PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

CIRCOLARE 17 luglio 2008, n. 7/2008 

Decreto-legge  n. 112 del 2008 - Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico,  la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione
della  finanza  pubblica  e la perequazione tributaria, articolo 71 -
assenze dal servizio dei pubblici dipendenti.
(GU n.209 del 6-9-2008)
 
 Vigente al: 6-9-2008  
 

                                  Alle  Amministrazioni  pubbliche di
                                  cui   all'art.   1,   comma 2,  del
                                  decreto legislativo n. 165 del 2001

  Come noto, con il decreto-legge n. 112 del 2008 sono state adottate
delle misure normative finalizzate ad incrementare l'efficienza delle
pubbliche  amministrazioni  anche  mediante  interventi in materia di
trattamento del personale.
  Considerato    che    sono   pervenuti   numerosi   quesiti   dalle
amministrazioni   per   conoscere   l'interpretazione   delle   norme
soprattutto  in  relazione  alle  disposizioni di cui all'art. 71 del
decreto   (Assenze   per  malattia  e  per  permesso  retribuito  dei
dipendenti  delle  pubbliche  amministrazioni),  si ritiene opportuno
fornire delle indicazioni anche nelle more della conversione in legge
del provvedimento.
  Il   decreto-legge,  pubblicato  sul  supplemento  ordinario  della
Gazzetta  Ufficiale  del 25 giugno 2008, n. 147, e' entrato in vigore
il  25 giugno  scorso.  Quindi,  l'appli-cazione del regime legale si
riferisce alle assenze che si verificano a decorrere da tale data.
  In  linea  generale,  la  nuova  disciplina  trova applicazione nei
confronti  dei  dipendenti  a tempo indeterminato contrattualizzati e
non  contrattualizzati  nonche',  in  quanto  compatibile,  anche  ai
dipendenti assunti con forme di impiego flessibile del personale.

