N. 533 SENTENZA 30 novembre - 11 dicembre 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto - Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia Assegnazione dei contributi di esercizio da parte delle regioni alle imprese di trasporto locale - Intervento nella fase gestionale dei contributi di competenza regionale - Sostituzione della procedura dell'"intesa" tra Ministri competenti Intervento con decreto-legge - Incompetenza della regione a dedurre profili riguardanti i presupposti della decretazione d'urgenza - Richiamo alle sentenze nn. 243/1987 e 1044/1988 Inammissibilita' - Non fondatezza. (D.-L. 4 marzo 1989, n. 77, art. 1, secondo e terzo comma, prima e ultima parte, convertito in legge 5 maggio 1989, n. 160, con modificazioni). (Cost., artt. 5, 77, 116, 117, 118, 119 e 125).(GU n.51 del 20-12-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito in legge 5 maggio 1989,
n. 160, recante: "Disposizioni urgenti in materia di trasporti e di
concessioni marittime", promossi con ricorsi delle Regioni
Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia, notificati il 31 marzo, il 27
maggio e l'8 giugno 1989, depositati in cancelleria l'11 aprile, il 2
giugno e il 12 giugno 1989 ed iscritti ai nn. 24, 26, 40, 44 e 48 del
registro ricorsi 1989;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1989 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi gli avvocati Alberto Predieri per le Regioni Emilia-Romagna
e Toscana, Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorsi identici notificati il 31 marzo 1989 (reg. ric.
nn. 24 e 26 del 1989), le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
secondo comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77 (Disposizioni
urgenti in materia di trasporti e di concessioni marittime), per
violazione degli artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione.
Osservano le ricorrenti che con la norma impugnata le funzioni
gia' di per se' modeste riservate alle regioni nella materia de qua
sono ormai ridotte ad una pura interinazione di decisioni prese dai
Ministri dei trasporti e del tesoro con decreto di concerto, sulla
base di criteri generali analitici, sentita la commissione
interregionale di cui all'art. 13 della legge 15 maggio 1970, n. 281.
Rispetto, infatti, all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151,
il nuovo testo, sostituendo la procedura dell'intesa tra i Ministri
competenti e la commissione interregionale con la semplice audizione
della commissione predetta, degrada quest'ultima dalla posizione di
organo partecipante alla formazione di un atto a quella di un ente
posto sullo stesso piano meramente consultivo delle organizzazioni
delle aziende di trasporto.
Tale modificazione peggiorativa elimina sostanzialmente
l'autonomia regionale, cosi' violando gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione. A cio' si aggiunge, proseguono le ricorrenti, la
violazione dell'art. 77 della Costituzione, in quanto, a loro avviso,
non e' conforme ai principi generali il fatto che, in materia di
competenza regionale, in cui al legislatore statale e' riservato il
livello dei principi (che si impongono come limite alla legislazione
regionale), possa farsi ricorso allo strumento del decreto-legge,
immediatamente operativo, per rovesciare norme di una legge-quadro.
Inoltre, lo stesso secondo comma dell'art. 1 determina
un'ulteriore compressione dell'autonomia regionale la' dove impone
alle regioni un termine per la definizione dei bacini di traffico,
cosi' sottraendo ad esse una potesta' normativa (art. 3 della legge
n. 151 del 1981), e prevede un controllo sostitutivo del Ministro dei
trasporti, violando gli artt. 5, 116, 117, 119 e 125 della
Costituzione. Si tratta, infatti, concludono le ricorrenti, di un
controllo anomalo non previsto da norme costituzionali, non
giustificato dalla natura degli atti da compiere (la cui omissione
non sarebbe tale da mettere in serio pericolo l'esercizio di funzioni
fondamentali o il perseguimento di interessi essenziali affidati alla
responsabilita' dello Stato), ne' strumentale rispetto all'esecuzione
o all'adempimento di obblighi o all'attuazione di indirizzi inerenti
ad interessi idonei a consentire allo Stato il superamento
eccezionale del riparto di competenze tra esso e le regioni. Sarebbe
anche violato il principio di "leale cooperazione", che implica
un'esigenza di proporzionalita' tra i presupposti che legittimano
l'intervento sostitutivo e il contenuto e l'estensione del relativo
potere.
