A tutte le pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165
Premessa.
La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008)
introduce alcune novita' in tema di assegnazioni temporanee e di
mobilita' del personale.
Il quadro normativo generale rimane caratterizzato da un
particolare favor riservato all'istituto della mobilita' quale
strumento per conseguire una piu' efficiente distribuzione
organizzativa delle risorse umane nell'ambito della pubblica
amministrazione globalmente intesa, con significativi riflessi sul
contenimento della spesa pubblica, nonche' sull'effettivita' del
diritto al lavoro quale diritto costituzionalmente garantito.
Anche a riscontro dei numerosi quesiti proposti dalle
amministrazioni, appare opportuno fornire alcuni chiarimenti dedicati
alla disciplina generale della mobilita', oltre che alla normativa
contenuta nella legge finanziaria vigente.
1. L'assegnazione temporanea: le novita' introdotte dall'art. 3,
comma 79.
L'art. 3, comma 79, della legge n. 244 del 2007, ha sostituito
l'art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001 intervenendo a
mutare la disciplina relativa al ricorso alle tipologie di lavoro
flessibile nelle pubbliche amministrazioni.
I primi quattro commi del nuovo art. 36 cosi' dispongono:
«1. Le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con
contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato e non possono
avvalersi delle forme contrattuali di lavoro flessibile previste dal
codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa se non per esigenze stagionali o per periodi non
superiori a tre mesi, fatte salve le sostituzioni per maternita'
relativamente alle autonomie territoriali. Il provvedimento di
assunzione deve contenere l'indicazione del nominativo della persona
da sostituire.
2. In nessun caso e' ammesso il rinnovo del contratto o l'utilizzo
del medesimo lavoratore con altra tipologia contrattuale.
3. Le amministrazioni fanno fronte ad esigenze temporanee ed
eccezionali attraverso l'assegnazione temporanea di personale di
altre amministrazioni per un periodo non superiore a sei mesi, non
rinnovabile.
4. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 non possono essere
derogate dalla contrattazione collettiva.».
Tali previsioni sono finalizzate a ribadire la regola generale del
ricorso a rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato nelle
pubbliche amministrazioni, riconducendo i rapporti di lavoro a tempo
determinato alle sole esigenze della assoluta temporaneita' (tre
mesi) e del picco produttivo (stagionalita) e si collocano in un
disegno normativo, tracciato dalla legge finanziaria per il 2008,
rivolto ad un significativo contenimento del ricorso all'assunzione
di personale con contratti di lavoro flessibile.
Da quanto evidenziato deriva, pertanto, la necessita' di effettuare
una interpretazione sistematica del novellato art. 36, leggendo la
disposizione contenuta nel comma 3 in coerenza con il disposto del
comma 1. Essa, infatti, assolve la funzione di contemperare gli
effetti del ridimensionamento del ricorso a rapporti di lavoro
flessibile attraverso la individuazione di un nuovo istituto che si
aggiunge a quelli gia' codificati dall'ordinamento, attraverso il
quale le amministrazioni hanno la possibilita' di richiedere
l'utilizzo di personale ad altri datori di lavoro pubblici
temporaneamente - non piu' di sei mesi non rinnovabili - ed
eccezionalmente, laddove non sia possibile utilizzare altre forme di
lavoro flessibile.
Ulteriormente il legislatore afferma che per le esigenze
individuate nei commi 1 e 3 le amministrazioni possono utilizzare
solo gli istituti ivi indicati e con le modalita' ivi contenute,
stabilendo che la contrattazione collettiva non puo' derogare a tali
previsioni.
Appare pertanto opportuno chiarire che l'intervento normativo in
questione non ha inteso innovare o ridisciplinare il comando od altri
analoghi istituti, gia' previsti e che comunque sono regolati da
specifiche disposizioni di legge o dai contratti collettivi
nazionali, bensi' ha inteso introdurre un nuovo strumento di
flessibilita' organizzativa in un quadro normativo generale di forte
contenimento degli istituti di lavoro flessibile.
