N. 496 SENTENZA 26 ottobre - 10 novembre 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione - Regione Abruzzo - Determinazione dell'ordine di precedenza tra le varie cariche pubbliche nelle pubbliche manifestazioni, indette nell'ambito della regione - Tradizionale prerogativa dello Stato - Mancanza di attribuzione alle regioni della competenza in materia - Spettanza allo Stato Annullamento degli atti della regione Abruzzo impugnati. (Deliber. 29 dicembre 1988, n. 846 dell'uff. pres. cons. reg.; delib. 9 febbraio 1989 cons. reg.; lett. 9 marzo 1989, n. 1972 e lett. 9 marzo 1989, n. 1973).(GU n.46 del 15-11-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 5 maggio 1989, depositato in Cancelleria il
15 maggio 1989 ed iscritto al n.7 del registro ricorsi 1989, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione 29
dicembre 1988, n. 846, dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale della Regione Abruzzi, contenente approvazione di
risoluzione interna in tema di "ordine delle precedenze nelle
pubbliche funzioni in occasione di manifestazioni indette nell'ambito
delle Regioni"; della deliberazione 9 febbraio 1989 del Consiglio
regionale della Regione Abruzzi, contenente "presa d'atto" della
predetta deliberazione; della lettera circolare 9 marzo 1989, n.1972
inviata ai Sindaci dei comuni abruzzesi e della lettera 9 marzo 1989,
n.1973, indirizzata al Commissario di Governo nella menzionata
Regione;
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1989 il Giudice relatore
Ettore Gallo;
Udito l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
Con ricorso 24 aprile 1989 il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato,
sollevava conflitto di attribuzione nei confronti della Regione
Abruzzi in relazione alla Deliberazione 29 dicembre 1988 n. 846
dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale che aveva
approvata la proposta di risoluzione interna concernente l'Ordine
delle precedenze nelle pubbliche funzioni, in occasione di
manifestazioni indette nell'ambito della Regione: proposta avanzata
dal Dirigente del Servizio Informazione, Stampa e Pubbliche relazioni
del Consiglio Regionale.
Il ricorso si estendeva altresi' alla Deliberazione 9 febbraio
1989 del Consiglio Regionale, che aveva "preso atto" del predetto
provvedimento dell'Ufficio di Presidenza, nonche' alla lettera
circolare 9 marzo 1989 n.1972 diretta, in argomento, ai Sindaci dei
Comuni abruzzesi, e della lettera pari data n.1973 diretta, sullo
stesso oggetto, al Commissario del Governo per la Regione stessa.
Dalle predette lettere risulta effettivamente che l'Ufficio di
Presidenza del Consiglio (e il Consiglio stesso nel prenderne atto)
ha ritenuto di approvare la proposta del citato Servizio consiliare
nell'intento di sopperire - in attesa di auspicata riforma - alle
carenze della Circolare 26 dicembre 1950, n. 92019/12840/6 della
Presidenza del Consiglio dei Ministri che, pur aggiornando il r.d. 16
dicembre 1927 n. 2210, non teneva conto della istituzione delle
Regioni a Statuto ordinario ne' di alcune nuove alte cariche dello
Stato, come il Presidente della Corte Costituzionale.
Rilevava, in proposito, il ricorrente che la determinazione
dell'ordine di precedenza tra le varie cariche pubbliche, e in genere
nelle pubbliche manifestazioni, costituisce una delle piu' antiche
prerogative del potere centrale dello Stato (art.1 n.9 del r.d. 14
novembre 1901 n. 466). Attualmente la materia e' disciplinata dal
r.d. 16 dicembre 1927 n. 2210 e dalla Circolare del 1950 della
Presidenza del Consiglio dei Ministri sopra richiamata (peraltro
aggiornata da quella del 1959).
Quanto all'ulteriore aggiornamento di tale atto, e' all'opera
presso la Presidenza stessa del Consiglio dei Ministri un gruppo di
lavoro cui partecipano i rappresentanti degli organi costituzionali e
di vertice della Repubblica.
Va anche aggiunto che il cosidetto "cerimoniale diplomatico",
inteso come insieme di regole di comportamento per il corretto
svolgimento dei rapporti tra gli Stati e tra le persone che li
rappresentano, e' disciplinato con precisione da fonti di diritto
internazionale.
Ne consegue che, in un cosi' complesso quadro di riferimento
normativo, anche internazionale, soltanto lo Stato e' in grado di
disciplinare l'ordine di precedenza fra i partecipanti a
manifestazioni pubbliche, quando si consideri che essi esprimono la
presenza di molteplici Istituzioni della Repubblica di vario livello
(costituzionale e non) e di vario ambito territoriale, oltre che
eventualmente di Stati esteri e di organizzazioni comunitarie e
internazionali.