1.2. - Si e' costituito in entrambi i giudizi, con atti identici,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza
delle questioni sollevate.
L'Avvocatura premette che il decreto-legge n. 77 del 1989 fa parte
del pacchetto dei decreti collegati con la legge finanziaria 1989
(legge 24 dicembre 1988, n. 541) e si iscrive nel quadro della
manovra di carattere generale diretta al contenimento della spesa
pubblica: una delle direttrici di tale manovra e' quella del
risanamento delle aziende pubbliche (o che fruiscono di finanziamenti
pubblici) e di assicurarne la gestione secondo criteri di
economicita'.
Rileva, quindi, che la disposizione impugnata (che non si
sostituisce ma si affianca all'art. 9, ottavo comma, della legge n.
151/81) non risulta illegittimamente compressiva dell'autonomia
regionale, in quanto, da un lato, l'analiticita' dei criteri
stabiliti dal Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro del
tesoro, non compromette il loro carattere "generale", che ne impone
il riferimento ad interessi omogenei ed unitari e ne salvaguarda la
possibilita' di specificazione in sede locale; dall'altro, la
funzione consultiva e' tipica della commissione interregionale di cui
all'art. 13 della legge n. 281 del 1970.
Ne', prosegue l'Avvocatura, appare illegittima la previsione
dell'intervento surrogatorio, in quanto, avuto riguardo al contesto
in cui e' disposto - stanziamenti per i contributi di esercizio alle
aziende di trasporto nel quadro di un'assegnazione di contributi
speciali alle regioni per provvedere a scopi determinati l'intervento
dello Stato si riconduce, piuttosto che all'esercizio di un indirizzo
e coordinamento delle attivita' regionali in materia, al
coordinamento nel settore finanziario e della spesa pubblica, che ha
lo specifico addentellato nelle statuizioni contenute nell'art. 119
della Costituzione.
La definizione del piano regionale dei trasporti e dei bacini di
traffico costituisce infatti momento preliminare per la definizione
dei criteri di riparto dei contributi che di essi devono tener conto.
In definitiva, il supporto di esigenze unitarie e l'indubbia
incidenza sugli interessi nazionali della programmazione della spesa
in materia, cui si riconnettono i piani regionali, giustificano la
prevista possibilita' di intervento sostitutivo.
Infine, conclude l'Avvocatura, non puo' ritenersi di per se'
lesiva l'emanazione, nelle materie di competenza regionale, di un
atto (decreto-legge) comunque appartenente all'ordine legislativo,
ove ne risultino osservati i presupposti costituzionali e siano
rispettati i limiti sostanziali delle competenze regionali.
2. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno altresi' sollevato,
con ricorsi identici notificati il 27 maggio 1989 (reg. ric. nn. 40 e
44 del 1989), questione di legittimita' costituzionale della legge 5
maggio 1989, n. 160 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, recante disposizioni urgenti in
materia di trasporti e di concessioni marittime), nella parte in cui
ha convertito in legge, senza modificazioni, l'art. 1, secondo comma,
del detto decreto-legge, per violazione degli artt. 5, 77, 117, 118,
119 e 125 della Costituzione.
I ricorsi sono identici a quelli esaminati sub 1.1.
Anche nei presenti giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, svolgendo, a sostegno della infondatezza
delle questioni, argomentazioni identiche a quelle esaminate sub 1.2.
3.1. - Con ricorso notificato il 5 giugno 1989 (reg. ric. n. 48
del 1989), la Regione Lombardia ha, a sua volta, sollevato questione
di legittimita' costituzionale della citata legge 5 maggio 1989, n.
160, nella parte in cui ha convertito in legge, senza modificazioni,
l'art. 1, secondo comma, primo periodo, e terzo comma, ultimo
periodo, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77.
