Alle Amministrazioni pubbliche di
cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001
Come noto, con il decreto-legge n. 112 del 2008 sono state adottate
delle misure normative finalizzate ad incrementare l'efficienza delle
pubbliche amministrazioni anche mediante interventi in materia di
trattamento del personale.
Considerato che sono pervenuti numerosi quesiti dalle
amministrazioni per conoscere l'interpretazione delle norme
soprattutto in relazione alle disposizioni di cui all'art. 71 del
decreto (Assenze per malattia e per permesso retribuito dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni), si ritiene opportuno
fornire delle indicazioni anche nelle more della conversione in legge
del provvedimento.
Il decreto-legge, pubblicato sul supplemento ordinario della
Gazzetta Ufficiale del 25 giugno 2008, n. 147, e' entrato in vigore
il 25 giugno scorso. Quindi, l'appli-cazione del regime legale si
riferisce alle assenze che si verificano a decorrere da tale data.
In linea generale, la nuova disciplina trova applicazione nei
confronti dei dipendenti a tempo indeterminato contrattualizzati e
non contrattualizzati nonche', in quanto compatibile, anche ai
dipendenti assunti con forme di impiego flessibile del personale.
1. Le assenze per malattia.
Il provvedimento legislativo innanzi tutto contiene una nuova
disciplina in materia di assenze per malattia.
La normativa stabilisce il trattamento economico spettante al
dipendente in caso di assenza per malattia (comma 1), definisce le
modalita' per la presentazione della certificazione medica a
giustificazione dell'assenza (comma 2) e per i controlli che le
amministrazioni debbono disporre (comma 3).
Quanto al trattamento economico, la disposizione stabilisce che
«nei primi dieci giorni di assenza e' corrisposto il trattamento
economico fondamentale con esclusione di ogni indennita' o
emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e
continuativo, nonche' di ogni altro trattamento economico
accessorio», con le eccezioni previste nello stesso
comma (trattamenti piu' favorevoli eventualmente previsti per le
assenze dovute ad infortuni sul lavoro o a causa di servizio, oppure
a ricovero ospedaliero o a day hospital o a terapie salvavita).
In proposito, si considerano rientranti nel trattamento
fondamentale le voci del trattamento economico tabellare iniziale e
di sviluppo economico, della tredicesima mensilita', della
retribuzione individuale di anzianita', ove acquisita, degli
eventuali assegni ad personam per il personale del comparto ministeri
e analoghe voci per il personale dipendente da altri comparti;
inoltre, per il personale dell'area I si considerano lo stipendio
tabellare, la retribuzione di posizione di parte fissa, la
tredicesima mensilita', la retribuzione individuale di anzianita' ove
acquisita, eventuali assegni ad personam e analoghe voci per il
personale dirigenziale appartenente ad altre aree.
Per la qualificazione delle voci retributive, le amministrazioni
dovranno comunque far riferimento alle eventuali definizioni fornite
dai contratti collettivi per ciascun comparto o area di riferimento
(art. 45 del decreto legislativo n. 165 del 2001: «Il trattamento
economico fondamentale ed accessorio e' definito dai contratti
collettivi»).
La disciplina in esame, a mente dell'ultimo comma dell'art. 71, non
puo' essere derogata dai contratti collettivi. Naturalmente, per le
parti non incompatibili con il nuovo regime legale, continueranno ad
applicarsi le clausole dei contratti collettivi e degli accordi
negoziali di riferimento.
Si segnala che i risparmi conseguenti all'attuazione della norma
costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni dello Stato
e per gli enti diversi dalle amministrazioni statali concorrono
miglioramento dei saldi di bilancio. Secondo la norma tali risparmi
«non possono essere utilizzati per incrementare i fondi destinati
alla contrattazione collettiva».
Particolari problemi interpretativi si sono posti in riferimento al
comma 2 dell'articolo in questione il quale stabilisce: «2.
Nell'ipotesi di assenza per malattia protratta per un periodo
superiore a dieci giorni, e, in ogni caso, dopo il secondo evento di
malattia nell'anno solare, l'assenza viene giustificata
esclusivamente mediante presentazione di certificazione medica
rilasciata da struttura sanitaria pubblica.».
La norma individua le modalita' con cui i pubblici dipendenti
debbono giustificare le assenze per malattia. Essa fa riferimento
alternativamente alla giustificazione delle assenze che in generale
si protraggono per un periodo superiore a dieci giorni e - a
prescindere dalla durata - alla giustificazione delle assenze che
riguardano il terzo episodio di assenza in ciascun anno solare.
Quanto all'individuazione del «periodo superiore a dieci giorni»,
la fattispecie si realizza sia nel caso di attestazione mediante un
unico certificato dell'intera assenza sia nell'ipotesi in cui in
occasione dell'evento originario sia stata indicata una prognosi
successivamente protratta mediante altro/i certificato/i, sempre che
l'assenza sia continuativa («malattia protratta»).
