del Consiglio dei ministri, ai
sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione" -, lamentando la
lesione del potere di controllo sugli "atti del Governo" ad essa
attribuito dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione.
Espone la ricorrente che il 20 gennaio 1986 veniva ad essa
trasmesso per il controllo di legittimita' il suindicato decreto
adottato in attuazione di delega conferita al Governo. L'ufficio di
controllo aveva restituito il decreto, non registrato, con rilievo
istruttorio.
La Presidenza del Consiglio dei ministri, che non aveva
ritrasmesso alla Corte il decreto, a seguito dell'emanazione della
legge 23 agosto 1988, n. 400 procedeva alla pubblicazione dello
stesso sulla Gazzetta Ufficiale numero 4 del 5 gennaio 1989,
pretermettendo il procedimento di controllo.
La Sezione di controllo, convocata dal Presidente della Corte a
seguito della richiesta del consigliere delegato al controllo sugli
atti del Governo, rilevava: che era stato "esercitato il potere di
procedere alla pubblicazione di un decreto legislativo in maniera
tale da compromettere l'esercizio delle attribuzioni della Corte dei
conti in materia di controllo ad essa attribuite dall'art. 100,
secondo comma, della Costituzione"; che tale comportamento del
Governo, peraltro, trovava fondamento nell'art. 16, primo comma,
della legge n. 400 del 1988. Affermata la propria competenza a
dichiarare definitivamente la volonta' del potere di controllo
spettante alla Corte dei conti, la Sezione di controllo deliberava di
proporre conflitto di attribuzioni nei confronti delle Camere e del
Governo "per avere illegittimamente menomato" le attribuzioni
costituzionali della Corte dei conti, richiedendo a questa Corte "di
dichiarare che spetta alla Corte dei conti di effettuare il controllo
preventivo di legittimita' sui decreti legislativi; per il caso di
ravvisata inoppugnabilita' mediante conflitto di attribuzione di una
disposizione di legge - l'art. 16, primo comma, della legge n. 400
del 1988 -, e quindi di inammissibilita' del conflitto nei confronti
delle Camere, deliberava di prospettare, in linea subordinata, la
possibilita' che questa Corte sollevasse, in via incidentale, la
questione di illegittimita' costituzionale, in riferimento all'art.
100, secondo comma, della Costituzione, di tale norma.
2. - Con ordinanza del 22 aprile 1989, questa Corte dichiarava
ammissibile il conflitto nei confronti del Senato della Repubblica,
della Camera dei deputati e del Governo della Repubblica, ma non
anche nei confronti del Ministero di grazia e giustizia, e fissava il
termine per la notifica del ricorso.
3. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
concludendo per l'inammissibilita' e comunque per l'infondatezza dei
conflitti.
Il resistente nega preliminarmente la legittimazione attiva della
Corte dei conti a sollevare conflitto, nell'esercizio della funzione
di controllo, trattandosi di organo ausiliario del Governo, che non
puo' essere considerato potere dello Stato a norma dell'art. 134
della Costituzione ne' organo competente a dichiarare definitivamente
la volonta' del potere cui appartiene. Quanto al conflitto nei
confronti del Parlamento, soggiunge l'Avvocatura dello Stato che gli
atti aventi forza di legge non possono costituire oggetto di
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Nel merito, il Presidente del Consiglio contesta la fondatezza
della tesi, che la Corte dei conti prospetta, secondo cui la
disciplina del controllo di legittimita' sarebbe posta non piu' dalle
leggi, bensi' direttamente dall'art. 100, secondo comma, della
Costituzione, ed avrebbe ad oggetto tutti gli atti del Governo, senza
possibilita' di deroghe od eccezioni.
