N. 407 SENTENZA 6 - 18 luglio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. regionale anziche' alla regione - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, primo comma). (Cost., artt. 117 e 123). (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, quarto e quinto comma). (Cost., art. 117). Pubblico impiego - Unita' sanitarie locali, enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni e regioni - Personale Obbligo per le regioni di attivare le procedure di mobilita' Non e' violata l'autonomia regionale - Non fondatezza della questione. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, secondo e terzo comma). (Cost., artt. 115, 117 e 118). Pubblico impiego - Unita' sanitarie locali, enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni e regioni - Personale in esubero non reimpiegato in ambito regionale - Posti degli stessi enti relativi a profili professionali non coperti con i processi di mobilita' - Obbligo per le regioni di attivare le procedure di mobilita' - Non e' violata l'autonomia finanziaria delle regioni - Non fondatezza della questione. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 5, secondo, terzo, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 3, 97, 81, 117 e 119). Pubblico impiego - Unita' sanitarie locali - Personale - Nuove assunzioni - Assunzioni in deroga gia' concesse dalle regioni alla data del 30 settembre 1988 - Subordinazione alla previa attuazione della mobilita' - Non e' violata l'autonomia organizzativa delle regioni - Non fondatezza della questione. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 1, quarto, quinto e sesto comma). (Cost., artt. 3, 117 e 118). Pubblico impiego - Unita' sanitarie locali - Personale - Nuove assunzioni - Assunzioni in deroga gia' concesse dalle regioni alla data del 30 settembre 1988 - Subordinazione alla previa attuazione della mobilita' - Mancata previsione della corresponsione alla regione di fondi necessari ad assicurare il trattamento economico spettante al personale destinato in attuazione della mobilita' - Non fondatezza della questione. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, art. 1, quarto comma). (Cost., art. 119). Pubblico impiego - Unita' sanitarie locali ed enti pubblici non economici dipendenti dalla regione - Personale - Censura basata su errata interpretazione della normativa - Questione sollevata in via subordinata - Non fondatezza. (Legge 29 dicembre 1988, n. 554, artt. 5, primo comma, in relazione al terzo comma, stesso articolo, e 2, primo comma). (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.30 del 26-7-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
quarto, quinto e sesto, 2 e 5 della legge 29 dicembre 1988, n. 554
(Disposizioni in materia di pubblico impiego), promossi con ricorsi
delle Regioni Liguria, Veneto, Emilia-Romagna e Toscana, notificati
il 31 gennaio e il 1 febbraio 1989, depositati in cancelleria il 7 e
l'8 febbraio 1989 ed iscritti ai nn. 5, 6, 7 e 8 del registro ricorsi
1989;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi gli avvocati Giuseppe Pericu per le Regioni Liguria e
Veneto, Fabio Lorenzoni per la Regione Emilia-Romagna, Calogero
Narese per la Regione Toscana e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 1 febbraio 1989, la Regione
Liguria ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, commi dal primo al quinto, della legge 29 dicembre 1988,
n. 554, recante "Disposizioni in materia di pubblico impiego".
Tale legge - premette la ricorrente - stabilisce, tra l'altro,
alcune limitazioni alle assunzioni di personale presso un gran numero
di strutture pubbliche, affermando in generale il principio della
priorita' dell'attuazione della disciplina della mobilita' sancita
dal d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325.
L'art. 5 della legge si occupa del personale delle regioni, delle
unita' sanitarie locali e degli enti pubblici non economici
dipendenti dalle regioni: piu' precisamente esso prescrive che le
assunzioni in deroga siano disposte, per il personale sanitario e
degli enti dipendenti, con provvedimento della giunta regionale
(primo comma); che le unita' sanitarie locali e gli enti dipendenti
dalle regioni abbiano l'obbligo di comunicare alle rispettive regioni
le carenze di organico e gli esuberi con le modalita' di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sopra ricordato
(secondo comma); che le regioni debbano provvedere ad attivare i
processi di mobilita' tra il proprio personale, quello degli enti
dipendenti e quello delle unita' sanitarie locali sulla base della
corrispondenza di cui all'art. 4, comma 3, del gia' richiamato
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi del quale
le corrispondenze sono dichiarate dal Dipartimento della funzione
pubblica in sede di pubblicazione delle vacanze, sentite le
confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano
nazionale (terzo comma); che l'elenco del personale esuberante non
reimpiegato in ambito regionale per carenza di posti sia comunicato
alla Presidenza del Consiglio dei ministri per la ricollocazione a
norma del d.P.C.M. n. 325 del 1988 (quarto comma); che i posti non
coperti con i processi di mobilita' in ambito regionale siano
comunicati alla Presidenza del Consiglio dei ministri, per
l'eventuale copertura con personale di provenienza extraregionale,
sempre ai sensi del d.P.C.M. n. 325 del 1988 (quinto comma).
Tutto cio' premesso, la Regione ricorrente svolge, in particolare,
le seguenti argomentazioni:
a) Il primo comma dell'art. 5 viola gli artt. 117 e 123 Cost.,
in quanto, attribuendo la competenza a disporre le assunzioni in
deroga nell'ambito delle unita' sanitarie locali e degli enti
pubblici dipendenti dalle regioni a "provvedimenti della giunta
regionale", esorbita dai limiti propri della legislazione di
principio e invade la stessa materia statutaria, dato che non spetta
certamente allo Stato ripartire le attribuzioni tra gli organi
regionali.
b) I commi secondo, terzo, quarto e quinto dell'art. 5 violano
gli artt. 115, 117 e 118 Cost., in quanto assoggettano le regioni
all'obbligo di attivare le procedure di mobilita', in palese
contrasto con l'autonomia spettante alle regioni in materia di
organizzazione dei propri uffici e di quelli degli enti dipendenti.