Si chiarisce che, in base alla norma, nella nozione di «secondo
evento» rientra anche l'ipotesi di un solo giorno di malattia
successivo ad un precedente e distinto «evento» di un solo giorno.
Nei casi sopra visti «l'assenza viene giustificata esclusivamente
mediante presentazione di certificazione medica rilasciata da
struttura sanitaria pubblica.».
La norma sicuramente esclude che nelle ipotesi descritte la
certificazione a giustificazione dell'assenza possa esse rilasciata
da un medico libero professionista non convenzionato con il Servizio
sanitario nazionale. Le amministrazioni pertanto non potranno
considerare come assenze giustificate quelle avvenute per malattia
per le quali il dipendente produca un certificato di un medico libero
professionista non convenzionato.
Cio' detto, la lettura della disposizione va operata nel piu' ampio
quadro delle norme costituzionali e dell'organizzazione
dell'assistenza sanitaria delineata dal decreto legislativo n. 502
del 1992.
Tale ottica conduce ad un'interpretazione che supera il dato
meramente testuale della disposizione, per cui deve ritenersi
ugualmente ammissibile la certificazione rilasciata dalle persone
fisiche che comunque fanno parte del Servizio in questione e, cioe',
dai medici convenzionati con il Servizio sanitario nazionale (art. 8
decreto legislativo n. 502 del 1992), i quali in base alla
convenzione stipulata con le A.S.L. e all'Accordo collettivo
nazionale vigente sono tenuti al rilascio della certificazione
(Accordo del 23 marzo 2005, art. 45). Anche in questo caso la
qualita' del medico - ossia l'evidenza del rapporto con il Servizio
sanitario nazionale - dovra' risultare dalla certificazione.
Si coglie l'occasione per ricordare in questa sede che, in
osservanza dei principi della necessita' e dell'indispensabilita' che
improntano la disciplina in materia di trattamento dei dati
personali, in linea generale (salvo specifiche previsioni) le
pubbliche amministrazioni non possono chiedere che sui certificati
prodotti a giustificazione dell'assenza per malattia sia indicata la
diagnosi, essendo sufficiente l'enunciazione della prognosi (si veda
in proposito anche la delibera del Garante per la protezione dei dati
personali del 14 giugno 2007, relativa a «Linee guida in materia di
trattamento di dati personali di lavoratori per finalita' di gestione
del rapporto di lavoro in ambito pubblico.», pubblicata nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale del 13 luglio 2007, n.
161.).
Si segnala all'attenzione la previsione del comma 3 dell'art. 71.
La norma impone la richiesta della visita fiscale da parte delle
amministrazioni anche nel caso in cui l'assenza sia limitata ad un
solo giorno e, innovando rispetto alle attuali previsioni negoziali,
stabilisce un regime orario piu' ampio per la reperibilita' al fine
di agevolare i controlli. La norma specifica che la richiesta per
l'attivazione della visita fiscale dovra' essere presentata «tenuto
conto delle esigenze funzionali ed organizzative». Cio' significa che
la richiesta di visita fiscale e' sempre obbligatoria, anche nelle
ipotesi di prognosi di un solo giorno, salvo particolari impedimenti
del servizio del personale derivanti da un eccezionale carico di
lavoro o urgenze della giornata.
2. L'incidenza delle assenze dal servizio ai fini della distribuzione
dei fondi per la contrattazione collettiva.
Il comma 5 dell'art. 71 in esame stabilisce che «5. Le assenze dal
servizio dei dipendenti di cui al comma 1 non sono equiparate alla
presenza in servizio ai fini della distribuzione delle somme dei
fondi per la contrattazione integrativa. Fanno eccezione le assenze
per congedo di maternita', compresa l'interdizione anticipata dal
lavoro, e per congedo di paternita', le assenze dovute alla fruizione
di permessi per lutto, per citazione a testimoniare e per
l'espletamento delle funzioni di giudice popolare, nonche' le assenze
previste dall'art. 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n. 53, e per
i soli dipendenti portatori di handicap grave, i permessi di cui
all'art. 33, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104.».
La norma vuole rispondere ad un criterio di efficienza ed
economicita' poiche' impedisce che le amministrazioni possano
considerare l'assenza dal servizio come presenza ai fini della
distribuzione delle somme dei fondi per la contrattazione
integrativa.
Essa riguarda in generale tutte le assenze, con esclusione delle
assenze individuate nel medesimo comma 5, le quali - in ragione della
causale - non possono tradursi in una penalizzazione per il
dipendente (maternita', compresa l'interdizione anticipata dal
lavoro, e paternita', permessi per lutto, per citazione a
testimoniare e per l'espletamento delle funzioni di giudice popolare,
assenze previste dall'art. 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n.
53, e per i dipendenti portatori di handicap grave i permessi di cui
all'art. 33, commi 6 e 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104).