E' per questo che un siffatto potere non e' compreso nelle materie
di competenza regionale elencate nell'art.117, primo comma, della
Costituzione, ed e' percio' che i citati atti della Regione Abruzzo
sono in contrasto tanto con il predetto art. 7 quanto con l'art. 5
Cost. e con i principi fondamentali desumibili dalle altre menzionate
disposizioni legislative: sicche' devono essere considerati
illegittimi ed invasivi dei poteri attribuiti allo Stato.
Chiede, percio', conclusivamente il ricorrente che la Corte
Costituzionale dichiari spettare esclusivamente allo Stato,
nell'ordinamento interno della Repubblica, il potere di stabilire
l'ordine di precedenza di cui si e' detto, annullando di conseguenza
gli atti della Regione Abruzzo, in relazione ai quali e' stato
sollevato il conflitto.
Innanzi alla Corte e' intervenuto soltanto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, sempre tramite l'Avvocatura generale dello
Stato, che all'udienza si e' riportata alle dette conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Abruzzi,
investendo nel ricorso piu' di un provvedimento.
Innanzitutto la Deliberazione 29 dicembre 1988 n. 846,
dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, che approvava una
proposta di risoluzione interna concernente l'"Ordine delle
precedenze nelle pubbliche funzioni, in occasione di manifestazioni
indette nell'ambito della Regione": proposta presentata da un Capo
Servizio del Consiglio stesso.
In secondo luogo la Deliberazione 9 febbraio 1989 del Consiglio
Regionale, che - senza alcun rilievo - aveva "preso atto" del
predetto provvedimento dell'Ufficio di Presidenza.
Ed infine, due lettere del Presidente del Consiglio Regionale:
l'una, datata 9 marzo 1989 n. 1972, a carattere "circolare", diretta
a tutti i Sindaci dei Comuni abruzzesi, e l'altra, di pari data,
n.1973, diretta al Commissario del Governo per la Regione stessa. In
tali lettere il Presidente, parafrasando sostanzialmente il contenuto
della relazione del Capo servizio che accompagnava la proposta,
rilevava che la Circolare 26 dicembre 1950, n. 92019/12840/16, della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, che regola l'Ordine delle
precedenze nelle pubbliche cerimonie, necessitava ormai di un
aggiornamento in quanto l'esperienza l'ha dimostrata manchevole. In
particolare, le lettere - come, del resto, la relazione e il
contenuto della "risoluzione" dell'Ufficio di Presidenza - si
riferiscono ad un'asserita grave lacuna, come quella di avere omesso
un'alta carica dello Stato, qual'e' sicuramente il Presidente della
Corte Costituzionale, nonche' alcune rilevanti Autorita' locali.
Le lettere concludevano, percio', alludendo ad un apposito
Comitato che stava elaborando, per conto dei Consigli Regionali,
proposte di modifiche, e comunicando che "nel frattempo" l'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale, con la presa d'atto del Consiglio
stesso, aveva provveduto a fare chiarezza elaborando un Ordine delle
precedenze da valere in occasione di manifestazioni indette in ambito
regionale.
Il ricorrente, rilevato che la determinazione dell'ordine di
precedenza tra le varie cariche pubbliche di qualunque livello
rappresenta una delle piu' antiche prerogative dello Stato, e che
comunque la Costituzione non prevede alcuna competenza in materia
delle Regioni, sicche' gli atti impugnati sono invasivi
dell'esclusiva competenza statale, chiede che questa Corte dichiari
formalmente la spettanza allo Stato di tale competenza, annullando di
conseguenza gli atti impugnati.
2. - Il ricorso e' fondato.
Pur essendo esatto quanto affermato nel ricorso, secondo cui
effettivamente quella qui in contestazione e' una delle piu'
tradizionali prerogative dello Stato, ciononostante l'argomento non
potrebbe essere di per se' risolutivo. Infatti, con la scomparsa
dello Stato a struttura centralizzata, e l'avvento di una Legge
fondamentale che riconosce, ed anzi promuove, le autonomie locali,
adeguando alle esigenze dell'autonomia e del decentramento i principi
ed i metodi della sua legislazione (art. 5 Cost.), molte antiche
prerogative statali sono state, in realta', trasferite alle Regioni.
Ma sta di fatto che, proprio sul piano normativo costituzionale,
non esiste alcuna disposizione che abbia attribuito alle Regioni
siffatta competenza ne' legislativa ne' amministrativa. Non sul piano
legislativo, perche' esso e' espressamente e tassativamente contenuto
nei limiti delle materie elencate nell'art.117 Cost.; ne' esistono
altre leggi costituzionali che, a' sensi dell'ultimo inciso del primo
comma del detto articolo, attribuiscano questa materia alle Regioni.