Si evidenzia inoltre che alla straordinarieta' ed all'urgenza che
sottendono il ricorso a tale nuovo istituto dovrebbe corrispondere
una celerita' di espletamento delle procedure di assegnazione
temporanea da parte dell'amministrazione di appartenenza dei
dipendenti richiesti, onde non vanificare la natura stessa
dell'assegnazione. Conseguentemente ogni diniego di nulla osta
all'utilizzo di tale personale potra' essere sostenuto solo da
motivazioni analoghe, insistenti sugli stessi elementi di
straordinarieta' ed urgenza, comprovate dai documenti di
programmazione triennali ed annuali del fabbisogno.
In ogni caso, come gia' evidenziato, l'assegnazione temporanea e'
uno strumento, previsto dalla legge o dalla contrattazione
collettiva, diretto a soddisfare esigenze temporanee. Qualora tali
esigenze dovessero divenire permanenti occorre procedere nell'ambito
della programmazione dei fabbisogni all'inquadramento del personale
utilizzato.
2. Il principio del previo esperimento delle procedure di mobilita'.
Dal complesso delle disposizioni che governano i processi di
mobilita' di personale nella pubblica amministrazione si enuclea il
principio del «previo esperimento delle procedure di mobilita», che
privilegia l'acquisizione di risorse umane tramite la mobilita'
rispetto alle ordinarie misure di reclutamento e che puo' affiancarsi
ai principi generali indicati dall'art. 1, comma 1, lettere a), b)
e c), nonche' dall'art. 6, comma 1, del decreto legislativo n. 165
del 2001, cui debbono conformarsi le pubbliche amministrazioni in
termini di efficienza, razionalizzazione del costo del lavoro,
migliore utilizzazione delle risorse umane.
Tale principio si ricava sostanzialmente dal complesso delle
disposizioni che regolano il regime delle assunzioni, fra cui in
primo luogo l'art. 39 della legge n. 449 del 1997, ed in particolare
il comma 3-ter, il quale ha disposto che al fine di garantire la
coerenza con gli obiettivi di riforma organizzativa e
riqualificazione funzionale delle amministrazioni interessate, le
richieste di autorizzazione ad assumere debbono essere corredate da
una relazione illustrativa dalla quale si evinca l'impraticabilita'
di soluzioni alternative legate all'attivazione di procedure di
mobilita'.
Le successive disposizioni che richiamano l'obbligo del previo
esperimento delle procedure di mobilita' assumono una valenza
ricognitiva di un principio affermato chiaramente dall'ordinamento e
rispetto al quale la Corte costituzionale ha ravvisato la qualita' di
criterio di organizzazione dettato dal legislatore statale per
governare i processi di acquisizione del personale al fine di
contenere la spesa corrente (sentenze n. 390 del 2004, n. 388 del
2004 e n. 88 del 2006).
A sua tutela e' intervenuto poi il legislatore con la novella
dell'art. 30, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 (ex
art. 16, comma 1, lettera b), della legge n. 246 del 2005), che ha
comminato la nullita' degli accordi, degli atti o anche delle
clausole dei contratti collettivi volti ad eludere, per l'appunto,
l'applicazione del principio del previo esperimento delle procedure
di mobilita' rispetto al reclutamento di nuovo personale.
Al riguardo, deve segnalarsi che il contratto collettivo nazionale
2006/2009 del comparto Ministeri, all'art. 26, nel definire, a norma
dell'art. 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001 dinanzi citato,
le procedure e i criteri generali per l'attuazione dell'istituto, ha
previsto che «nel quadro di meccanismi che favoriscono la mobilita'
fra sedi ed amministrazioni diverse, periodicamente le
amministrazioni pubblicano bandi di mobilita', anche al fine di
consentire, prioritariamente l'assorbimento del personale coinvolto
nei processi di trasformazione, soppressione e riordino di altre
pubbliche amministrazioni.».
Il sistema si completa con le disposizioni recate dall'art. 5,
comma 1-quater, del decreto-legge n. 7 del 2005 (convertito dalla
legge n. 43 del 2005), che ha aggiunto il comma 2-bis all'art. 30
citato, sull'obbligo che hanno le amministrazioni di procedere, prima
di attivare le procedure concorsuali per la copertura delle vacanze
in organico, all'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da
altre amministrazioni, e collocati presso di esse in posizione di
comando o fuori ruolo che facciano domanda di trasferimento. Queste
previsioni sottolineano l'intento del legislatore di garantire una
piu' efficiente allocazione delle risorse umane quando si ricorre ad
istituti tipicamente temporanei per corrispondere ad esigenze
durature. Occorre pertanto definire queste situazioni di incertezza,
che si verificano tutte le volte in cui, a prescindere dai limiti
posti dalla contrattazione, la durata dell'utilizzo di personale
supera la programmazione triennale del fabbisogno.