In particolare, la ricorrente deduce:
a) quanto al secondo comma, esso sconvolge radicalmente il
sistema delineato con la legge n. 151 del 1981, sostituendolo con un
meccanismo accentrato, incidente addirittura, con carattere di
puntualita' e specificita' dispositiva, nella fase di gestione dei
contributi (con vanificazione di qualsiasi nozione di "fondo
regionale"), e sottraendo alle regioni il potere - ad esse
riconosciuto dalla citata legge n. 151/81 (artt. 5 e 6), contenente i
principi fondamentali della materia - di esprimere con legge
regionale non solo le procedure, ma anche i principi di utilizzazione
della quota regionale del fondo nazionale (col solo vincolo del
quantum minimo); il tutto e' poi aggravato dalla disposizione secondo
cui alla elaborazione ministeriale dei criteri di ripartizione dei
contributi concorrono a livello consultivo, in guisa e chiave
paritaria, la commissione interregionale di cui all'art. 13 della
legge n. 281/70 e le organizzazioni di categoria delle imprese
aspiranti ai contributi di esercizio, con illogica parificazione dei
soggetti erogatori (le regioni) e dei soggetti percipienti;
b) quanto al terzo comma, esso, in contrasto con la legge
regionale 16 novembre 1984, n. 57 (spec. art. 5), la quale -
individuati i soggetti abilitati a godere di agevolazioni e
facilitazioni di viaggio - stabiliva di definire le modalita' di
rimborso dell'onere derivante alle imprese per mancati introiti in
sede di determinazione dei costi economici standardizzati e dei
ricavi presunti (cioe' di porre tali mancati introiti a carico del
fondo regionale relativo ai contributi di esercizio), pretenderebbe
di porre a carico della regione la copertura delle minori entrate
risultanti dalle facilitazioni tariffarie, cosi' sgravandone il fondo
trasporti, e quindi le finanze statali ed aggravando la regione
(nell'esercizio di una funzione propria) di un onere finanziario
predeterminato da un organo dello Stato; inoltre, poiche'
l'individuazione dei soggetti meritevoli delle agevolazioni non era
stata collegata dalla citata legge regionale all'espletamento di
attivita' o mansioni di rilevanza regionale, l'accollo degli oneri
relativi a carico delle risorse finanziarie proprie della regione si
risolve nell'attribuzione a questa, con decreto ministeriale, di una
funzione meramente assistenziale generica: e cio', per di piu', con
carattere retroattivo a far tempo dal 1 gennaio 1989.
3.2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, concludendo per l'infondatezza delle questioni.
L'Avvocatura dello Stato svolge, quanto al secondo comma dell'art.
1, argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle contenute negli
atti di costituzione relativi ai giudizi esaminati in precedenza.
Per quanto concerne, invece, il comma terzo (ultimo periodo)
dell'art. 1, rileva l'Avvocatura che e' evidente l'esigenza di
adottare metri uniformi e di rigore per tutto il territorio nazionale
ed avverso tale generale previsione non puo' assumersi un
aprioristico diritto della regione di disporre senza alcun vincolo
qualsivoglia facilitazione tariffaria scaricandone l'onere sulla
finanza statuale. E' chiaro poi che costituisce facolta' e non
obbligo delle regioni prevedere tali facilitazioni tariffarie.
Infine, quanto alla denunciata retroattivita' della norma,
l'Avvocatura osserva che trattasi di disposizione transitoria, in
relazione alle previsioni dei precedenti decreti legge decaduti.
4. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memoria
aggiuntiva le Regioni Emilia-Romagna e Toscana, nonche',
limitatamente al giudizio promosso dalla Regione Lombardia,
l'Avvocatura Generale dello Stato.
A) Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana, con atti identici,
insistono nel chiedere la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, del decreto-legge n.
77/89, convertito con legge n. 160/89.
Le ricorrenti, dopo aver ribadito le argomentazioni gia' svolte,
insistono, in particolare, sul fatto che le denunciate violazioni
delle proprie competenze sono state effettuate tramite un
decreto-legge, cioe' con atto normativo primario che deve essere
motivato e la cui motivazione viene incorporata nella legge di
conversione: ma nel nostro caso non risulta alcuna motivazione (ne'
nel decreto-legge, ne' nella legge di conversione) del perche' fosse
necessario o solo opportuno sostituire il procedimento dell'intesa
con la mera audizione delle regioni, o del perche' tale modifica
fosse connaturata alle ragioni di necessita' e di urgenza con le
quali si e' ritenuto di emanare le disposizioni in esame.
La motivazione addotta nel decreto-legge e' infatti pura
tautologia e ne risulta anche violato il canone di ragionevolezza,
dal momento che non appare ragionevole il mutamento di un modulo
procedimentale correttamente individuato nella legge-quadro senza
alcuna giustificazione o motivazione.