La formula "esercita il controllo preventivo", piu' che adombrare
una modifica della disciplina del controllo posta dall'art. 17 del
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti), sembra infatti attribuire dignita' costituzionale a
regole generali della legislazione ordinaria, che non escludono
deroghe ed eccezioni poste da leggi ordinarie. Ma, se l'art. 100,
secondo comma, ha consacrato una regola generale derogabile - che
derogabile era gia' in forza dell'art. 17 del t.u. del 1934 -, il
vaglio di legittimita' costituzionale dell'art. 16 della legge n. 400
del 1988 va operato verificando se la sottrazione dei decreti legge e
dei decreti delegati al controllo della Corte dei conti sia
giustificata da altre norme e princi'pi costituzionali. E tale
giustificazione ben si trae: dalla collocazione dell'art. 100 nel
titolo della Costituzione dedicato al Governo, laddove gli artt. 76 e
77 fanno parte della sezione che riguarda la formazione delle leggi;
dalla incompatibilita' del controllo preventivo della Corte dei conti
con la norma contenuta nell'art. 87 della Costituzione, che
attribuisce al Presidente della Repubblica la promulgazione e
l'emanazione dei decreti aventi valore di legge; dal rilievo che il
controllo della Corte dei conti sugli atti aventi valore di legge non
solo si aggiunge, ma anche male si distingue, per il contenuto, da
quello della Corte costituzionale, ex art. 134 della Costituzione,
tendenzialmente esclusivo; dalla considerazione, quanto ai decreti
legge, che il controllo preventivo e' in contrasto con la
responsabilita' attribuita al Governo dall'art. 77 della
Costituzione, con l'urgenza che ne giustifica l'adozione e con il
controllo, sia pure successivo, ma necessario, del Parlamento, pure
prescritto dall'art. 77, ultimo comma.
4. - Si e' costituito in giudizio il Senato della Repubblica, in
persona del Presidente pro-tempore, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile e comunque infondato.
In ordine all'ammissibilita' del conflitto sotto il profilo
soggettivo, il resistente osserva che la Corte dei conti,
nell'esercizio delle funzioni di controllo, e' organo ausiliario di
semplice rilievo costituzionale, sicche' non puo' essere ritenuta
soggetto sostanziale del conflitto tra poteri.
Quanto all'oggetto del giudizio, e segnatamente all'impugnazione
dell'art. 16 della legge n. 400 del 1988 in sede di conflitto,
eccepisce che per la contestazione della legittimita' costituzionale
delle leggi ordinarie la Costituzione ha previsto un meccanismo
tipico, che la ricorrente intende cosi' aggirare.
Nel merito, rileva che la prassi applicativa dell'art. 17 del
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, che ha esteso il controllo nei
confronti dei decreti legge e dei decreti delegati, se era
giustificata dal quadro politico pre-repubblicano, nel quale non era
sufficiente il controllo parlamentare, contrasta invece con il quadro
istituzionale definito dalla Costituzione, che ha potenziato il
controllo parlamentare sugli atti aventi forza di legge ed ha
introdotto, con il controllo di legittimita' costituzionale, "un
meccanismo di garanzia che completa e chiude il sistema dei controlli
attivabili nei confronti di tali atti".
La formula usata dall'art. 100, secondo comma, e' del resto
generica, e lascia al legislatore ordinario ampi spazi per definire
la consistenza e l'estensione dei poteri di controllo della Corte dei
conti, esentandone, tra gli atti attribuibili al Governo, i decreti
delegati.
In definitiva, ad avviso del resistente, il controllo di
legittimita' sull'esercizio delle funzioni legislative da parte del
Governo e' necessariamente un controllo di legittimita'
costituzionale, previsto ed ammissibile solo nelle sue sedi naturali:
il controllo del Parlamento (artt. 77 e 76 della Costituzione); il
potere di rinvio del Presidente della Repubblica; il giudizio dinanzi
alla Corte costituzionale.
5. - Nel giudizio si e' altresi' costituita la Camera dei
deputati, in persona del Presidente pro-tempore, che ha concluso
negli stessi termini del Senato, sulla base di conformi
argomentazioni.
6. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato memorie la Corte
dei conti, e, con unico atto, il Senato e la Camera.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza pronunciata ai sensi del terzo e del quarto
comma in relazione al primo comma dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87, questa Corte ha dato corso al presente conflitto nei
confronti del Governo in ordine alla mancata sottoposizione a
controllo preventivo (visto e registrazione) della Corte dei conti e
all'intervenuta pubblicazione, malgrado tale mancata sottoposizione,
del decreto delegato d.P.R 27 dicembre 1985, n. 1142, e nei confronti
del Parlamento in ordine alla "approvazione" dell'art. 16 della legge
23 agosto 1988, n. 400, nella parte in cui non assoggetta al detto
controllo preventivo i decreti adottati ai sensi degli artt. 76 e 77
della Costituzione (atti del Governo di normazione primaria).
Stante il carattere delibativo della pronuncia, vanno tuttavia
ulteriormente verificati i requisiti soggettivi ed oggettivi, che
sono contestati dai resistenti per quel che concerne l'attitudine
della Corte dei conti a sollevare il conflitto, nonche' l'idoneita'
della legge ad esserne oggetto.
2. - Quanto al primo punto, il problema non e' senz'altro risolto
dalle pronunce di questa Corte (sent. n. 129 del 1981, ord. n. 150
del 1980) che hanno riconosciuto la proponibilita' contro la Corte
dei conti di conflitti di attribuzione sollevati in relazione alla
instaurazione del giudizio di conto. In tal caso, infatti, la Corte
dei conti veniva in considerazione relativamente a una funzione
giurisdizionale (garantita dall'art. 103 della Costituzione). E
l'esercizio di una siffatta funzione e' stato costantemente ritenuto
da questa Corte legittimante sotto l'aspetto attivo e sotto quello
passivo al conflitto fra poteri dello Stato.
Precedente piu' significativo e' quello costituito dal
riconoscimento del potere della Corte dei conti di sollevare
questioni di legittimita' costituzionale come operato da questa Corte
con la sentenza n. 226 del 1976 sul presupposto della assimilabilita'
della funzione di controllo preventivo (esercitata allora su un
decreto delegato e nell'esercizio della quale era stata sollevata la
questione di legittimita' costituzionale della legge di delega) alla
funzione giurisdizionale.
Tuttavia non si puo' non avvertire che altro e' il potere di
sollevare in via incidentale questione di legittimita'
costituzionale, allora esteso alla Corte dei conti sul cennato
presupposto, altro e' l'attitudine a sollevare conflitto fra poteri,
da questa Corte fino ad ora riconosciuta a qualsiasi giudice, ma in
relazione all'esercizio della giurisdizione in senso stretto.
Il problema va quindi impostato avendo riguardo alla posizione
della Corte dei conti nell'esercizio della funzione di controllo
preventivo e tenendo conto delle obbiezioni sollevate dai resistenti,
i quali contestano che tale posizione possa considerarsi qualificata
da piena autonomia, in ragione del rapporto di ausiliarieta' della
funzione in discorso rispetto al Governo e/o al Parlamento.
Ma, se l'ausiliarieta' di una funzione consiste in cio', che
questa e' attribuita direttamente dalla Costituzione a un dato organo
dello Stato al fine di assicurare il piu' corretto o di agevolare il
piu' efficiente svolgimento delle funzioni di altri organi,
certamente ricorre nel primo quella posizione di piena autonomia, che
lo abilita a sollevare conflitto ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione contro un atto o comportamento di qualsiasi altro organo
- ivi compresi gli organi costituzionali ausiliati in una delle forme
sopraindicate - che esso reputi lesivo dell'attribuzione di cui e'
costituzionalmente investito.
Orbene, tanto qui si verifica per la Corte dei conti, la quale,
investita dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, del
controllo preventivo sugli atti del Governo, denuncia la lesione da
parte del Governo e del Parlamento di tale attribuzione, chiedendo a
tal fine la verifica dell'ambito della medesima. E cio'
indipendentemente dalla soluzione da dare al problema, se il
controllo in argomento si estenda agli atti del Governo aventi valore
di legge, problema che attiene al merito del conflitto.
3. - Quanto al secondo punto, la Corte ritiene che, in linea di
princi'pio, il conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato non
possa ritenersi dato contro una legge o un atto equiparato.