1. Le assenze per malattia.
  Il  provvedimento  legislativo  innanzi  tutto  contiene  una nuova
disciplina in materia di assenze per malattia.
  La  normativa  stabilisce  il  trattamento  economico  spettante al
dipendente  in  caso  di assenza per malattia (comma 1), definisce le
modalita'   per   la  presentazione  della  certificazione  medica  a
giustificazione  dell'assenza  (comma  2)  e  per  i controlli che le
amministrazioni debbono disporre (comma 3).
  Quanto  al  trattamento  economico,  la disposizione stabilisce che
«nei  primi  dieci  giorni  di  assenza e' corrisposto il trattamento
economico   fondamentale   con   esclusione   di  ogni  indennita'  o
emolumento,   comunque   denominati,   aventi   carattere   fisso   e
continuativo,   nonche'   di   ogni   altro   trattamento   economico
accessorio»,    con    le    eccezioni    previste    nello    stesso
comma (trattamenti  piu'  favorevoli  eventualmente  previsti  per le
assenze  dovute ad infortuni sul lavoro o a causa di servizio, oppure
a ricovero ospedaliero o a day hospital o a terapie salvavita).
  In   proposito,   si   considerano   rientranti   nel   trattamento
fondamentale  le  voci del trattamento economico tabellare iniziale e
di   sviluppo   economico,   della   tredicesima   mensilita',  della
retribuzione   individuale   di   anzianita',  ove  acquisita,  degli
eventuali assegni ad personam per il personale del comparto ministeri
e  analoghe  voci  per  il  personale  dipendente  da altri comparti;
inoltre,  per  il  personale  dell'area I si considerano lo stipendio
tabellare,   la   retribuzione   di  posizione  di  parte  fissa,  la
tredicesima mensilita', la retribuzione individuale di anzianita' ove
acquisita,  eventuali  assegni  ad  personam  e  analoghe voci per il
personale dirigenziale appartenente ad altre aree.
  Per  la  qualificazione  delle voci retributive, le amministrazioni
dovranno  comunque far riferimento alle eventuali definizioni fornite
dai  contratti  collettivi per ciascun comparto o area di riferimento
(art.  45  del  decreto  legislativo n. 165 del 2001: «Il trattamento
economico  fondamentale  ed  accessorio  e'  definito  dai  contratti
collettivi»).
  La disciplina in esame, a mente dell'ultimo comma dell'art. 71, non
puo'  essere  derogata dai contratti collettivi. Naturalmente, per le
parti  non incompatibili con il nuovo regime legale, continueranno ad
applicarsi  le  clausole  dei  contratti  collettivi  e degli accordi
negoziali di riferimento.
  Si  segnala  che  i risparmi conseguenti all'attuazione della norma
costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni dello Stato
e  per  gli  enti  diversi  dalle  amministrazioni statali concorrono
miglioramento  dei  saldi di bilancio. Secondo la norma tali risparmi
«non  possono  essere  utilizzati  per incrementare i fondi destinati
alla contrattazione collettiva».
  Particolari problemi interpretativi si sono posti in riferimento al
comma 2   dell'articolo in   questione   il   quale  stabilisce:  «2.
Nell'ipotesi  di  assenza  per  malattia  protratta  per  un  periodo
superiore  a dieci giorni, e, in ogni caso, dopo il secondo evento di
malattia    nell'anno    solare,    l'assenza    viene   giustificata
esclusivamente   mediante   presentazione  di  certificazione  medica
rilasciata da struttura sanitaria pubblica.».
  La  norma  individua  le  modalita'  con  cui i pubblici dipendenti
debbono  giustificare  le  assenze  per malattia. Essa fa riferimento
alternativamente  alla  giustificazione delle assenze che in generale
si  protraggono  per  un  periodo  superiore  a  dieci  giorni  e - a
prescindere  dalla  durata  -  alla giustificazione delle assenze che
riguardano il terzo episodio di assenza in ciascun anno solare.
  Quanto  all'individuazione  del «periodo superiore a dieci giorni»,
la  fattispecie  si realizza sia nel caso di attestazione mediante un
unico  certificato  dell'intera  assenza  sia  nell'ipotesi in cui in
occasione  dell'evento  originario  sia  stata  indicata una prognosi
successivamente  protratta mediante altro/i certificato/i, sempre che
l'assenza sia continuativa («malattia protratta»).
  Si  chiarisce  che,  in  base alla norma, nella nozione di «secondo
evento»  rientra  anche  l'ipotesi  di  un  solo  giorno  di malattia
successivo ad un precedente e distinto «evento» di un solo giorno.
  Nei  casi  sopra visti «l'assenza viene giustificata esclusivamente
mediante   presentazione   di  certificazione  medica  rilasciata  da
struttura sanitaria pubblica.».
  La  norma  sicuramente  esclude  che  nelle  ipotesi  descritte  la
certificazione  a  giustificazione dell'assenza possa esse rilasciata
da  un medico libero professionista non convenzionato con il Servizio
sanitario   nazionale.   Le  amministrazioni  pertanto  non  potranno
considerare  come  assenze  giustificate quelle avvenute per malattia
per le quali il dipendente produca un certificato di un medico libero
professionista non convenzionato.
  Cio' detto, la lettura della disposizione va operata nel piu' ampio
quadro    delle    norme    costituzionali    e   dell'organizzazione
dell'assistenza  sanitaria  delineata  dal decreto legislativo n. 502
del 1992.
  Tale  ottica  conduce  ad  un'interpretazione  che  supera  il dato
meramente   testuale  della  disposizione,  per  cui  deve  ritenersi
ugualmente  ammissibile  la  certificazione  rilasciata dalle persone
fisiche  che comunque fanno parte del Servizio in questione e, cioe',
dai  medici convenzionati con il Servizio sanitario nazionale (art. 8
decreto   legislativo  n.  502  del  1992),  i  quali  in  base  alla
convenzione   stipulata   con  le  A.S.L.  e  all'Accordo  collettivo
nazionale  vigente  sono  tenuti  al  rilascio  della  certificazione
(Accordo  del  23 marzo  2005,  art.  45).  Anche  in  questo caso la
qualita'  del  medico - ossia l'evidenza del rapporto con il Servizio
sanitario nazionale - dovra' risultare dalla certificazione.
  Si  coglie  l'occasione  per  ricordare  in  questa  sede  che,  in
osservanza dei principi della necessita' e dell'indispensabilita' che
improntano   la   disciplina  in  materia  di  trattamento  dei  dati
personali,   in  linea  generale  (salvo  specifiche  previsioni)  le
pubbliche  amministrazioni  non  possono chiedere che sui certificati
prodotti  a giustificazione dell'assenza per malattia sia indicata la
diagnosi,  essendo sufficiente l'enunciazione della prognosi (si veda
in proposito anche la delibera del Garante per la protezione dei dati
personali  del  14 giugno 2007, relativa a «Linee guida in materia di
trattamento di dati personali di lavoratori per finalita' di gestione
del   rapporto   di  lavoro  in  ambito  pubblico.»,  pubblicata  nel
supplemento  ordinario alla Gazzetta Ufficiale del 13 luglio 2007, n.
161.).
  Si  segnala  all'attenzione la previsione del comma 3 dell'art. 71.
La  norma  impone  la  richiesta  della visita fiscale da parte delle
amministrazioni  anche  nel  caso in cui l'assenza sia limitata ad un
solo  giorno e, innovando rispetto alle attuali previsioni negoziali,
stabilisce  un  regime orario piu' ampio per la reperibilita' al fine
di  agevolare  i  controlli.  La norma specifica che la richiesta per
l'attivazione  della  visita fiscale dovra' essere presentata «tenuto
conto delle esigenze funzionali ed organizzative». Cio' significa che
la  richiesta  di  visita fiscale e' sempre obbligatoria, anche nelle
ipotesi  di prognosi di un solo giorno, salvo particolari impedimenti
del  servizio  del  personale  derivanti  da un eccezionale carico di
lavoro o urgenze della giornata.