Richiamate le sentenze di questa Corte nn. 307 del 1983 e 245 del
1984, con le quali fu dichiarata l'illegittimita' di norme che
riservavano allo Stato l'adozione di provvedimenti derogatori del
blocco degli organici, la ricorrente rileva che l'art. 5 in esame
formalmente ostenta di rispettare l'insegnamento giurisprudenziale
con il comma introduttivo, che (a prescindere dalla precisazione
censurata sub a) riconosce la competenza regionale a disporre le
assunzioni in deroga negli enti dipendenti e nelle unita' sanitarie
locali. Tuttavia, nelle successive proposizioni, l'apparente ossequio
viene annullato con l'imposizione dei processi di mobilita' persino
al personale regionale.
Ne' ad attenuare la gravita' della lesione dell'autonomia cosi'
prodotta vale il fatto che, per quanto concerne il personale delle
regioni, sono queste ultime a determinare, con il riscontro di
situazioni di esubero o di carenza, la premessa dell'attivazione
delle procedure. Anche la decisione di far luogo ad un'assunzione in
deroga e' infatti necessariamente preceduta dal riconoscimento di una
condizione di carenza; ma tale riconoscimento e' solo l'antecedente
logico di quel giudizio di comparazione con altre esigenze (da cui
scaturisce la decisione in merito all'assunzione) che, secondo
l'insegnamento di questa Corte, non puo' essere sottratto alla
regione.
Per contro le norme impugnate pretendono di sottrarre alle regioni
il dominio dell'organizzazione del proprio personale, ricollegando
alla semplice ricognizione di situazioni obiettive di carenza o di
esubero l'avvio di movimenti di personale svincolati da ulteriori
valutazioni regionali.
Le norme censurate violano gli indicati parametri costituzionali,
prosegue la ricorrente, anche per l'ulteriore ragione che, pur
vertendo in materia di competenza "propria" delle regioni,
disciplinano - soprattutto mediante il rinvio al d.P.C.M. 5 agosto
1988, n. 325 - l'intera materia della mobilita', senza lasciar spazi
alla competenza normativa ed amministrativa regionale.
Per di piu', il richiamo al d.P.C.M. n. 325/88 viene costantemente
completato con il richiamo alle "successive eventuali modificazioni
dello stesso", cosi' determinando una permanente sottoposizione delle
regioni ad un potere regolamentare del Presidente del Consiglio dei
ministri, privo di limiti e sfornito del benche' minimo fondamento
giuridico;
c) I commi dal secondo al quinto dell'art. 5 violano, poi,
prosegue la Regione Liguria, anche gli artt. 81, 117 e 119 Cost., per
lesione dell'autonomia regionale sotto il profilo delle scelte
nell'allocazione delle risorse finanziarie. E', infatti, indubbio che
disporre in merito all'entita' delle dotazioni di personale di
strutture pubbliche equivale ad operare scelte nella destinazione di
mezzi finanziari, tant'e' vero che l'art. 1, quarto comma, della
legge in questione assicura agli enti locali destinatari di personale
sottoposto a mobilita' i fondi relativi al corrispondente trattamento
economico.
Nella fattispecie le norme impugnate si sono spinte sino a
predisporre le condizioni di un incremento dell'importo globale delle
spese per personale a carico delle regioni, senza dotare le stesse
regioni dei mezzi finanziari conseguentemente necessari.
2. - Con ricorso notificato il 1 febbraio 1989, la Regione Veneto
ha sollevato, a sua volta, questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, commi quarto, quinto e sesto, e 5, commi dal primo al
quinto, della legge n. 554 del 1988.
Dopo aver svolto, quanto all'art. 5, argomentazioni identiche a
quelle della Regione Liguria, la ricorrente censura gli indicati
commi dell'art. 1 per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche
in relazione all'art. 3 Cost. Le norme sono impugnate nella parte in
cui subordinano le assunzioni consentite alle unita' sanitarie locali
alla previa attuazione della disciplina della mobilita' (quarto
comma); vietano le assunzioni conseguenti a concorsi le cui prove
siano iniziate dopo il 30 settembre 1988 (quinto comma); e privano di
efficacia le autorizzazioni ad assunzioni in deroga rilasciate alle
unita' sanitarie locali dopo la medesima scadenza del 30 settembre
1988 (sesto comma).
Tali disposizioni, ad avviso della ricorrente, pur se destinate ad
essere travolte dalla dichiarazione di incostituzionalita' dell'art.
5, sono, comunque, di per se' illegittime, in quanto l'imposizione di
un regime di blocco delle assunzioni inderogabile a carico delle
unita' sanitarie locali, fino all'espletamento di procedure
particolarmente complesse, in un contesto contraddistinto da un
generale riconoscimento di un potere di deroga per speciali
necessita', appare irragionevole ed indebitamente limitativa delle
competenze regionali.
Ancor piu' irragionevole e', poi, la retroattivita' attribuita
all'irrigidimento del blocco, sancita dai commi quinto e sesto, la
quale, comportando l'annullamento di scelte programmatorie regionali
che gia' avevano ricevuto esecuzione, si pone in irriducibile
contrasto con l'autonomia organizzativa delle regioni in materia
sanitaria.
3. - Con ricorso notificato il 31 gennaio 1989, la Regione
Emilia-Romagna ha anch'essa sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 5, secondo, terzo, quarto e quinto comma,
1, quarto comma e, in subordine, 5, primo comma, e 2 della legge n.
554 del 1988, in riferimento agli artt. 97, 117, 118, 119 e 123 Cost.