B) L'Avvocatura dello Stato, premesso che le disposizioni della
legge-quadro n. 151 del 1981 hanno comportato, in sede applicativa,
una estrema diversificazione delle normative regionali (in
particolare per la non omogeneita' dei criteri adottati nella
metodologia di calcolo dei costi standardizzati) e un continuo
aumento del divario tra costi e ricavi di esercizio, rileva che con
la normativa censurata si e' inteso creare strumenti idonei a ridurre
il costante incremento del deficit e dare una certa uniformita' ai
provvedimenti adottati in sede regionale, con particolare riferimento
alla determinazione dei costi standard. La disposizione censurata va
pertanto considerata come norma di indirizzo e coordinamento volta a
delineare, in chiave organica, le direttrici entro cui ricondurre gli
interventi finanziari destinati al trasporto locale e a recuperare la
necessaria omogeneita' delle normative regionali, in vista del
fondamentale obiettivo del risanamento delle gestioni dei servizi di
trasporto pubblico.
Quanto, infine, al terzo comma dell'art. 1, in materia di
facilitazioni tariffarie, l'Avvocatura osserva che il legislatore
statale ha voluto assicurare il rispetto della disposizione
costituzionale che impone l'indicazione dei mezzi di copertura per
ogni nuova o maggiore spesa (qual e' appunto quella conseguente al
riconoscimento di facilitazioni tariffarie), sul presupposto che
l'esercizio di un potere discrezionale in materia - da parte dello
Stato, della regione o dell'ente locale - e' legittimo solo se e in
quanto le minori entrate siano direttamente finanziate con mezzi a
carico del bilancio dello stesso ente che ha disposto le
agevolazioni; altrimenti il fondo trasporti potrebbe costituire un
improprio canale di finanziamento di tutte le decisioni di spesa
estranee alla gestione del trasporto pubblico, con pregiudizio delle
primarie finalita' inerenti all'istituzione del fondo stesso.
Considerato in diritto
1. - I cinque ricorsi indicati in epigrafe sollevano questione di
legittimita', in riferimento agli artt. 5, 77, 116, 117, 118, 119 e
125 della Costituzione, di alcune norme contenute nell'art. 1 del
decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito - senza modificazioni
nelle parti censurate - nella legge 5 maggio 1989, n. 160. Essendo le
proposte questioni identiche (in particolare, le Regioni
Emilia-Romagna e Toscana hanno impugnato, ciascuna con due ricorsi
dal contenuto perfettamente uguale, prima il decreto-legge e poi la
legge di conversione), o strettamente connesse, i relativi giudizi
vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Tra le varie censure prospettate dalle ricorrenti, va in
ordine logico per prima esaminata quella sollevata, avverso il
secondo comma dell'art. 1, dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana in
riferimento all'art. 77 della Costituzione.
Esse sostengono l'illegittimita' dell'uso dello strumento del
decreto-legge, con la sua tipica immediatezza di effetti, in materie
di competenza regionale concorrente, per di piu' per modificare norme
gia' poste da una legge-quadro. Nelle memorie depositate
nell'imminenza dell'udienza, le ricorrenti aggiungono che un
ulteriore vizio andrebbe rinvenuto nell'assenza di qualsivoglia
motivazione circa la necessita' ed urgenza di apportare tali
modificazioni.
La questione e' inammissibile.
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (cfr., da
ultimo, sentt. nn. 302 e 610 del 1988, 407 del 1989), nei giudizi di
costituzionalita' sollevati in via principale, le regioni possono, in
linea di principio, denunciare la violazione anche di norme
costituzionali poste al di fuori del titolo quinto della
Costituzione, purche', tuttavia, tale violazione comporti, di per se'
(anche tenuto conto delle prospettazioni delle ricorrenti), una
diretta incisione delle competenze ad esse costituzionalmente
garantite.
Nel caso di specie tale ipotesi non sussiste. Da un lato, infatti,
questa Corte ha costantemente ritenuto (v. sentt. nn. 243 del 1987 e
1044 del 1988) che tutto cio' che attiene alla esistenza o meno dei
presupposti per la decretazione d'urgenza non riguarda la sfera delle
competenze regionali, in quanto tali questioni concernono i rapporti
tra Governo e Parlamento (e sarebbero comunque irrilevanti di fronte
all'intervenuta conversione dei decreti-legge): ed e' ovvio che cio'
non puo' non valere anche per il profilo, qui specificamente dedotto,
dell'assenza di motivazione sulla sussistenza di detti presupposti.