2. L'incidenza delle assenze dal servizio ai fini della distribuzione
dei fondi per la contrattazione collettiva.
  Il  comma 5 dell'art. 71 in esame stabilisce che «5. Le assenze dal
servizio  dei  dipendenti  di cui al comma 1 non sono equiparate alla
presenza  in  servizio  ai  fini  della distribuzione delle somme dei
fondi  per  la contrattazione integrativa. Fanno eccezione le assenze
per  congedo  di  maternita',  compresa l'interdizione anticipata dal
lavoro, e per congedo di paternita', le assenze dovute alla fruizione
di   permessi   per   lutto,  per  citazione  a  testimoniare  e  per
l'espletamento delle funzioni di giudice popolare, nonche' le assenze
previste dall'art. 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n. 53, e per
i  soli  dipendenti  portatori  di  handicap grave, i permessi di cui
all'art. 33, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104.».
  La   norma  vuole  rispondere  ad  un  criterio  di  efficienza  ed
economicita'   poiche'   impedisce  che  le  amministrazioni  possano
considerare  l'assenza  dal  servizio  come  presenza  ai  fini della
distribuzione   delle   somme   dei   fondi   per  la  contrattazione
integrativa.
  Essa  riguarda  in  generale tutte le assenze, con esclusione delle
assenze individuate nel medesimo comma 5, le quali - in ragione della
causale   -  non  possono  tradursi  in  una  penalizzazione  per  il
dipendente   (maternita',   compresa  l'interdizione  anticipata  dal
lavoro,   e   paternita',   permessi   per  lutto,  per  citazione  a
testimoniare e per l'espletamento delle funzioni di giudice popolare,
assenze  previste  dall'art. 4, comma 1, della legge 8 marzo 2000, n.
53,  e per i dipendenti portatori di handicap grave i permessi di cui
all'art. 33, commi 6 e 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104).
  Nell'interpretazione  della  disposizione  acquista  un particolare
significato   la   parola   «distribuzione»,   dovendosi  quindi  far
riferimento  a  quelle somme (il cui finanziamento avviene mediante i
fondi  per la contrattazione collettiva) che sono destinate ad essere
distribuite  mediante  contrattazione  integrativa,  vale a dire alle
somme  destinate a remunerare la produttivita', l'incentivazione ed i
risultati.  In buona sostanza, la norma - che ha una forte valenza di
principio  -  vincola  le  amministrazioni  in  sede  negoziale e, in
particolare,  in  sede  di  contrattazione  integrativa  impedendo di
considerare  allo stesso modo la presenza e l'assenza dal servizio ai
fini  dell'assegnazione  di  premi di produttivita' o altri incentivi
comunque  denominati, delle progressioni professionali ed economiche,
dell'attribuzione della retribuzione di risultato per i dirigenti (la
norma  non  riguarda  invece la retribuzione di posizione, che non ha
carattere   di   incentivo   ma   di   corrispettivo   connesso  alle
responsabilita' derivanti dalla titolarita' dell'incarico).
  Quanto  ai permessi «per citazione a testimoniare» si chiarisce che
la  disposizione  non  ha  inteso disciplinare una nuova tipologia di
permesso,   ma  solo  attribuire  rilievo  alla  particolare  causale
considerata,  nell'ambito  dell'utilizzo  delle  ordinarie  forme  di
assenza  giustificata  dal lavoro gia' esistenti (permessi retribuiti
per  documentati  motivi personali, ferie o permessi da recuperare o,
se  la  testimonianza e' resa a favore dell'amministrazione, permessi
per motivi di servizio).
  Restano   comunque  fermi  gli  ordinari  principi  in  materia  di
premialita',  cosicche'  e'  chiaro che la nonna non intende in alcun
modo  introdurre  degli automatismi legati alla presenza in servizio.
La  nuova  previsione  legislativa., infatti, non vuole derogare alla
natura e ai contenuti dei progetti e dei programmi di produttivita' e
alla  conseguente necessita' di valutare comunque l'effettivo apporto
partecipativo  dei  lavoratori  coinvolti  negli  stessi,  attraverso
l'introduzione  di  un nuovo criterio, automatico e generalizzato, di
erogazione  dei relativi compensi incentivanti, incentrato sulla sola
presenza  in servizio. Neppure tale criterio puo' ritenersi valido ed
efficace per le sole tipologie di assenza considerate dal legislatore
come  assimilate  alla  presenza in servizio. Infatti, nelle suddette
ipotesi  di  assenza,  i  lavoratori e le lavoratrici hanno titolo ad
essere  valutati per l'attivita' di servizio svolta e per i risultati
effettivamente  conseguiti  ed hanno titolo a percepire i compensi di
produttivita',   secondo  le  previsioni  dei  contratti  integrativi
vigenti presso le amministrazioni, solo in misura corrispondente alle
attivita'   effettivamente   svolte  ed  ai  risultati  concretamente
conseguiti  dagli  stessi,  mentre  l'assenza  dal  servizio non puo'
riverberarsi in una penalizzazione rispetto agli altri dipendenti. In
altri termini e secondo i consolidati orientamenti della magistratura
contabile  (es.:  Corte  dei conti, Sez. II centrale, sent. n. 44 del
2003),  nell'erogazione dei compensi incentivanti deve essere esclusa
ogni forma di automatica determinazione del compenso o di «erogazione
a pioggia».
  Resta  inoltre fermo che le indennita' o le retribuzioni connesse a
determinate  modalita'  della  prestazione  lavorativa (ad es. turno,
reperibilita', rischio, disagio, trattamento per lavoro straordinario
ecc.)  possono  essere  erogate soltanto in quanto la prestazione sia
stata effettivamente svolta.