Cio' non soltanto in vista della ragionevole esigenza di
bilanciare la relativa latitudine della cerchia degli organi
abilitati al conflitto fra poteri (non necessariamente organi
costituzionali) con una piu' rigorosa delimitazione dell'ambito
oggettivo del conflitto stesso. Ma soprattutto in quanto - a parte le
difficolta', avvertite anche dalla dottrina favorevole alla tesi
opposta, cui andrebbe incontro il coordinamento fra il sistema delle
misure previsto per gli atti invasivi dall'art. 37 segg. della legge
n. 87 del 1953 (misura dell'annullamento ai sensi dell'art. 38, e, se
applicabile, misura della sospensione ai sensi dell'art. 40) e quello
sancito per le leggi dichiarate costituzionalmente illegittime dagli
artt. 136, primo comma, della Costituzione e 30, terzo comma, della
legge n. 87 del 1953 - la sperimentabilita' del conflitto contro gli
atti suindicati finirebbe con il costituire un elemento di rottura
del nostro sistema di garanzia costituzionale, sistema che, per
quanto concerne la legge (e gli atti equiparati), e' incentrato nel
sindacato incidentale.
Tale strutturazione della nostra garanzia costituzionale e' da
ritenere, infatti, frutto di una consapevole scelta operata, in
riferimento agli artt. 137 e 127 della Costituzione, con la legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. E' una scelta, la quale, oltre
che alla ponderata valutazione dei modelli preesistenti di garanzia
costituzionale, si correla all'idea, rimasta portante nel nostro
sistema costituzionale, della preminenza della legge e degli atti
equiparati.
In considerazione della riferibilita' di tali atti al piu' alto
livello di rappresentativita' politica generale (riferibilita'
diretta per le leggi e indiretta per gli atti di normazione primaria
del Governo) e al piu' alto livello di autonomia (leggi regionali e
provinciali), si e' cosi' ritenuto, per un verso, di sottrarli in
linea generale ad iniziative volte ad ostacolarne, in via preventiva,
l'efficacia (con la sola eccezione delle impugnazioni dirette
promosse, entro brevi termini perentori, nei reciproci rapporti fra
Stato e Regione a salvaguardia delle rispettive competenze
legislative, nella prospettiva di un conflitto fra enti o fra
ordinamenti, che e' distinta da quella del sindacato incidentale, ma
non e' riconducibile, nel nostro sistema, a quella del conflitto fra
poteri). Per altro verso, di impedire che gli atti stessi, se
sospetti di incostituzionalita', trovassero applicazione in sede
giurisdizionale, con irrimediabile pregiudizio per l'attuazione dei
valori costituzionali nell'assetto dei rapporti giuridici.
Complessa disciplina, questa, cui e' sotteso da un lato un
particolare favore per l'operativita' della legge e degli atti
equiparati e dall'altro il postulato che la loro costituzionalita'
vada verificata nel loro impatto sociale, cioe' nella loro (concreta)
incidenza sugli interessi reali.
Certo puo' avvenire che, in relazione a leggi (o atti equiparati)
che concernano direttamente competenze di organi pubblici e non anche
l'ordine sostanziale e le connesse situazioni soggettive, e
soprattutto non influiscano restrittivamente su queste ultime, si
presentino scarse occasioni di controversia, e conseguentemente si
formino zone franche di incostituzionalita'. Ma a tale inconveniente
puo' porsi rimedio (non gia' estendendo interpretativamente l'ambito
del conflitto, bensi') modificando (ovviamente in via di revisione
costituzionale) il sistema con l'introduzione di nuove impugnazioni
in via principale (eventualmente ad opera di dati soggetti od organi
e contro leggi ed atti equiparati aventi dati oggetti e/o per dati
vizi). E d'altra parte va considerato che questa Corte, con la
sentenza n. 226 del 1976, aveva ritenuto il potere della Corte dei
conti (peraltro con le conseguenti limitazioni per lo stesso
controllante delle quali sara' detto appresso) di sollevare questioni
incidentali di legittimita' costituzionale in sede di controllo
preventivo: potere che, per la parte concernente il controllo
preventivo sugli atti del Governo applicativi della legge e degli
atti equiparati, non sarebbe incompatibile con l'entrata in vigore
della norma fatta oggetto di conflitto.