In particolare, la ricorrente svolge, nell'ordine, le seguenti
censure:
a) I commi secondo e terzo dell'art. 5, in connessione con il
quarto comma dell'art. 1, violano gli artt. 117 e 118 Cost., in
quanto, pur se la disciplina appare formalmente riconducibile alla
funzione statale di indirizzo e coordinamento, il contenuto
sostanziale di essa, imponendo alle regioni una serie di disposizioni
rigidamente predeterminate ad opera di un organo governativo, si
risolve in una invasione dell'autonomia regionale in materia di
ordinamento degli uffici e disciplina del relativo personale;
b) I commi quarto e quinto dell'art. 5 violano gli artt. 117, 97
e 123 Cost. Dopo aver svolto argomentazioni sostanzialmente identiche
a quelle di cui ai ricorsi gia' esaminati, la ricorrente pone
particolarmente in luce che la disciplina in questione offre la
possibilita' a personale proveniente da Amministrazioni
extra-regionali di coprire le vacanze rilevate in ambito regionale,
con palese lesione del potere politico-amministrativo ed
amministrativo delle regioni in materia di organizzazione dei propri
uffici, e con violazione anche del principio del buon andamento degli
uffici regionali;
c) Il quarto comma dell'art. 1, in relazione ai commi quarto e
quinto dell'art. 5, viola l'art. 119 Cost., in quanto non prevede la
corresponsione alle regioni dei fondi necessari ad assicurare il
trattamento economico del personale delle Amministrazioni pubbliche
sottoposto a mobilita' verso le regioni stesse;
d) Il primo comma dell'art. 5 viola l'art. 123 Cost., anche in
relazione agli artt. 7 e 24 dello Statuto regionale, per i motivi
gia' esposti nei ricorsi sopra esaminati;
e) Il quarto comma dell'art. 1 e il terzo comma dell'art. 5
violano gli artt. 117 e 118 Cost., nonche' l'art. 3 della legge n.
382 del 1975 sulla funzione di indirizzo e coordinamento, in quanto,
recependo integralmente le disposizioni contenute nel d.P.C.M. n.
325/88 sulla mobilita', non lasciano spazio all'ulteriore normazione
regionale e violano pertanto i limiti entro cui puo' legittimamente
esplicarsi la funzione di indirizzo e coordinamento. Le norme
censurate sono poi illegittime anche perche' prescindono totalmente
da qualsiasi collegamento con quanto stabilito dagli accordi
intercompartimentali, in contrasto con i principi della legge-quadro
sul pubblico impiego:
f) Infine, in via subordinata, il primo comma dell'art. 5, in
relazione al terzo, quarto e quinto comma dello stesso articolo, e il
primo comma dell'art. 2 violano gli artt. 117 e 118 Cost., se e in
quanto dalla loro interpretazione dovesse evincersi la mancata
previsione in capo alle regioni del potere di deroga con riferimento
al personale regionale. Il primo comma dell'art. 2, infatti, conclude
la ricorrente, prevede il potere del Presidente del Consiglio dei
ministri di autorizzare, ricorrendo effettive, motivate e documentate
esigenze, ulteriori assunzioni in deroga, ma nulla la norma dispone
esplicitamente con riferimento alle regioni: potrebbe, pertanto,
ritenersi che anche per il personale regionale vi sia una generale
soggezione, quanto al potere derogatorio, ai parametri stabiliti
dall'organo governativo.
4. - Con ricorso notificato il 31 gennaio 1989, anche la Regione
Toscana solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
commi dal primo al quinto, della legge n 554 del 1988, in riferimento
agli artt. 3, 97, 117 e 123 Cost.
In particolare:
a) il primo comma dell'art. 5 viola l'art. 123 Cost., in
relazione allo Statuto regionale, per i motivi gia' esposti nei
ricorsi sopra esaminati;
b) il secondo ed il terzo comma dell'art. 5 violano l'art. 117
Cost. in quanto impongono alle regioni l'obbligo di attivare la
mobilita' del personale, cosi' incidendo in materia riservata alla
legge regionale; ne' sussiste nella specie un interesse nazionale
cosi' pressante da eliminare ogni potere delle regioni;
c) il quarto e il quinto comma dell'art. 5 violano anch'essi
l'art. 117 Cost., in quanto dispongono l'applicazione del d.P.C.M. n.
325/88 agli esuberi e alle carenze del personale delle regioni,
ovvero degli enti da esse dipendenti, ovvero delle unita' sanitarie
locali nell'ambito regionale;
d) il quarto e il quinto comma dell'art. 5, infine, violano
anche gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto, nell'ipotesi che fosse
ritenuta legittima l'attribuzione al Presidente del Consiglio del
potere di adottare i provvedimenti ivi previsti, si determinerebbe
una violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e buon
andamento, per il contrasto con quanto previsto dall'art. 1, quarto
comma, della legge stessa: mentre, infatti, quest'ultima norma
provvede a trasferire agli enti locali, presso i quali sia destinato
personale, i fondi necessari, nulla dispongono le norme censurate
quanto al personale eventualmente destinato alle regioni o agli enti
da esse dipendenti.
5. - Si e' costituito in tutti i giudizi, con atti in gran parte
identici, il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per
l'infondatezza delle questioni sollevate.
In particolare, l'Avvocatura dello Stato deduce quanto segue:
a) Quanto alla censura concernente il primo comma dell'art. 5,
essa, ad avviso dell'Avvocatura, si dimostra sfornita di sostanziale
fondamento in quanto le assunzioni di nuovo personale "in deroga" ai
limiti fissati (nell'art. 1) possono essere disposte solo in casi di
comprovate esigenze e con rispetto, altresi', dei limiti derivanti
dagli atti di indirizzo e coordinamento emanati ( ex art. 9 legge n.