Non sul piano amministrativo, perche' queste funzioni sono
correlative a quelle normative, ne' risulta che lo Stato abbia con
legge delegato alla Regione l'esercizio di siffatta funzione, a'
sensi del secondo comma dell'art. 118 Cost.
Ed e' conforme a logica che questo e non altro possa essere in
materia lo stato dell'ordinamento della Repubblica.
Soltanto lo Stato, infatti, come correttamente assume il
ricorrente, e' effettivamente in grado di disciplinare l'ordine di
precedenza fra le alte cariche e fra queste e le altre Istituzioni
della Repubblica di vario livello, anche non costituzionale. Cosi'
come soltanto allo Stato spetta di precisare e coordinare le
precedenze dei vari organi statali localmente decentrati, tenendo
conto anche delle corrispettive competenze territoriali a livello
interregionale, regionale, provinciale o locale.
Ma anche per cio' che concerne le varie Autorita' degli Enti
territoriali autonomi, soltanto lo Stato ha la possibilita' di
inserirle adeguatamente fra le altre cariche dello Stato,
opportunamente apprezzando e dosando precedenze che, in tal caso,
vengono necessariamente a confronto con poteri statali istituzionali
e persino costituzionali. Situazione che diventa delicata, poi,
quando interferiscano alti rappresentanti di Stato esteri e di
organizzazioni comunitarie e internazionali.
Si spiega, dunque, perche' il difficile e delicato coordinamento
di cosi' varie e complesse situazioni non possa e non debba competere
ad altri che allo Stato. Del resto, la riprova di una siffatta
necessita' e' rappresentata proprio dal documento elaborato dalla
Regione Abruzzi che si dimostra erroneo e nemmeno adeguatamente
informato.
Infatti, l'intervento dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio
Regionale abruzzese viene giustificato, nella lettera ai Sindaci e al
Commissario del Governo, dalla necessita' di aggiornare la citata
Circolare della Presidenza del Consiglio del 1950 che, fra l'altro,
avrebbe dimenticato un'alta carica dello Stato.
Dimostra cosi' la Regione di non essere nemmeno aggiornata con gli
atti della Presidenza del Consiglio: non e' vero, infatti, che
quell'alta Autorita' non figuri nell'Ordine delle precedenze perche'
la richiamata Circolare del 1950 e' stata integrata con la nota 10
dicembre 1959 del Presidente del Consiglio che ha collocato
quell'alta Autorita' al livello che le compete.
3. - Accertata cosi' la spettanza dell'attribuzione allo Stato,
non sembra possa sorgere dubbio sulla effettiva invasivita' degli
atti denunziati.
Benche' si definisca "risoluzione interna" l'approvazione
dell'"Ordine delle precedenze" deliberata dall'Ufficio di Presidenza,
sta di fatto che il Consiglio Regionale ne ha preso atto, senza
muovere alcuna obbiezione ne' sulla competenza ne' sul merito, e il
Presidente del Consiglio Regionale l'ha poi trasmessa a tutti i
Sindaci della Regione con manifesto intento di aggiornamento, sia
pure transitorio, della Circolare 26 dicembre 1950 del Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Per tal modo si e' interferito nella competenza dello Stato, che
fra l'altro aveva gia' provveduto ad un parziale aggiornamento con la
citata Circolare 10 dicembre 1959 e con la successiva Disposizione
del 30 novembre 1988, e che, fin dal 1985, ha costituito, presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, un Gruppo di lavoro composto
da rappresentanti della Presidenza della Repubblica, delle due Camere
e della Corte Costituzionale, nonche' dei Ministri degli Esteri e
della Difesa, per un definitivo aggiornamento e riordinamento di
tutta la materia.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta esclusivamente allo Stato il potere di
stabilire l'ordine di precedenza fra le varie cariche pubbliche,
anche con riferimento alle pubbliche cerimonie e manifestazioni;
Conseguentemente annulla i seguenti atti della Regione Abruzzi: 1)
La Deliberazione 29 dicembre 1988 n. 846 dell'Ufficio di Presidenza
del Consiglio Regionale; 2) La Deliberazione 9 febbraio 1989 del
Consiglio Regionale che "prende atto" della predetta Deliberazione
dell'Ufficio di Presidenza consiliare; 3) La lettera 9 marzo 1989, n.
1972 prot., diretta a tutti i Sindaci della Regione Abruzzi; 4) La
lettera 9 marzo 1989, n. 1973 prot., diretta al Commissario del
Governo per la Regione Abruzzi.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 ottobre 1989.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 novembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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