Tutto cio' importa l'inammissibilita' del conflitto in quanto
proposto contro l'art. 16 delle legge n. 400 del 1988 e quindi nei
confronti del Parlamento.
Nulla si oppone, invece, all'ammissibilita' del conflitto in
quanto proposto nei confronti del Governo contro l'omessa
sottoposizione al controllo preventivo della Corte dei conti, e
contro l'intervenuta pubblicazione, malgrado tale omissione, del
decreto delegato n. 1142 del 1985.
4. - Occorre dunque scendere all'esame del merito del conflitto, e
cioe' del problema se il comportamento addebitato al Governo sia
lesivo della attribuzione di controllo preventivo sugli atti del
Governo conferita alla Corte dei conti dall'art. 100, secondo comma,
della Costituzione, problema implicante quello relativo alla
legittimita', in riferimento al richiamato precetto costituzionale,
della norma di legge (art. 16 della legge n. 400 del 1988), che
esonera dal detto controllo gli atti del Governo di normazione
primaria.
In dottrina non erano mancati dubbi sulla stessa sopravvivenza,
dopo l'entrata in vigore della Costituzione e del sindacato di
legittimita' costituzionale della legge e degli atti equiparati con
essa introdotto e riservato a questa Corte costituzionale, dell'art.
17 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti) nella parte in cui
assoggettava a controllo preventivo della Corte dei conti (in quanto
gia' "decreti reali") anche gli atti di normazione primaria del
Governo. E cio' anche in relazione alla costante affermazione, da
parte di questa Corte, della soggezione al detto sindacato sia dei
decreti legge che dei decreti delegati, e di questi anche sotto il
profilo della violazione della legge di delega (ricompresa nella
violazione dell'art. 76 della Costituzione).
Ne' erano mancate riserve circa la legittimita' costituzionale,
per le ragioni suindicate, dello stesso art. 17 in parte qua.
Ai fini del decidere e' peraltro sufficiente accertare se l'art.
100, secondo comma, della Costituzione, in conformita' della tesi
posta a base del ricorso per conflitto, implichi necessariamente la
istituzione e, quindi, la conservazione del controllo preventivo
della Corte dei conti nei confronti degli atti del Governo
suindicati. Se cosi' fosse la sottrazione al controllo preventivo di
tali atti come operata con la norma impugnata potrebbe apparire in
contrasto con l'invocata norma costituzionale e in violazione di una
competenza da essa assicurata alla Corte dei conti.
Ma e' manifesto che cosi' non e', tanto per quel che concerne il
prospettato contrasto, rispetto al quale non e' dunque necessario
sollevare in via incidentale questione di legittimita'
costituzionale, quanto per quel che concerne le conseguenze che se ne
vogliono trarre sulla soluzione del conflitto.
L'art. 100 garantisce costituzionalmente il controllo preventivo
di legittimita' della Corte dei conti sugli atti del Governo, non
anche l'assoggettamento a tale controllo degli atti del Governo
aventi valore di legge: garanzia ulteriore, questa, che dovrebbe
risultare dal sistema costituzionale nel suo complesso, con
particolare riguardo alle norme che regolano l'esercizio della
funzione legislativa del Governo ai sensi degli artt. 76 e 77 della
Costituzione, ed a quelle che stabiliscono il regime (valore) della
legge e degli atti equiparati.
Sul primo punto e' decisiva, per quel che riguarda i decreti
adottati ai sensi dell'art. 76 della Costituzione, la considerazione
della necessita' della delegazione legislativa con i requisiti della
delimitazione del tempo e della definizione dell'oggetto, nonche'
della prefissione di princi'pi e criteri direttivi, e, per quel che
riguarda i decreti legge, la considerazione della necessita' della
conversione da parte del Parlamento. A tali forme di controllo si
aggiunge il controllo sulla responsabilita' politica del Governo in
ordine al corretto uso complessivo del potere di normazione primaria.