D'altro lato, non si comprende, ne' e' chiarito nei ricorsi, come
la immediatezza di effetti del decreto-legge possa di per se', a
prescindere dal contenuto delle norme da esso introdotte, costituire
un autonomo e concreto pregiudizio delle competenze regionali.
3.1. - Il secondo comma dell'art. 1, e precisamente i primi due
periodi dello stesso, sono poi censurati da tutte le ricorrenti in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, ma sotto
profili non del tutto coincidenti.
La Regione Lombardia, innanzitutto, sostiene in radice la
illegittimita' della nuova disciplina di assegnazione dei contributi
di esercizio da parte delle regioni alle imprese di trasporto locale,
secondo la quale tale assegnazione deve avvenire "sulla base di una
metodologia e di criteri generali stabiliti analiticamente con
decreto del Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro del
tesoro, sentite la commissione consultiva interregionale di cui
all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281, e le organizzazioni
rappresentative delle aziende di trasporto pubblico locale". Ad
avviso della ricorrente, la nuova normativa sconvolge il sistema
delineato nella legge-quadro n. 151 del 1981, introducendo un
meccanismo accentrato, tramite il quale lo Stato viene ad incidere,
con un intervento puntuale e dettagliato (per di piu' attuato con un
mero atto amministrativo), nella fase di gestione dei contributi, la
quale, secondo gli artt. 5 e 6 della citata legge-quadro, era
viceversa di competenza regionale.
La questione non e' fondata.
Ai sensi dell'art. 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151, i
contributi di esercizio per i servizi di trasporto pubblico locale
sono erogati dalle regioni "sulla base di principi e procedure
stabiliti con legge regionale, con l'obiettivo di conseguire
l'equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto"; lo
stesso articolo stabilisce poi alcuni criteri di determinazione
dell'ammontare di detti contributi.
Esattamente osserva la Regione Lombardia che la normativa
introdotta con il decreto-legge n. 77 del 1989 incide su tale fase di
erogazione dei contributi alle imprese da parte delle regioni,
inserendo nell'iter procedurale un intervento statale prima non
previsto. Cio', tuttavia, non puo' considerarsi lesivo di alcuna
competenza regionale, tenuto conto sia degli obiettivi che il
legislatore statale ha inteso perseguire, sia, soprattutto, delle
caratteristiche con cui detto intervento e' stato concretamente
configurato, caratteristiche che devono considerarsi, con le
precisazioni che seguono, rispettose delle autonomie regionali.
Quanto al primo punto, va rilevato che, come ha osservato
l'Avvocatura Generale dello Stato e risulta anche dai lavori
preparatori della legge n. 160 del 1989, di conversione del
decreto-legge in esame, quest'ultimo (come il precedente n. 547 del
30 dicembre 1988, non convertito) fa parte del c.d. "pacchetto" dei
decreti collegati con la legge finanziaria 1989 (legge 24 dicembre
1988, n. 541), e si inserisce nel quadro della manovra finanziaria di
contenimento della spesa pubblica; in tale contesto, la normativa
impugnata mira, piu' in particolare, a fronte di una legislazione
regionale in materia estremamente diversificata (quanto soprattutto
ai criteri di determinazione dei costi standard), a razionalizzare e
ricondurre il sistema ad una maggiore omogeneita' di disciplina, al
fine di risanare il settore - che versa in una grave crisi economica
ed organizzativa - tentando di ridurre gli sperperi e il costante
aumento del divario tra costi e ricavi. Che lo scopo della norma in
discussione sia quello del contenimento della spesa nel campo dei
trasporti locali e' poi reso palese dal primo comma dell'art. 1 del
decreto-legge n. 77, il quale appunto prevede che lo stanziamento
annuale del Fondo nazionale trasporti, parte esercizio - istituito
con l'art. 9 della legge n. 151 del 1981 - a decorrere dal 1990 sara'
gradualmente ridotto "sulla base dei risultati acquisiti in
applicazione dei principi e dei criteri di cui al comma 2 e
parallelamente al risanamento delle gestioni di cui allo stesso comma
2". Del resto, e per concludere su questo punto, che la legge n. 151
del 1981 abbia dato luogo ai segnalati inconvenienti e' dimostrato
anche dai tre disegni di legge di riforma, d'iniziativa parlamentare
(nn. 1119, 1397 e 1539), tuttora all'esame del Senato, dei quali la
normativa ora censurata costituisce una coerente anticipazione.