130/1983) ovvero imposti dagli stanziamenti di bilancio. Ne segue
linearmente - con il carattere, appunto, provvedimentale
dell'autorizzazione in deroga e la pressocche' totale carenza d'ogni
apprezzabile margine di discrezionalita' nelle inerenti valutazioni -
la sicura pertinenza dell'atto alla sfera di attribuzioni tipiche che
l'art. 121 Cost. conferisce alla giunta, secondo criterio che,
ragionevolmente, non avrebbe potuto non essere osservato nel riparto
di competenze che ciascuna regione avesse dovuto effettuare;
b) In ordine alle censure relative ai commi dal secondo al
quinto dell'art. 5, per violazione dell'autonomia organizzativa e
finanziaria delle regioni, l'Avvocatura premette, innanzitutto, che
il principio della mobilita' e' enunciato nell'art. 19 della
legge-quadro sul pubblico impiego (cui e' stata riconosciuta portata
di riforma economico-sociale) e che il d.P.C.M. n. 325 del 1988
costituisce atto di indirizzo e coordinamento (art. 10) per le
regioni e gli enti da esse dipendenti: cio' gia' e' sufficiente ad
escludere che l'assoggettamento delle regioni al dovere di attuare il
principio della mobilita' possa, di per se', costituire indebita
compressione dell'autonomia regionale di cui all'art. 117 Cost.
Quanto alle modalita' di attuazione della mobilita', di cui al
richiamato d.P.C.M. n. 325/88, non pare, ad avviso dell'Avvocatura,
che possa sussistere difficolta' alcuna a riconoscere che, legittima
la predeterminazione dei criteri di individuazione degli esuberi
presso le unita' sanitarie locali (in ragione della peculiare
posizione di tali strutture e del relativo personale, gia' altre
volte sottolineata dalla Corte), nessuna interferenza puo' ravvisarsi
con le competenze regionali in materia di organizzazione d'uffici e
di personale dipendente, anche perche' il richiamo alle "modalita'"
di
comunicazione (delle situazioni di carenza e di esubero) deve
intendersi circoscritto alle disposizioni dell'art. 3, comma secondo,
del d.P.C.M. 325/1988, cioe' a forme di dettagliata descrizione
dell'"esistente" che, obbedendo a razionali e generalizzati criteri
di rappresentazione dello stato del personale, non suonano certo come
arbitraria compressione di un ambito di autonomia in ipotesi
suscettibile d'esplicarsi.
In merito, poi, ai commi quarto e quinto dell'art. 5, l'Avvocatura
rileva che ove si rifletta che, eccezione fatta per la gia' segnalata
peculiarita' delle unita' sanitarie locali, la determinazione degli
esuberi e' lasciata alla valutazione delle stesse regioni, cui pure
e' rimesso il reimpiego della "forza" in ambito locale, non si riesce
a scorgere in qual modo il collocamento del personale eccedente,
attraverso atto della Presidenza del Consiglio, presso altre
Amministrazioni (anche regionali, ma ovviamente diverse da quella
d'origine) si risolva in invasione dell'autonomia della regione che,
segnalato l'esubero, functa est munere suo senza essere tenuta ad
altro.
D'altro canto, il denunciato quinto comma prevede - bensi' - la
copertura delle vacanze nei ruoli regionali (col personale in esubero
presso altre Amministrazioni, anche regionali) ma solo "ove
possibile". Tale parentetica e, tuttavia, esplicita avvertenza
esclude, di per se', qualsiasi automatismo d'effetti, dovendo invero
l'inciso intendersi riferito non gia' alle modalita' d'assegnazione
del personale, bensi' alla copertura stessa delle riscontrate vacanze
nei ruoli regionali. Ad orientare in tal senso l'interprete depone,
infatti, la considerazione che se la posta limitazione - espressa con
le parole "ove possibile" - fosse da riferire alla osservanza delle
modalita' di assegnazione del personale indicate nell'art. 4 del
d.P.C.M., risulterebbe priva di significato concreto la successiva
salvezza fatta di eventuali modificazioni introdotte allo stesso
d.P.C.M.
Il dettato della norma e', quindi, ancora aperto ad ulteriori
specificazioni e non e' esclusa la possibilita' che ai provvedimenti
presidenziali di copertura si faccia luogo ad esito di previe intese
con le regioni interessate.
Infine, circa l'asserita indebita compressione dell'autonomia
finanziaria, l'Avvocatura rileva che, poiche' ad un flusso di
personale verso le regioni potra' farsi luogo solo "ove possibile" e
"a copertura dei posti" rimasti vacanti, deve escludersi che da
simile mobilita' possano derivare maggiori spese rispetto a quelle
che nell'esercizio della propria autonomia finanziaria ciascuna
regione abbia preventivato in bilancio;
c) In ordine alla censura relativa all'art. 1, commi quarto,
quinto e sesto, l'Avvocatura dello Stato osserva che la
subordinazione di ogni nuova assunzione, nelle percentuali
consentite, alla previa attuazione della disciplina della mobilita'
non ha nulla di irrazionale, apparendo - piuttosto - una coerente e
logica misura rispetto all'esigenza di economica utilizzazione del
personale, altrove esuberante, cui si prefigge di portare
soddisfazione il principio in discorso.
Piu' in particolare, poi, la previsione di cui al sesto comma
dell'art. 1, comportante la salvezza delle assunzioni autorizzate a
tutto il 30 settembre 1988, induce a ritenere contenuta a sporadici
casi la paventata insorgenza di eccezionali situazioni d'urgente
necessita' di personale, pur sempre fronteggiabili con ricorso ad
istituti propri del rapporto d'impiego (come il distacco) capaci di
sopperire transitoriamente ad esigenze impreviste, cosi' da togliere
ogni spessore di concretezza al rischio profilato ex adverso come
indice di irragionevolezza della norma.