Proprio per gli aspetti ora evidenziati la mobilita' non puo'
soddisfare l'adeguato accesso dall'esterno per concorso pubblico
perche' risponde al principio costituzionale di buon andamento, che
si concretizza nella migliore distribuzione delle risorse umane;
l'istituto pertanto si colloca a monte di tutte le altre procedure
finalizzate alla provvista di personale.
Le concrete modalita' di attuazione del previo esperimento delle
procedure di mobilita' possono essere ricondotte ai bandi di
mobilita' che le amministrazioni possono predisporre, dando adeguata
pubblicita', anche tramite pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, e
fissando procedure e criteri nel rispetto delle previsioni vigenti in
tema di relazioni sindacali, per coprire le vacanze di organico e
soddisfare i fabbisogni di personale sulla base della rilevazione
annuale prevista dall'art. 6, comma 1, del decreto legislativo n. 165
del 2001.
3. Regime delle assunzioni e procedimenti di mobilita' di personale
tra amministrazioni appartenenti a comparti diversi (c.d. mobilita'
«intercompartimentale»).
La mobilita' di personale tra amministrazioni appartenenti a
comparti diversi (c.d. mobilita' «intercompartimentale») e' regolata
dalle disposizioni contenute nell'art. 1, comma 47, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, che cosi' recita: «In vigenza di
disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle
assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti
trasferimenti per mobilita', anche intercompartimentale, tra
amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto
delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali,
purche' abbiano rispettato il patto di stabilita' interno per l'anno
precedente».
Questa disciplina, che consente la mobilita' intercompartimentale
all'interno dei due diversi blocchi delle amministrazioni soggette a
regimi di limitazione delle assunzioni e di quelle non soggette a
limitazioni, garantisce la necessaria neutralita' della mobilita'
sugli equilibri economico-finanziari ed impedisce che essa sia
esperita come leva per nuove assunzioni di personale. In proposito,
appare opportuno ricordare che la mobilita' di personale non puo'
essere considerata cessazione: a seguito del trasferimento infatti,
il rapporto di lavoro prosegue con un altro datore di lavoro e dunque
l'amministrazione cedente puo' solo beneficiare dell'avvenuta
cessione del contratto in termini di risparmio di spesa e di
razionalizzazione degli organici, mentre la spesa permane in termini
globali. Cio' significa che occorre operare una distinzione fra
cessazione in un'ottica aziendale e cessazione come economia di spesa
per l'intero settore pubblico; distinzione in base al quale il
legislatore ha costruito la disciplina vigente in tema di assunzioni.
Pertanto, la cessazione per mobilita' non puo' essere considerata
utile ai fini delle assunzioni vincolate alle cessazioni verificatesi
nell'anno precedente.
Tanto premesso e ricordato che la verifica sul libero espletamento
dei procedimenti di mobilita' intercompartimentale dipende, ai sensi
del precitato art. 1, comma 47, della legge n. 311/2004, dal regime
vigente per le nuove assunzioni di personale nelle pubbliche
amministrazioni, diversamente regolato dalle leggi finanziarie, per
gli anni 2008 e 2009 debbono ritenersi soggette a regime limitativo
le amministrazioni indicate nel comma 523 dell'articolo unico della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 e, dunque, le amministrazioni dello
Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le agenzie
fiscali, di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo n.
300 del 1999, gli enti pubblici non economici e gli enti di cui
all'art. 70, comma 4, del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Analoga considerazione vale per gli enti di ricerca i quali, ai
sensi del comma 643 dell'articolo unico della legge n. 296 del 2006,
per il biennio 2008/2009, possono procedere ad assunzioni di
personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato entro il
limite dell'ottanta per cento delle proprie entrate correnti
complessive, come risultanti dal bilancio consuntivo dell'anno
precedente, purche' entro il limite delle risorse relative alla
cessazione dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato
complessivamente intervenute nel precedente anno.