Passando ad esaminare come in concreto il denunciato intervento
statale e' stato delineato, deve ritenersi che l'aver demandato nel
caso di specie ad un decreto ministeriale l'ulteriore disciplina
della materia non viola le competenze regionali (conformemente alla
giurisprudenza di questa Corte: v., ad es., sentt. nn. 294 del 1986 e
64 del 1987), tenuto conto delle esigenze di coordinamento e di
uniformita' prima evidenziate e considerato che l'uso di tale
strumento normativo e' previsto dalla legge; che il contenuto di esso
non e' del tutto libero, in quanto la legge stessa detta - sempre nel
secondo comma dell'art. 1 - delle direttive e dei principi cui a sua
volta il decreto dovra' uniformarsi; che i criteri ad esso demandati
hanno indubbiamente natura prevalentemente tecnica; che, infine, non
mancano delle garanzie procedimentali (quale l'audizione della
commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge n. 281 del
1970, su cui si tornera' in seguito).
Per quanto concerne, poi, la denunciata "analiticita'" dei criteri
che dovra' dettare il decreto ministeriale, effettivamente potrebbero
sorgere seri dubbi di legittimita' se con tale atto normativo il
Ministro dei trasporti fosse stato abilitato ad introdurre una
disciplina di dettaglio della materia; ma cosi' non e'. Infatti
l'espressione (indubbiamente poco felice) "criteri generali stabiliti
analiticamente", adoperata dalla legge, puo' correttamente
interpretarsi (anche in ossequio al principio della prevalenza
dell'interpretazione conforme alla Costituzione) nel senso che i
ripetuti criteri, fatto salvo il loro ineludibile carattere di
"generalita'", dovranno essere dettati prendendo in considerazione
ciascuna delle varie possibili voci e componenti che devono
concorrere a determinare una razionale e non dispendiosa ripartizione
dei contributi.
Cosi' intesa, la norma impugnata non preclude alle regioni un
proprio spazio d'intervento; ed e' ovvio che resta salvo il sindacato
di questa Corte, in sede di eventuale conflitto di attribuzione, sul
rispetto delle indicate modalita' nella concreta adozione del
provvedimento de quo.
3.2. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana lamentano, piu' in
particolare, che la norma impugnata avrebbe sostituito la procedura
dell'"intesa" tra Ministri competenti e commissione interregionale -
prevista nell'art. 9 della legge n. 151 del 1981 e che, in linea
generale, costituisce un tipico strumento di composizione a livello
paritario di interessi eterogenei in attuazione del principio di
cooperazione - con la semplice formulazione di un avviso o di un
parere da parte di detta commissione, cosi' degradando quest'ultima
ad organo meramente consultivo.
La questione non e' fondata.
Si e' gia' accennato, infatti, che la norma censurata incide (in
parte modificandola) sulla fase di erogazione dei contributi alle
imprese da parte delle regioni, regolata dagli artt. 5 e 6 della
legge n. 151 del 1981. Viceversa, l'art. 9 della legge stessa,
richiamato dalle ricorrenti, e in particolare il suo comma ottavo che
qui interessa, prevede si' un'intesa tra Ministro dei trasporti e
commissione interregionale, ma per stabilire i "criteri di
ripartizione del fondo tra le regioni": attiene, cioe', com'e'
evidente, alla diversa e preliminare fase in cui il fondo nazionale
per il ripiano dei disavanzi di esercizio viene suddiviso tra le
regioni, prima che queste ultime provvedano alla erogazione della
propria quota alle imprese locali. E', pertanto, altrettanto evidente
che la indicata procedura d'intesa resta pienamente in vigore e che
la questione proposta viene con cio' a perdere il suo stesso
presupposto argomentativo.