Analogo ordine di considerazioni vale a dimostrare la infondatezza
della denuncia mossa al quinto comma dell'art. 1, col quale sono
state sottratte ad ogni condizione le assunzioni per posti oggetto di
procedure di concorso per le quali le prove risultassero iniziate
alla data del 30 settembre 1988. Anche qui, infatti, la disciplina di
legge deve riconoscersi ubbidiente a criteri di ragionevolezza, oltre
che di adeguato contemperamento di diverse esigenze;
d) In merito alla doglianza prospettata in via subordinata dalla
Regione Emilia-Romagna, l'Avvocatura osserva che il silenzio della
legge basta a relegare nell'ambito della irrealta' la prospettata
ipotesi interpretativa e a dimostrare, percio', l'infondatezza della
denuncia.
6. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie
aggiuntive le Regioni Liguria, Veneto e Toscana, contestando le
argomentazioni svolte dall'Avvocatura dello Stato ed insistendo per
l'accoglimento delle questioni sollevate.
Considerato in diritto
1. - I quattro ricorsi indicati in epigrafe sollevano questione di
legittimita' costituzionale di varie norme della legge 29 dicembre
1988, n. 554; trattandosi di questioni identiche o strettamente
connesse, i relativi giudizi vanno riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - Tutte le ricorrenti censurano innanzitutto il primo comma
dell'art. 5 della legge n. 554 del 1988, in riferimento agli artt.
123 e - limitatamente alle Regioni Liguria e Veneto - anche 117 della
Costituzione: la norma, individuando nella giunta regionale l'organo
competente a disporre le assunzioni in deroga per le unita' sanitarie
locali e per gli enti pubblici non economici dipendenti dalle
regioni, ad avviso delle ricorrenti invaderebbe una materia riservata
agli statuti regionali ed esorbiterebbe dai limiti di una
legislazione di principio.
La questione e' fondata sotto l'assorbente profilo della
violazione dell'art. 123 della Costituzione.
Non vi e' dubbio, infatti, che la ripartizione delle competenze
tra i vari organi regionali rientra, salvo ovviamente il rispetto
dell'art. 121 della Costituzione, nella materia "organizzazione
interna della regione", che la Costituzione riserva allo statuto
regionale.
Questa Corte, in una precedente occasione (v. sent. n. 64 del
1987), con riferimento ad una disposizione sostanzialmente identica a
quella ora impugnata, ritenne la questione non fondata interpretando
la norma nel senso che essa si limitava "a indicare l'organo
competente alla generalita' dei provvedimenti amministrativi, secondo
la maggior parte degli Statuti, senza escludere, dunque, la
competenza (anche sull'oggetto) di altri organi regionali, che fosse
prevista in via generale da singoli Statuti".
Ma, in primo luogo, va rilevato che non era stato allora invocato
l'art. 123 della Costituzione; ed inoltre la Corte ritiene che sia
ora necessario pervenire alla dichiarazione di illegittimita' della
norma in esame, anche ad evitare che in futuro si riproducano
disposizioni analoghe, le quali certamente non rispondono a criteri
di rigorosa conformita' al dettato costituzionale, dando cosi' luogo
ad occasioni di contenzioso tra lo Stato e le regioni.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
5, primo comma, della legge n. 554 del 1988, nella parte in cui
prevede che le assunzioni in deroga per le unita' sanitarie locali e
per gli enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni sono
disposte con provvedimenti "della giunta regionale", anziche' "della
regione".
3. - Il secondo e il terzo comma dell'art. 5 della legge in esame
sono anch'essi impugnati da tutte le ricorrenti, in riferimento agli
artt. 115, 117 e 118 della Costituzione.
Secondo le ricorrenti le norme indicate, nell'assoggettare le
regioni all'obbligo di attivare le procedure di mobilita' tra il
personale delle regioni stesse, degli enti pubblici non economici da
esse dipendenti e delle unita' sanitarie locali (salvo, per queste
ultime, il personale di cui al decreto legge 8 febbraio 1988, n. 27,
convertito con modificazioni in legge 8 aprile 1988, n. 109), e nel
fare riferimento al d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325 e alle successive
eventuali modificazioni dello stesso, ledono l'autonomia regionale in
materia di organizzazione dei propri uffici e di quelli degli enti
dipendenti e superano i limiti imposti alla funzione statale di
indirizzo e coordinamento, non lasciando alcuno spazio alla
competenza regionale.
La questione non e' fondata.
Il principio della mobilita' del personale del pubblico impiego fu
introdotto con l'art. 19 della legge quadro sul pubblico impiego 29
marzo 1983, n. 93, le cui disposizioni costituiscono per le regioni a
statuto ordinario principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione (art. 1) e la cui natura di grande riforma
economico-sociale fu riconosciuta da questa Corte, con la sentenza n.
219 del 1984, proprio considerando i principi da essa desumibili, fra
i quali, appunto, quello della mobilita'.
Successivamente, l'attuazione concreta del principio e' stata
avviata disponendo che le pubbliche amministrazioni individuassero e
definissero previamente i carichi funzionali di lavoro al fine di
determinare le dotazioni organiche a livello territoriale: art. 6 del
d.P.R. 1 febbraio 1986, n. 13 e art. 12 del d.P.R. 23 agosto 1988,
n. 395. L'art. 13 di quest'ultimo decreto prevede che le disposizioni
di cui al precedente art. 12 costituiscono linee di indirizzo e
coordinamento per le regioni a statuto ordinario e per le autonomie
territoriali.
Con il d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325, poi, si e' inteso - sulla
base della previsione legislativa di cui all'art. 24, commi 2, 17, 18
e 19, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988) - in
attesa della determinazione delle dotazioni organiche previste dal
citato art. 12 del d.P.R. n. 395/88, iniziare ad attuare processi di
mobilita' anche in via sperimentale nell'ambito delle pubbliche
amministrazioni. Anche in questo caso si e' stabilito che le
disposizioni del decreto costituiscono linee di indirizzo e
coordinamento per le regioni e gli enti da esse dipendenti (art. 10).