Per gli enti non sottoposti al patto di stabilita' interno permane
un regime limitativo considerata la formulazione del comma 562
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, salvo che gli stessi non si
avvalgano della deroga introdotta dalla legge finanziaria 2008,
finalizzata a consentire una maggiore flessibilita' per garantire
esigenze istituzionali inderogabili.
Nella medesima situazione si trovano, infine, le camere di
commercio, industria, artigianato ed agricoltura che, ai sensi
dell'art. 3, comma 116, della legge n. 244 del 2007, possono
procedere a nuove assunzioni entro limiti puntualmente individuati
dalla norma con riferimento alle risultanze degli indici di
equilibrio economico-finanziario.
Viceversa, per gli enti sottoposti al rispetto del patto di
stabilita' interno (regioni, province autonome di Trento e di
Bolzano, province e comuni con popolazione superiore a 5.000
abitanti) il comma 557 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, ha
indicato il solo obiettivo della riduzione della spesa per il
personale, sempre nell'ambito dei limiti riconducibili al rispetto
del patto di stabilita' interna, abrogando espressamente, tra le
altre, le disposizioni di cui all'art. 1, comma 98, della legge n.
311 del 2004, sui vincoli assunzionali per le medesime.
Disposizioni sostanzialmente analoghe sono state previste per gli
enti del Servizio sanitario nazionale dall'art. 1, comma 565, della
predetta legge n. 296 del 2006. Per quelli afferenti alle regioni
soggette all'attuazione dei piani di rientro dal disavanzo sanitario
occorre tuttavia considerare, fini della presente circolare,
l'eventuale previsione, nell'ambito di tali piani, di misure
limitative delle assunzioni. In tale ipotesi il trasferimento per
mobilita' di personale proveniente da altre regioni e/o comparti puo'
ritenersi attuabile solo se compatibile con gli obiettivi finanziari
previsti in materia di personale dai suddetti piani.
Occorre, poi, ricordare che non sono soggetti a regime di
limitazione delle assunzioni le universita', le istituzioni di alta
formazione e specializzazione artistica e musicale gli ordini e
collegi professionali, nonche' il personale del comparto scuola.
Tutto cio' considerato, per gli anni 2008 e 2009 puo' attuarsi la
mobilita' intercompartimentale di personale dalle amministrazioni non
soggette a vincoli assunzionali, solo se autorizzata ai sensi
dell'art. 39, comma 3-ter, della legge n. 449 del 1997, poiche', in
tal caso, si tratta a tutti gli effetti di una nuova assunzione.
4. Gli accordi di mobilita': le disposizioni previste dalla legge
finanziaria per il 2008.
Anche al fine di ovviare alle problematiche dinanzi esaminate in
materia di mobilita' intercompartimentale, l'art. 3, comma 124 e
seguenti, della legge finanziaria per l'anno 2008 consente ad
amministrazioni soggette a regime di limitazione e, dunque, alle
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, alle
agenzie, incluse le agenzie fiscali, agli enti pubblici non
economici, agli enti di ricerca ed agli enti di cui all'art. 70,
comma 4, del decreto legislativo n. 165 del 2001, di stipulare
accordi di mobilita' - anche intercompartimentale, come anticipato -
con altre amministrazioni, per assicurare la funzionalita' dei propri
uffici che presentino consistenti vacanze in organico e, al contempo,
la ricollocazione di dipendenti in situazioni di esubero.
Gli accordi disciplinano modalita' e criteri per il trasferimento,
nonche' i percorsi di formazione che siano ritenuti necessari ad un
efficiente inserimento del personale trasferito nell'organizzazione
dell'amministrazione ricevente.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica ed il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, possono
autorizzare la stipula di tali accordi per il biennio 2008/2009, in
esito alla verifica della compatibilita' e coerenza con gli obiettivi
di finanza pubblica.
La disposizione dettata nel successivo comma 128, destinata a
soddisfare le gravi carenze di personale negli uffici giudiziari del
Ministero della giustizia, conferma il sistema costruito dal comma 47
dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004, pur nel rinvio al comma 124
citato per quanto concerne la stipula degli accordi.