Non puo', peraltro, non rilevarsi - come esattamente osserva
l'Avvocatura dello Stato - che la funzione originaria e peculiare
della commissione de qua e' tipicamente consultiva, secondo quanto e'
previsto nella norma che la istituisce (art. 13 della legge n.
281/70); del resto, la stessa struttura di essa (la compongono i
Presidenti delle giunte di tutte le regioni a statuto ordinario e
speciale) ne rivela la natura di organo idoneo piuttosto a rendere un
parere anziche' ad esercitare un potere di codecisione.
Il fatto che a volte - e segnatamente nella legge n. 151 del 1981
- il legislatore statale abbia ritenuto di prescrivere forme d'intesa
con l'organo in esame non puo' pertanto fornire valido fondamento
alla pretesa dell'adozione costante di tale procedura, in luogo di
quella della consultazione, maggiormente aderente - ripetesi - al
carattere dell'organo.
4. - Gli ultimi due periodi del secondo comma dell'art. 1 sono
censurati - in riferimento agli artt. 5, 116, 117, 119 e 125 della
Costituzione - dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana, in quanto
impongono alle regioni un termine per la definizione dei bacini di
traffico, cosi' sottraendo ad esse una potesta' normativa (prevista
nell'art. 3 della legge n. 151 del 1981), e prevedono, in caso di
inadempienza, un controllo sostitutivo del Ministro dei trasporti a
loro avviso anomalo e non giustificato dalla natura degli atti da
compiere, con conseguente violazione anche del principio di leale
cooperazione.
La questione non e' fondata.
Sul primo punto basta osservare che la norma censurata, nello
stabilire un termine (sette mesi dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge) entro cui le regioni devono provvedere ad emanare la
disciplina di propria competenza, evidentemente non sottrae ad esse
alcuna potesta' normativa, bensi' si limita a sollecitare l'esercizio
di tale potesta', e cio' in relazione alle esigenze di carattere
generale sopra evidenziate. Va, infatti, osservato che la
predisposizione dei piani regionali dei trasporti e la successiva
definizione dei bacini di traffico (provvedimenti che, peraltro, le
regioni avevano l'obbligo di adottare sin dall'entrata in vigore
della legge n. 151 del 1981), costituiscono attivita' preliminari
alla determinazione, da parte del Ministro dei trasporti, dei criteri
generali per la erogazione dei contributi di esercizio alle imprese
locali, in quanto, come espressamente risulta dallo stesso comma
secondo dell'art. 1, tali criteri generali devono, fra l'altro, tener
conto proprio dei bacini di traffico. Del resto, l'apposizione di un
termine perentorio e', di regola, un presupposto necessario per il
successivo intervento surrogatorio da parte dello Stato (che appunto
si ricollega alla infruttuosa scadenza del termine), per cui tutto in
definitiva si incentra sulla questione della legittimita' o meno
della previsione di tale potere sostitutivo; nella fattispecie la
risposta deve essere affermativa.
Invero, il previsto intervento surrogatorio del Ministro dei
trasporti nella definizione dei piani regionali dei trasporti e dei
relativi bacini di traffico appare rispondente ai requisiti che
questa Corte ha costantemente indicato come propri del corretto
esercizio di tale potere da parte dello Stato (v., da ultimo, sentt.
nn. 177 e 1000 del 1988, 101, 324 e 460 del 1989): esso, infatti, e'
conseguente all'inadempienza regionale in ordine ad un'attivita'
sottoposta ad un termine perentorio; e' esercitato da un'autorita' di
Governo; e' strumentale - data, come gia' osservato, la
preliminarita' della definizione dei piani di trasporto e dei bacini
di traffico rispetto alla previsione dei criteri generali di
ripartizione dei contributi - al perseguimento di un interesse
unitario e primario dello Stato, quale quello, come detto sopra, del
risanamento del settore e del contenimento della spesa pubblica;
appare, infine, proporzionato, nel contenuto e nell'estensione,
all'esigenza di salvaguardare il detto interesse dello Stato. Per
quanto, poi, in particolare, riguarda il principio di leale
cooperazione, va rilevato che la sua osservanza attiene anche, e piu'
propriamente, alla fase del concreto esercizio del potere
sostitutivo, il quale (salvo, ovviamente, l'eventuale sindacato di
questa Corte in sede di conflitto di attibuzione) dovra', appunto,
essere improntato - ove occorra mediante l'adozione di misure
collaborative, quali richieste di chiarimenti, diffide, ecc. - al
rispetto di detto principio (cfr., al riguardo, sent. n. 294 del
1986).