Nell'interpretazione della disposizione acquista un particolare
significato la parola «distribuzione», dovendosi quindi far
riferimento a quelle somme (il cui finanziamento avviene mediante i
fondi per la contrattazione collettiva) che sono destinate ad essere
distribuite mediante contrattazione integrativa, vale a dire alle
somme destinate a remunerare la produttivita', l'incentivazione ed i
risultati. In buona sostanza, la norma - che ha una forte valenza di
principio - vincola le amministrazioni in sede negoziale e, in
particolare, in sede di contrattazione integrativa impedendo di
considerare allo stesso modo la presenza e l'assenza dal servizio ai
fini dell'assegnazione di premi di produttivita' o altri incentivi
comunque denominati, delle progressioni professionali ed economiche,
dell'attribuzione della retribuzione di risultato per i dirigenti (la
norma non riguarda invece la retribuzione di posizione, che non ha
carattere di incentivo ma di corrispettivo connesso alle
responsabilita' derivanti dalla titolarita' dell'incarico).
Quanto ai permessi «per citazione a testimoniare» si chiarisce che
la disposizione non ha inteso disciplinare una nuova tipologia di
permesso, ma solo attribuire rilievo alla particolare causale
considerata, nell'ambito dell'utilizzo delle ordinarie forme di
assenza giustificata dal lavoro gia' esistenti (permessi retribuiti
per documentati motivi personali, ferie o permessi da recuperare o,
se la testimonianza e' resa a favore dell'amministrazione, permessi
per motivi di servizio).
Restano comunque fermi gli ordinari principi in materia di
premialita', cosicche' e' chiaro che la nonna non intende in alcun
modo introdurre degli automatismi legati alla presenza in servizio.
La nuova previsione legislativa., infatti, non vuole derogare alla
natura e ai contenuti dei progetti e dei programmi di produttivita' e
alla conseguente necessita' di valutare comunque l'effettivo apporto
partecipativo dei lavoratori coinvolti negli stessi, attraverso
l'introduzione di un nuovo criterio, automatico e generalizzato, di
erogazione dei relativi compensi incentivanti, incentrato sulla sola
presenza in servizio. Neppure tale criterio puo' ritenersi valido ed
efficace per le sole tipologie di assenza considerate dal legislatore
come assimilate alla presenza in servizio. Infatti, nelle suddette
ipotesi di assenza, i lavoratori e le lavoratrici hanno titolo ad
essere valutati per l'attivita' di servizio svolta e per i risultati
effettivamente conseguiti ed hanno titolo a percepire i compensi di
produttivita', secondo le previsioni dei contratti integrativi
vigenti presso le amministrazioni, solo in misura corrispondente alle
attivita' effettivamente svolte ed ai risultati concretamente
conseguiti dagli stessi, mentre l'assenza dal servizio non puo'
riverberarsi in una penalizzazione rispetto agli altri dipendenti. In
altri termini e secondo i consolidati orientamenti della magistratura
contabile (es.: Corte dei conti, Sez. II centrale, sent. n. 44 del
2003), nell'erogazione dei compensi incentivanti deve essere esclusa
ogni forma di automatica determinazione del compenso o di «erogazione
a pioggia».
Resta inoltre fermo che le indennita' o le retribuzioni connesse a
determinate modalita' della prestazione lavorativa (ad es. turno,
reperibilita', rischio, disagio, trattamento per lavoro straordinario
ecc.) possono essere erogate soltanto in quanto la prestazione sia
stata effettivamente svolta.
3. Il calcolo ad ore dei permessi retribuiti.
Il comma 4 dell'art. 71 contiene dei criteri per la contrattazione
collettiva. In particolare, si esprime la direttiva che i permessi
retribuiti che possono essere fruiti a giorni o alternativamente ad
ore debbano essere quantificati comunque ad ore. Inoltre, si
stabilisce che «Nel caso di fruizione dell'intera giornata
lavorativa, l'incidenza dell'assenza sul monte ore a disposizione del
dipendente, per ciascuna tipologia, viene computata con riferimento
all'orario di lavoro che il medesimo avrebbe dovuto osservare nella
giornata di assenza.».
La norma risponde all'evidente esigenza di impedire distorsioni
nell'applicazione delle clausole e delle disposizioni che prevedono
permessi retribuiti, evitando che i permessi siano chiesti e fruiti
sempre nelle giornate in cui il dipendente dovrebbe recuperare
l'orario. La norma e' rivolta alle parti negoziali e sara' applicata
in sede di contrattazione integrativa; tuttavia, li' dove i contratti
collettivi vigenti prevedono l'alternativita' tra la fruizione a
giornate e quella ad ore dei permessi, fissando gia' il monte ore, le
amministrazioni sono tenute ad applicare direttamente il secondo
periodo del comma 4 in esame a partire dall'entrata in vigore del
decreto legge.
Si segnala infine che, come previsto dal comma 6 dell'art. 71 in
esame, le nuove norme assumono carattere imperativo non potendo
essere derogate dai contratti o dagli accordi collettivi.
Roma, 17 luglio 2008
Il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione
Brunetta
Registrato alla Corte dei conti il 4 agosto 2008
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 9, foglio n. 115