N. 579 SENTENZA 13 - 22 dicembre 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposta comunale per l'esercizio di imprese arti e professioni (I.C.I.A.P.) - Criterio di determinazione avulso dal reddito percepito e in violazione del principio della progressivita' - Eccessiva discrezionalita' - Eccezione posta nel corso di procedimento monitorio - Insussistenza della questione perche' artificiosamente formulata - Irrilevanza della questione a fini del procedimento cautelare presso il Tar Emilia-Romagna Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenza n. 186/1976) - Inammissibilita'. (D.-L. 2 marzo 1989, n. 66, artt. da 1 a 6 e tabella allegata, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n. 144). (Cost., artt. 3 e 53).(GU n.1 del 3-1-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. da 1 a 6 del
decreto legge 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomia impositiva degli enti locali e di finanza Locale),
convertito, con modificazioni, in legge 24 aprile 1989, n. 144,
nonche' della tabella allegata alla stessa legge, promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 26 luglio 1989 dal Pretore di Bologna nel
procedimento civile vertente tra Berselli Filippo e Rubini Claudia,
iscritta al n. 444 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 26 luglio 1989 dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto
dal Schiuma Giuseppe ed altri contro il Comune di Bologna ed altri,
iscritta al n. 501 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 1989;
Visti gli atti di costituzione di Berselli Filippo,
dell'Associazione Sindacale Avvocati e Procuratori di Bologna, della
C.O.N.S.I.L.P. e del Sindacato Ragionieri Professionisti di Bologna
nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avvocati Filippo Berselli, Giuseppe Ramadori e Valerio
Onida per Berselli Filippo, Gilberto Gualandi e Giovanni Motzo per
l'Associazione Sindacale Avvocati e Procuratori di Bologna e per il
Sindacato Ragionieri Professionisti di Bologna, Benedetto Graziosi e
Giovanni Motzo per la C.O.N.S.I.L.P. e l'Avvocato dello Stato Franco
Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio promosso per la richiesta di un
decreto ingiuntivo di condanna di un commercialista alla restituzione
della somma di danaro inviatagli da un cliente - soggetto all'imposta
comunale per l'esercizio di imprese, arti e professioni (ICIAP) - e
destinata al pagamento del tributo, il Pretore di Bologna, con
ordinanza del 26 luglio 1989, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli articoli da 1 a 6 del decreto legge 2 marzo
1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva
degli enti locali e di finanza locale), come convertito nella legge
24 aprile 1989, n. 144, in riferimento agli artt. 3 e 53 della
Costituzione.
Ravvisata in generale la proponibilita' degli incidenti di
legittimita' costituzionale nel corso di un giudizio monitorio e la
rilevanza della questione in concreto sollevata ai fini della
decisione del ricorso, promosso sull'esclusivo presupposto della non
debenza dell'obbligazione tributaria per illegittimita'
costituzionale della legge istitutiva dalla nuova imposta, il giudice
a quo denuncia il contrasto delle norme impugnate con i parametri
costituzionali invocati sotto il profilo che le prime, commisurando
la capacita' contributiva del soggetto inciso alla disponibilita' di
una certa superficie, con una mera operazione presuntiva non
suffragata da alcuna certezza, determinerebbero situazioni di palese
iniquita'.
1.2. - Si e' costituito in giudizio l'originario ricorrente con
una memoria nella quale ha diffusamente illustrato ragioni identiche,
analoghe o ulteriori rispetto a quelle poste a base dell'ordinanza di
rimessione, ribadendo la irrazionalita' della scelta effettuata dal
legislatore in ordine ai presupposti di fatto della nuova imposta e
la non conformita' di essa con i principi costituzionali della
capacita' contributiva e dell'eguaglianza in materia tributaria.
1.3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, eccependo in via preliminare la inammissibilita' della
questione sotto il triplice profilo del difetto temporaneo di
giurisdizione del giudice a quo (art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 638, richiamato dall'art. 4, comma ottavo, del D.L. 2 marzo 1989,
n. 66, come convertito in legge), dell'incompetenza per materia del
Pretore adito (art. 9, comma secondo, c.p.c.) e del difetto delle
condizioni di ammissibilita' del procedimento di ingiunzione (artt.
633 e segg. c.p.c.), sottolineando in particolare l'ininfluenza della
questione e facendo riferimento all'ipotesi di una lite fittiziamente
creata.