Si e' giunti, infine, alla legge 29 dicembre 1988, n. 554, dettata
anch'essa al fine essenziale di promuovere e perfezionare i processi
di mobilita'.
Dai lavori preparatori della legge emerge con chiarezza la
intenzione del legislatore di dare concreto avvio alla mobilita',
ricollegandosi a quanto gia' disposto nel citato decreto n. 325/88,
soprattutto attraverso una disciplina del reclutamento ispirata al
criterio della residualita' delle assunzioni rispetto alle operazioni
di mobilita'. L'obiettivo della legge e' quello di conseguire
l'impiego ottimale delle risorse umane, di modernizzare la pubblica
Amministrazione attraverso una gestione piu' elastica ed efficiente
del personale al fine di renderla piu' rispondente alla domanda di
servizio: in definitiva, di compiere un passo importante,
nell'organizzazione dei pubblici uffici, sulla strada del
raggiungimento e della piena attuazione di quel principio del buon
andamento della pubblica Amministrazione costituzionalmente sancito
nell'art. 97 della Carta fondamentale.
Non puo', quindi, non riconoscersi che la legge in esame sia
complessivamente sorretta dall'interesse nazionale, quale limite
costituzionalmente posto all'autonomia regionale, e che sussistano
nel caso di specie quei requisiti (non arbitrarieta'
dell'apprezzamento del legislatore; infrazionabilita' territoriale
dell'interesse), che giustificano in linea di principio, secondo il
costante orientamento di questa Corte, l'intervento del legislatore
statale, in materie di competenza regionale, anche in via dettagliata
e concreta (v. sentt. nn. 177, 217 e 633 del 1988).
Passando all'esame delle singole disposizioni censurate, va
rilevato che il secondo e il terzo comma dell'art. 5 contengono norme
che senza dubbio non esorbitano dall'esigenza di soddisfare
l'interesse nazionale posto a loro fondamento. Appare infatti
pienamente coerente, ed anzi logicamente necessario, rispetto ai fini
da perseguire, che i processi di mobilita' debbano coinvolgere tutto
il personale della pubblica amministrazione, ivi comprese quindi le
regioni e gli enti territoriali minori. L'obbligo imposto di attivare
tali processi non comprime quindi illegittimamente alcuna competenza
regionale; e il richiamo al d.P.C.M. n. 325/88 (quanto alle modalita'
con cui le unita' sanitarie locali e gli enti dipendenti devono
comunicare le carenze e gli esuberi di organico alle regioni e ai
profili professionali cui le regioni devono attenersi nell'attuare la
mobilita') e' giustificato da evidenti ragioni di uniformita' delle
procedure su tutto il territorio nazionale. Infine, anche il rinvio
alle "eventuale successive modificazioni" di detto decreto, disposte
ai sensi dell'art. 1, quarto comma, della legge stessa, non presenta
di per se', per gli stessi motivi, vizi di legittimita', salva
ovviamente restando la competenza di questa Corte in ordine alle
disposizioni che dovessero essere in futuro concretamente dettate.
Va detto poi, per concludere su questo punto, che l'autonomia
regionale e' comunque sufficientemente salvaguardata dal potere, che
resta intatto, di determinare le piante organiche del personale.
4. - Per motivi sostanzialmente analoghi a quelli relativi alle
censure concernenti il secondo e terzo comma dell'art. 5, sono
impugnati da tutte le ricorrenti anche i commi quarto e quinto dello
stesso articolo, in riferimento agli artt. 117, 118 e, quanto
all'Emilia-Romagna, anche 97 e 123 della Costituzione.
I due commi in discussione dispongono che debbano essere
comunicati alla Presidenza del Consiglio da un lato (quarto comma)
l'elenco del personale delle unita' sanitarie locali, degli enti
dipendenti dalle regioni o delle stesse regioni risultato in esubero
e non reimpiegato in ambito regionale per carenza di posti, e,
dall'altro (quinto comma), i posti degli stessi enti relativi a
profili professionali non coperti con i processi di mobilita': nel
primo caso la Presidenza del Consiglio provvedera' alla
"collocazione" del personale (secondo le norme del d.P.C.M. n.
325/88), nel secondo provvedera' a disporre "ove possibile" la
copertura dei posti (sempre secondo le modalita' di cui al richiamato
decreto n. 325/88).
Le ricorrenti lamentano, in particolare, la lesione della propria
competenza in materia di organizzazione degli uffici, soprattutto per
la possibilita' che personale di provenienza extra-regionale possa
coprire le vacanze risultate in ambito regionale all'esito della
mobilita'.
La questione e' fondata nei limiti di cui appresso.
Va innanzitutto ribadito, come ampiamente detto al numero
precedente, che sussiste un evidente interesse nazionale che presiede
a tutta la procedura della mobilita'. Non puo', quindi, negarsi che
sia pienamente coerente con il completo soddisfacimento del detto
interesse la previsione che, all'esito della mobilita'
infraregionale, si dia luogo, ove occorra, ad una mobilita' anche
interregionale, ovvero tra amministrazioni regionali e
amministrazione statale.
Tuttavia, le norme censurate, cosi' come concretamente formulate,
non appaiono rispettare i limiti di una stretta correlazione con
l'esigenza posta a loro fondamento: costituiscono, cioe', secondo una
valutazione che questa Corte si e' sempre riservata di effettuare in
casi analoghi (v. sentenze precedentemente citate), strumenti che, in
presenza delle competenze regionali su cui incidono, non possono
considerarsi pienamente congrui al raggiungimento dello scopo. Non vi
e' dubbio, infatti, che le norme in esame, escludendo qualsiasi
intervento regionale in ordine alle decisioni circa i movimenti di
personale da o verso le regioni, determinino una penetrante
interferenza nell'autonomia regionale, senza che, d'altra parte, esse
possano ritenersi strettamente necessarie al fine di soddisfare
l'interesse nazionale che le sorregge.