L'esercizio della funzione legislativa da parte del Governo vede,
cioe', in primo luogo, nel Parlamento il titolare dei controlli
costituzionalmente necessari.
Fra tali controlli va tuttavia annoverato anche quello spettante
al Presidente della Repubblica in sede di emanazione degli atti del
Governo aventi valore di legge ai sensi dell'art. 87, quinto comma,
della Costituzione, che e' ritenuto di intensita' almeno pari a
quello spettante allo stesso Presidente sulle leggi ai sensi
dell'art. 87, terzo comma, della Costituzione.
Nel quadro dei controlli costituzionalmente necessari cosi'
tracciato non entra dunque l'intervento della Corte dei conti
mediante visto e registrazione preventivi.
Del resto questa Corte, con la citata sentenza n. 226 del 1976,
affrontando ex professo il problema dei rapporti fra il detto
controllo preventivo e il sindacato di legittimita' costituzionale,
aveva ritenuto che la Corte dei conti non potesse rifiutare
senz'altro il visto e la registrazione in caso di ravvisate
incostituzionalita' - in che sarebbe consistito il contenuto proprio
di un controllo preventivo esteso all'incostituzionalita' - ma
dovesse, in tal caso, promuovere il sindacato incidentale di questa
Corte.
Che', se si pone mente al regime degli atti di normazione primaria
(valore di legge), non puo' non riconoscersi che esso, se non esclude
assolutamente, almeno non implica il controllo preventivo di tali
atti esteso alla loro legittimita' costituzionale. Anche se un
controllo cosi' esteso avrebbe potuto fungere, secondo quanto
ritenuto dalla sentenza n. 226 del 1976 di questa Corte, da strumento
del sindacato incidentale di costituzionalita' sugli atti stessi,
fermo restando che, come sopra osservato, il controllante sarebbe
stato tenuto a denunciare a questa Corte la sospettata
incostituzionalita', e a sospendere la registrazione, senza potere
esso stesso rilevare l'incostituzionalita' al fine di negare la
medesima.
Da quanto detto segue che il conflitto va risolto nel senso di
dichiarare che spetta al Governo adottare i decreti legge ed i
decreti delegati senza successivamente sottoporli a visto e
registrazione della Corte dei conti.
5. - Tuttavia la Corte non puo' nell'occasione non farsi eco,
anche in considerazione della diffusa preoccupazione per la crescente
ingovernabilita' della spesa pubblica, della esigenza che siano
introdotti meccanismi idonei ad assicurare nel modo piu' efficace la
rigorosa osservanza dell'art. 81 della Costituzione e/o ad ampliare
l'accesso al sindacato di legittimita' costituzionale da parte di
questa Corte per violazione dello stesso art. 81.
Tale preoccupazione del resto e' stata espressa sia durante i
lavori preparatori della legge n. 400 del 1988, mediante la
presentazione di numerosi emendamenti, che attraverso la proposizione
di autonome iniziative legislative dirette ai fini suindicati.
Spetta ovviamente al Parlamento il perseguimento dei fini medesimi
mediante la scelta fra gli strumenti gia' sottoposti, o che saranno
sottoposti, al suo esame. Cosi' come ad esso spetta la valutazione
dell'opportuno equilibrio fra controllo preventivo e controllo sulla
gestione e/o sui risultati, in vista del quale da piu' parti si
auspica la ristrutturazione delle funzioni della Corte dei conti o il
rafforzamento dei suoi poteri per un piu' efficiente svolgimento del
ruolo che alla detta Corte compete rispetto al controllo politico
parlamentare.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto fra poteri dello Stato promosso
dalla Corte dei conti nei confronti del Parlamento avverso
l'approvazione dell'art. 16 della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo, ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri), con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara che spetta al Governo adottare i decreti delegati e i
decreti legge ai sensi rispettivamente degli artt. 76 e 77 della
Costituzione, senza successivamente sottoporli a visto e
registrazione della Corte dei conti.
Cosi' deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 14 luglio 1989.
Il cancelliere: FRUSCELLA
89C0834