Nel merito ha contestato il denunciato contrasto con i parametri
costituzionali invocati, concludendo per la manifesta infondatezza
della questione, posto che le norme impugnate non commisurano
l'imposta alla superficie utilizzata, cosi' come sostenuto dal
giudice della rimessione, ma pongono come presupposto
dell'imposizione l'"esercizio" di un'attivita' economica e indicano
l'elemento della superficie come parametro correttivo ed ulteriore
rispetto al presupposto principale del tributo.
1.4. - In prossimita' dell'udienza di discussione la parte privata
e l'Avvocatura generale dello Stato hanno depositato memorie nelle
quali controdeducono alle tesi avversarie.
2.1. - Il TAR per l'Emilia Romagna, nel corso della fase cautelare
di un giudizio diretto all'annullamento delle delibere con le quali
il Comune di Bologna ha determinato, per l'anno 1989 la misura
dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese, arti e professioni
(ICIAP), con ordinanza del 26 luglio 1989, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, sempre in riferimento agli artt. 3 e 53
della Costituzione, degli articoli da 1 a 6 della legge 24 aprile
1989, n. 144, che ha convertito in legge, con modificazioni, il D.L.
2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di autonomia
impositiva degli enti locali e di finanza locale) nonche' della
tabella allegata, ritenendo la rilevanza della questione medesima, ai
fini del merito del ricorso, in quanto riferita a norme di legge
istitutive del tributo, applicabili nella fattispecie poiche' su di
esse si fondano i provvedimenti amministrativi impugnati.
Il giudice rimettente dubita della legittimita' costituzionale
delle norme denunciate, che assumono quale indice di rivelazione
dell'esercizio di una professione, arte o impresa, e quindi del
reddito da esso derivante, la superficie dei locali utilizzati ovvero
la loro ubicazione, giacche' tali indici sarebbero di per se'
inidonei sia alla individuazione di una effettiva capacita'
contributiva del soggetto obbligato all'imposta, sia all'osservanza
del principio costituzionale di pari trattamento.
2.2. - Si sono costituite in giudizio le parti private, ribadendo
la irragionevolezza della normativa impugnata che al presupposto
impositivo (l'esercizio appunto di impresa, arte o professione)
attribuirebbe, con presunzione assoluta, la qualita' di indice
rivelatore di una capacita' contributiva commisurabile in ragione del
settore di attivita' e dell'entita' e della localizzazione degli
immobili utilizzati, cosi' determinando una disparita' di trattamento
tra contribuenti non collegata ad una effettiva e specifica idoneita'
del soggetto all'obbligazione tributaria.
2.3. - E' altresi' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, il quale ha innanzi tutto eccepito la inammissibilita'
della questione per nullita' assoluta della ordinanza di rimessione,
emessa nel corso della fase cautelare in violazione delle norme
processuali a tutela della regolarita' del contradditorio ed anche
per temporaneo difetto della competenza funzionale del Collegio.
Sotto altro profilo la difesa dello Stato ha, poi, eccepito la
irrilevanza della proposta questione, in quanto estranea alla materia
del contendere, quale delineata dall'oggetto del giudizio; poiche',
infatti, questo e' costituito esclusivamente dalle delibere comunali
impugnate, che hanno in concreto determinato la "misura"
dell'imposta, dall'eventuale accoglimento del ricorso puo' derivare
soltanto l'annullamento di quegli atti, con conseguente applicazione
- in assenza di rinnovazione dei provvedimenti - dell'imposta nella
misura minima legale, ma non puo' invece discendere la soppressione
del tributo in sede locale. La questione pertanto, coinvolgendo, non
il quantum debeatur, ma l'an debeatur, non si pone come pregiudiziale
rispetto alla decisione del ricorso principale.
Nel merito la difesa erariale sostiene la inconsistenza di tutte
le doglianze.
Considerato in diritto
1. - Sono state sollevate dal Pretore di Bologna e dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia Romagna questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. da 1 a 6 del decreto legge 2
marzo 1989, n. 66, convertito dalla legge 24 aprile 1989, n. 144,
nonche' della tabella allegata, con i quali e' stata istituita e
disciplinata l'imposta comunale per l'esercizio delle imprese, arti e
professioni.