5. - Egualmente non fondata e', infine, la questione sollevata
dalla Regione Lombardia in ordine al terzo comma (ultima parte)
dell'art. 1 del d.l. n. 77 del 1989, secondo cui "Il Ministro dei
trasporti, con proprio decreto, stabilisce entro il 30 giugno 1989,
per l'anno 1990, le facilitazioni tariffarie per le quali lo Stato,
le regioni ed i comuni devono contestualmente provvedere, con
finanziamenti propri, alla copertura della minore entrata che risulta
per le aziende interessate".
Ad avviso della ricorrente, la norma censurata - in contrasto con
la legge regionale 16 novembre 1984 n. 57, la quale viceversa
stabilisce, in sostanza (art. 5), di porre il minore introito a
carico della quota regionale del fondo nazionale per i contributi di
esercizio - impone alla regione un onere finanziario predeterminato
da un organo dello Stato ed attribuisce ad essa una funzione
meramente assistenziale, dato che la citata legge regionale individua
i soggetti meritevoli delle agevolazioni indipendentemente dallo
svolgimento di attivita' di rilevanza regionale; il tutto, infine, e'
aggravato dalla retroattivita' della norma al 1 gennaio 1989.
Premesso che il fatto che una norma statale si ponga
obiettivamente in contrasto con quanto disposto da una previgente
legge regionale non determina, per cio' solo, alcuna lesione
dell'autonomia regionale, va osservato che il criterio secondo cui
alla copertura delle minori entrate derivanti, per le imprese di
trasporto, dalle agevolazioni tariffarie debba provvedere lo stesso
ente che ha deliberato tali agevolazioni non viola la competenza di
detto ente, tenuto anche conto, da un lato, che il decreto
ministeriale si limita ad indicare le facilitazioni per le quali deve
valere tale criterio, fermo restando, ovviamente, che la introduzione
delle facilitazioni resta una facolta' e non un obbligo per la
regione; e, dall'altro, che, come esattamente osserva l'Avvocatura
dello Stato, attingere i rimborsi dalla quota regionale del fondo
nazionale di cui alla legge n. 151/81 significa trasformare detto
fondo in un improprio canale di finanziamento per spese del tutto
estranee allo scopo per cui esso e' stato istituito, snaturandone le
peculiari finalita'. Del resto, la norma denunciata non fa che
ribadire un criterio gia' previsto, piu' in generale, nello stesso
comma terzo dell'art. 1 (nella parte immediatamente precedente a
quella impugnata) e, ancor prima, nell'art. 31, quinto comma, del
d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, convertito con modificazioni con legge
26 aprile 1983, n. 131, sulla finanza locale.
Quanto, infine, alla denunciata retroattivita' della norma in
esame al 1 gennaio 1989, essa discende dal sopra evidenziato
collegamento del decreto-legge in questione con la legge finanziaria
per il 1989 e non puo' di per se' (come questa Corte ha gia' ritenuto
in un caso analogo: v. sent. n. 407 del 1989) costituire
un'illegittima invasione delle competenze regionali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, prima parte, del
decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77 (Disposizioni urgenti in materia di
trasporti e di concessioni marittime), convertito con modificazioni
nella legge 5 maggio 1989, n. 160, sollevata, in riferimento all'art.
77 della Costituzione, dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana con i
ricorsi indicati in epigrafe;
b) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, prima parte, del predetto
decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito con modificazioni nella
legge 5 maggio 1989, n. 160, sollevata, in riferimento agli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione, dalle Regioni Emilia-Romagna,
Toscana e Lombardia con i ricorsi di cui in epigrafe;
c) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, ultima parte, del predetto
decreto-legge n. 77 del 1989, convertito nella legge n. 160 del 1989,
sollevata, in riferimento agli artt. 5, 116, 117, 119 e 125 della
Costituzione, dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi di
cui in epigrafe;
d) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, terzo comma, del predetto decreto-legge
n. 77 del 1989, convertito nella legge n. 160 del 1989, sollevata
dalla Regione Lombardia con il ricorso di cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 1989.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'11 dicembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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