Ad avviso di questa Corte, detto fine e' ugualmente e pienamente
raggiungibile se, considerate le competenze delle regioni in materia,
sia a queste assicurato, nelle procedure in esame, un momento
partecipativo, quanto meno nella forma della consultazione, in
attuazione di quel principio di "leale cooperazione" cui varie volte
questa Corte ha avuto occasione di fare riferimento (v. sentt. nn.
175 del 1976, 151 del 1986, 344 del 1987, 747, 1029 e 1031 del 1988,
242 del 1989).
Pertanto, va dichiarata l'illegittimita' costituzionale, per
violazione dell'art. 117 della Costituzione, dei commi quarto e
quinto dell'art. 5 nella parte in cui non prevedono che la
collocazione presso altre amministrazioni del personale risultato in
esubero e non reimpiegato in ambito regionale (quarto comma) e la
copertura dei posti non coperti con i processi di mobilita' (quinto
comma) avvengano sentite le regioni interessate.
Restano assorbiti i profili di censura relativi agli altri
parametri invocati.
5. - I commi secondo, terzo, quarto e quinto dell'art. 5 della
legge n. 554 del 1988 sono poi censurati dalle Regioni Liguria e
Veneto sotto l'aspetto della lesione della loro autonomia
finanziaria, in riferimento agli artt. 81, 117 e 119 della
Costituzione. Si sostiene, in particolare, che dette norme incidono
sulle decisioni in ordine alla distribuzione delle risorse
finanziarie regionali, determinando - nel caso in cui prevedono la
destinazione alle regioni di personale di provenienza extraregionale
- un incremento dell'importo globale delle spese a carico delle
regioni stesse, senza dotarle dei mezzi finanziari necessari.
A sua volta la Regione Toscana impugna i soli commi quarto e
quinto dell'art. 5 in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, rilevando che il mancato trasferimento alle regioni dei
fondi occorrenti al trattamento economico del personale ad esse
destinato viola il principio di uguaglianza - in relazione a quanto
viceversa e' previsto nell'art. 1, quarto comma, della stessa legge
per gli enti locali - e quello di buon andamento degli uffici
regionali.
Va premesso, in primo luogo, che anche le censure riferite agli
artt. 3, 81 e 97 della Costituzione, pur attinendo a precetti
costituzionali collocati al di fuori del titolo quinto della
Costituzione stessa, possono, cosi' come prospettate dalle
ricorrenti, ritenersi ammissibili, in quanto finalizzate al
ripristino dell'integrita' delle proprie competenze, che si assumono
illegittimamente lese (cfr. sentt. nn. 64 del 1987 e 302 del 1988).
Va, inoltre, precisato, in ordine a tutte le esposte censure, che
queste, cosi' come sono motivate, sono chiaramente riferite - e vanno
quindi circoscritte - al solo quinto comma dell'art. 5, rispetto al
quale soltanto, d'altra parte, appare in astratto configurabile la
lesione di competenza lamentata dalle ricorrenti.
Cio' posto, le questioni non sono fondate.
In primo luogo, va rilevato che la necessaria partecipazione della
regione alle procedure in discussione (introdotta dalla presente
pronuncia), sia pure nella forma della consultazione, costituisce
gia' di per se' uno strumento di tutela anche della propria autonomia
finanziaria.
E' poi decisivo osservare che la destinazione di personale di
provenienza extraregionale a copertura dei posti rimasti non coperti
all'esito della mobilita' infraregionale, senza che sia prevista la
corresponsione da parte dello Stato dei mezzi finanziari occorrenti
al trattamento economico di detto personale, non lede alcuna delle
invocate disposizioni costituzionali in tema di autonomia finanziaria
regionale, in quanto si tratta di posti previsti negli organici e di
cui la regione ha comunicato la avvenuta non copertura (fermo
rimanendo, come gia' detto, il potere regionale di modificare le
piante organiche) e, quindi, di posti per i quali deve ritenersi che
la regione avrebbe dovuto procedere in ogni caso all'assunzione di
personale: deve, pertanto, concludersi che le spese in discussione
costituiscono spese proprie della regione.
Ne', infine, e' invocabile il principio di eguaglianza rispetto a
quanto e' previsto nel quarto comma dell'art. 1 con riferimento agli
enti locali, non essendo evidentemente paragonabile, quanto ai
rapporti con lo Stato, anche in materia finanziaria, la posizione
delle regioni a quella degli enti locali (province, comuni ecc.).
6.1. - Formano oggetto di impugnazione da parte delle Regioni
Veneto ed Emilia-Romagna anche alcune disposizioni dell'art. 1 della
legge in esame, in via autonoma o in connessione con disposizioni
dell'art. 5, gia' esaminate.
In primo luogo, la Regione Veneto censura i commi quarto, quinto e
sesto dell'art. 1: essi, nella parte in cui subordinano le nuove
assunzioni presso le unita' sanitarie locali (nella percentuale
consentita) alla previa attuazione della mobilita' facendo salvi i
concorsi le cui prove siano gia' iniziate alla data del 30 settembre
1988 e le assunzioni in deroga gia' concesse dalle regioni alla
medesima data, violano, ad avviso della ricorrente, gli artt. 117 e
118 della Costituzione (anche in relazione all'art. 3 della
Costituzione stessa), in quanto ledono l'autonomia organizzativa
regionale in materia sanitaria e vanificano irrazionalmente con
effetto retroattivo scelte programmatiche gia' effettuate.
La questione non e' fondata.