  3. Il calcolo ad ore dei permessi retribuiti.
  Il  comma 4 dell'art. 71 contiene dei criteri per la contrattazione
collettiva.  In  particolare,  si esprime la direttiva che i permessi
retribuiti  che  possono essere fruiti a giorni o alternativamente ad
ore   debbano  essere  quantificati  comunque  ad  ore.  Inoltre,  si
stabilisce   che   «Nel   caso   di  fruizione  dell'intera  giornata
lavorativa, l'incidenza dell'assenza sul monte ore a disposizione del
dipendente,  per  ciascuna tipologia, viene computata con riferimento
all'orario  di  lavoro che il medesimo avrebbe dovuto osservare nella
giornata di assenza.».
  La  norma  risponde  all'evidente  esigenza di impedire distorsioni
nell'applicazione  delle  clausole e delle disposizioni che prevedono
permessi  retribuiti,  evitando che i permessi siano chiesti e fruiti
sempre  nelle  giornate  in  cui  il  dipendente  dovrebbe recuperare
l'orario.  La norma e' rivolta alle parti negoziali e sara' applicata
in sede di contrattazione integrativa; tuttavia, li' dove i contratti
collettivi  vigenti  prevedono  l'alternativita'  tra  la fruizione a
giornate e quella ad ore dei permessi, fissando gia' il monte ore, le
amministrazioni  sono  tenute  ad  applicare  direttamente il secondo
periodo  del  comma 4  in  esame a partire dall'entrata in vigore del
decreto legge.
  Si  segnala  infine  che, come previsto dal comma 6 dell'art. 71 in
esame,  le  nuove  norme  assumono  carattere  imperativo non potendo
essere derogate dai contratti o dagli accordi collettivi.
    Roma, 17 luglio 2008

                                        Il Ministro per la pubblica
                                      amministrazione e l'innovazione
                                                 Brunetta

Registrato alla Corte dei conti il 4 agosto 2008
Ministeri  istituzionali,  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri,
registro n. 9, foglio n. 115