L'autorizzazione alla stipula degli accordi puo' collocarsi
all'interno del procedimento delineato dall'art. 33 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, nel rispetto delle relazioni sindacali
ivi stabilite dal legislatore, nella fase in cui sia stata verificata
l'impossibilita' di pervenire ad un accordo sulla ricollocazione
totale o parziale del personale eccedente nell'ambito della medesima
amministrazione, o presso altre amministrazioni collocate nell'ambito
della medesima provincia. L'ipotesi di accordo deve essere inviata
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica - Ufficio per il personale delle pubbliche
amministrazioni ed al Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della ragioneria generale dello Stato - Ispettorato per
gli ordinamenti del personale e analisi dei costi del lavoro pubblico
i quali procederanno alle verifiche inerenti il mantenimento degli
equilibri economico-finanziari, le equiparazioni dei profili
professionali e la riduzione degli organici conseguente ai processi
di mobilita' attivati. In esito alla verifica positiva verra'
rilasciata l'autorizzazione con apposito decreto interdirettoriale.
5. Il personale in disponibilita'.
Meritano alcune notazioni finali le problematiche sulla gestione
del personale in disponibilita' di cui agli articoli 33, 34 e 34-bis
del decreto legislativo n. 165 del 2001. Quest'ultimo, introdotto
dall'art. 7 della legge n. 3 del 2003, impone alle amministrazioni
che procedono a nuove assunzioni di comunicare al Dipartimento della
funzione pubblica ed alle strutture regionali e provinciali di cui al
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469 i posti da mettere a
concorso in modo da poterli coprire mediante l'acquisizione del
personale in disponibilita' iscritto negli appositi elenchi. Infatti
come noto, a norma dell'art. 6, comma 1, del decreto legislativo n.
165 del 2001 le amministrazioni sono tenute ad effettuare annualmente
rilevazioni sulle eccedenze di personale su base territoriale per
area o categoria, qualifica e profilo professionale.
Si tratta di disposizioni che rendono effettivo il diritto al
lavoro di cui agli articoli 4 e 120 della Costituzione. Secondo la
Corte costituzionale (sent. n. 388 del 2004) l'art. 34 del decreto
legislativo enuncia il principio per cui il personale in esubero
presso qualsiasi pubblica amministrazione deve poter essere
ricollocato, durante il periodo di disponibilita', presso altre
amministrazioni. In tal modo si evita la cessazione definitiva del
rapporto di lavoro ma si realizza, anche, un contenimento della spesa
per il personale, seppure in termini globali, infatti il comma 6 di
tale articolo stabilisce che le nuove assunzioni sono subordinate
alla verificata impossibilita' di ricollocare il personale in
disponibilita' iscritto nelle liste. La disciplina dettata dall'art.
34-bis costituisce una concreta attuazione di quei principi e con
essi si coordina in quanto al comma 5 e' sancita la nullita' di
diritto delle assunzioni effettuate in violazione delle prescrizioni
contenute nel medesimo articolo. La Corte, al riguardo, afferma che
tutta la disciplina dell'art. 34-bis e' volta alla tutela di
interessi generali a presidio dei quali ben puo' il legislatore
prevedere la nullita' degli atti posti in essere in violazione di
norme imperative.
Infine, proprio in considerazione dei principi tutelati dalla
disciplina in esame, al fine di assicurare in modo costante e
puntuale la verifica delle esigenze assunzionali delle pubbliche
amministrazioni per valutare le possibilita' di ricollocazione del
personale in disponibilita', si ritiene che in caso di scorrimento di
graduatorie di concorsi gia' espletati, nei limiti della vigente
disciplina della validita' delle graduatorie, occorra riproporre la
richiesta di assegnazione di personale in disponibilita' agli uffici
competenti, provinciali e regionali di cui al decreto legislativo n.
469 del 1997 e Dipartimento della funzione pubblica.
Roma, 18 aprile 2008
Il Ministro per le riforme e le innovazioni
nella pubblica amministrazione
Nicolais
Registrato alla Corte dei conti il 5 giugno 2008 .brM Ministeri
istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 7,
foglio n. 130