Ribadito anche in questo caso quanto sopra detto (v. punto 3) in
ordine all'interesse nazionale che deve ritenersi posto
legittimamente a base della legge n. 554 del 1988, non puo' esservi
dubbio che il criterio della residualita' delle assunzioni rispetto
alle operazioni di mobilita', contenuto nel quarto comma dell'art. 1,
rivesta una particolare importanza e costituisca una misura
(peraltro, sia pure con modalita' diverse, gia' prevista nell'art. 24
della legge finanziaria 1988, le cui disposizioni in gran parte
cessano di avere applicazione dal 1 gennaio 1989, ai sensi dell'art.
2, comma quinto, della legge n. 554) perfettamente logica e coerente
con le finalita' che la legge in esame intende perseguire.
In merito alla "retroattivita'" al 30 settembre 1988 del blocco
delle assunzioni, va in primo luogo rilevato che le disposizioni di
cui ai commi quinto e sesto in esame sono frutto di emendamenti al
testo originario (approvati in commissione alla Camera), il quale
prevedeva che potessero effettuarsi assunzioni per posti messi a
concorso per i quali fosse stata formata la graduatoria di merito
entro il 31 dicembre 1988, e nulla disponeva, d'altra parte, quanto
alle unita' sanitarie locali. Cio' posto, deve ritenersi che l'aver
fissato l'inizio del periodo di moratoria ad una data di poco
anteriore all'entrata in vigore della legge rientrava nella
discrezionalita' del legislatore al fine di contemperare esigenze
diverse, tanto piu' che tale data volutamente e' fatta coincidere con
quella di presentazione del disegno di legge alla Camera, e non puo'
di per se' costituire una illegittima lesione di competenze
regionali.
Quanto, poi, alla impossibilita', lamentata dalla ricorrente, di
far fronte ad eventuali urgenti necessita' di personale presso le
unita' sanitarie locali, va osservato, come sostiene l'Avvocatura
dello Stato, che le regioni possono sempre far ricorso agli istituti
previsti in via generale nel rapporto di pubblico impiego proprio al
fine di sopperire ad esigenze impreviste e transitorie.
6.2. - La Regione Emilia-Romagna impugna il quarto comma dell'art.
1, in relazione ai commi quarto e quinto dell'art. 5, per violazione
dell'art. 119 della Costituzione, in quanto non prevede la
corresponsione alle regioni dei fondi necessari ad assicurare il
trattamento economico del personale ad esse eventualmente destinato
in attuazione della mobilita'.
La questione e' infondata per gli stessi motivi gia' illustrati
nel punto 5, in ordine alle censure, sostanzialmente identiche,
prospettate dalle altre ricorrenti avverso i predetti commi dell'art.
5.
6.3. - Parimenti non fondata e' l'ulteriore questione sollevata
dalla Regione Emilia-Romagna avverso il combinato disposto del quarto
comma dell'art. 1 e del terzo comma dell'art. 5, in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, per violazione dei limiti entro
cui puo' legittimamente esplicarsi la funzione statale di indirizzo e
coordinamento.
La censura non presenta un'autonomia sostanziale rispetto ad altre
gia' esaminate e dichiarate non fondate (v. punti 3 e 6.1).
7. - Da ultimo, la Regione Emilia-Romagna prospetta in via
subordinata questione di legittimita' costituzionale del primo comma
dell'art. 5 (in relazione ai successivi commi dello stesso articolo)
e del primo comma dell'art. 2 della legge n. 554, in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, qualora siano da interpretarsi
nel senso della mancata previsione in capo alle regioni del potere di
deroga relativamente al personale regionale.
La questione non e' fondata in quanto, come riconosce la stessa
Avvocatura dello Stato, il silenzio della legge non puo' certo
interpretarsi nel senso sia pur dubitativamente prospettato dalla
ricorrente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, primo
comma, della legge 29 dicembre 1988, n. 554 (Disposizioni in materia
di pubblico impiego), nella parte in cui prevede che le assunzioni in
deroga per le unita' sanitarie locali e per gli enti pubblici non
economici dipendenti dalle regioni sono disposte con provvedimenti
"della giunta regionale", anziche' "della regione";
b) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, quarto
e quinto comma, della legge 29 dicembre 1988, n. 554, nella parte in
cui rispettivamente non prevedono che la collocazione del personale
dipendente dagli enti di cui al comma primo ed eventualmente dalle
stesse regioni, risultato in esubero e non reimpiegato in ambito
regionale per carenza dei relativi posti, e la copertura dei posti
degli enti medesimi e delle stesse regioni, relativi a profili
professionali non coperti con i processi di mobilita', avvengano
sentite le regioni interessate;
c) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, secondo e terzo comma, della legge 29
dicembre 1988, n. 554, sollevata, in riferimento agli artt. 115, 117
e 118 della Costituzione, dalle Regioni Liguria, Veneto,
Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
d) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, secondo, terzo, quarto e quinto comma,
della legge 29 dicembre 1988, n. 554, sollevata, in riferimento agli
artt. 81, 117 e 119 della Costituzione, dalle Regioni Liguria e
Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;
e) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, quarto e quinto comma, della legge 29
dicembre 1988, n. 554, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in
epigrafe;
f) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, quarto, quinto e sesto comma, della legge
29 dicembre 1988, n. 554, sollevata, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, anche in relazione all'art. 3 della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
g) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, quarto comma, della legge 29 dicembre
1988, n. 554, in relazione all'art. 5, quarto e quinto comma, della
stessa legge, sollevata, in riferimento all'art. 119 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
h) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, quarto comma, e 5, terzo comma, della
legge 29 dicembre 1988, n. 544, sollevata, in riferimento agli artt.
117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso indicato in epigrafe;
i) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 5, primo comma, in relazione al terzo,
quarto e quinto comma dello stesso articolo, e 2, primo comma, della
legge 29 dicembre 1988, n. 554, sollevata, in via subordinata, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 18 luglio 1989.
Il cancelliere: DI PAOLA
89C0835