Ad avviso dei giudici rimettenti le norme impugnate sarebbero in
contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione, in quanto
commisurano la capacita' contributiva del soggetto inciso alla
disponibilita' di una certa superficie e in quanto sarebbe colpita
dall'imposta solo una categoria di cittadini rispetto alla
generalita'; inoltre, nello stesso contesto di coloro che sono
assoggettati al tributo, si opererebbero ingiustificate
differenziazioni e cio' anche in considerazione della facolta'
riconosciuta ai comuni di applicare "l'aliquota con un alto tasso di
discrezionalita'". In particolare il Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia Romagna si duole che la legge affidi al comune
di determinare la misura dell'imposta entro i livelli minimi e
massimi della tabella, con criteri sempre riferiti alla superficie
pretendendo di ravvisarvi un riferimento al reddito ricavabile, cosi'
creandosi disparita' di trattamento nell'ambito del territorio
nazionale fra contribuenti appartenenti a diversi comuni e,
nell'ambito di ciascuno di questi, tra coloro la cui attivita'
produttiva e' localizzata nelle c.d. zone speciali.
2. - Poiche' le ordinanze prospettano medesime questioni, i
giudizi possono essere riuniti.
3.1 - Entrambe le questioni sono inammissibili.
Come risulta dalla narrativa in fatto, il Pretore di Bologna ha
sollevato la questione nel corso di un giudizio monitorio promosso da
un soggetto tenuto all'imposta, nei confronti di un commercialista,
per ottenere la restituzione di una somma, che il primo aveva inviato
al secondo allo scopo di fargli effettuare il versamento del tributo,
se questo fosse risultato dovuto.
L'incarico era stato pero' successivamente revocato in relazione
ad una asserita "incostituzionalita'" dell'imposta, ma la persona
incaricata aveva dichiarato che avrebbe ugualmente effettuato il
versamento ritenendo, invece, costituzionalmente legittimo il
tributo.
Cio' premesso, deve essere condivisa l'eccezione di
inammissibilita' formulata dalla Avvocatura generale dello Stato,
perche' - ai fini della emanazione del decreto ingiuntivo richiesto
sulla base dei documenti scritti, costituiti dalla corrispondenza
intercorsa fra le parti in ordine alla vicenda predetta - risulta che
il giudice adito non debba fare applicazione delle norme denunciate.
Difatti viene in discussione la disciplina del mandato e, in
particolare, si tratta di una causa da decidersi esclusivamente sulla
base degli artt. 1711 (obbligo del mandatario di osservare le
istruzioni del mandante) e 1723 (potere del mandante di revocare il
mandato): quindi chiaramente di una controversia che intercorre tra
due privati e che va risolta in base alle disposizioni del codice
civile.
In realta' non sussiste affatto la questione proposta, la quale e'
artificiosamente formulata, sicche' si impone la pronuncia di
inammissibilita'.
3.2. - Per quel che concerne la questione sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, essa non puo'
naturalmente riguardare gli artt. 1, 3, 4, 5 e 6 del decreto legge 2
marzo 1989, n. 66, come convertito nella legge 24 aprile 1989, n.
144, di cui il Tribunale amministrativo regionale non deve fare
applicazione, in quanto attengono alla istituzione dell'imposta ed
alle modalita' di liquidazione e riscossione e cioe' agli aspetti
propri della pretesa tributaria. Il giudizio a quo concerne invece la
impugnativa delle deliberazioni - peraltro non necessarie ai fini
della applicazione del tributo (art. 2, comma quarto, del citato
decreto legge) - adottate dal Comune in base alla norma a questo
attributiva del potere di determinazione della misura dell'imposta,
nell'ambito dei livelli minimi e massimi indicati nella tabella
allegata al provvedimento legislativo, cioe' in base all'art. 2 del
decreto legge stesso che, costituendo l'antecedente logico necessario
rispetto agli atti impugnati, e' quello che riguarda il giudizio a
quo.
Ma, pur cosi' precisato l'ambito della questione, questa e' in
ogni caso inammissibile perche' il Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia Romagna l'ha sollevata nella Camera di consiglio fissata
per la sospensiva delle deliberazioni impugnate, ma dopo aver accolto
l'istanza cautelare. La questione percio' non era piu' rilevante ai
fini del giudizio cautelare perche' il giudice, ormai, secondo il
principio avente portata generale affermato da questa Corte nella
sentenza n. 186 del 1976, "aveva esaurito ogni sua potesta' in quella
sede" e non aveva ancora, come invece asserito, potesta' di
provvedere in ordine alla successiva fase di merito del giudizio
pendente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. da 1 a 6 e della tabella
allegata al decreto legge 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti
in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza
locale) convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n.
144, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione,
dal Pretore di Bologna e dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia Romagna con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, il 13
dicembre 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 22 dicembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C1361