Precisazioni sull'interpretazione dell'art. 4, nono comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312.(GU n.279 del 29-11-1990)
Vigente al: 29-11-1990
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri: Segretariato generale Dipartimento per l'informazione e l'editoria Dipartimento degli affari generali e del personale A tutti i Ministeri: Gabinetto Direzione generale del personale Al Consiglio di Stato - Segretariato generale Alla Corte dei conti - Segretariato generale All'Avvocatura dello Stato - Segretariato generale e, per conoscenza: Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi Al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro - Segretariato generale Al Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello Stato - I.G.O.P. Al Consiglio superiore della pubblica amministrazione Alla Scuola superiore della pubblica amministrazione Sono in corso di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri aventi per oggetto la determinazione delle dotazioni organiche delle qualifiche funzionali e dei profili professionali, emanati in attuazione dell'art. 6 della legge 11 luglio 1980, n. 312 e riguardanti il personale di tutti i Ministeri, nonche' quello del Consiglio di Stato e dei Tribunali regionali amministrativi, della Corte dei conti e dell'Avvocatura dello Stato. In calce ad ognuno dei citati decreti sara' pubblicato, come preannunciato nella circolare del 10 gennaio 1990, n. 43832 (Gazzetta Ufficiale n. 18 del 23 gennaio 1990), un "avviso" per informare i dipendenti inquadrati nei profili professionali, ai sensi dell'ottavo comma dell'art. 4 della citata legge n. 312/1980, ed interessati all'applicazione nei loro confronti del nono comma del suddetto art. 4 che, ove si trovino nelle condizioni indicate nella circolare del 28 aprile 1989, n. 32811/8.312.21.4/50.290.CR (Gazzetta Ufficiale n. 14 del 18 maggio 1989), possono presentare domanda entro il termine di quarantacinque giorni, decorrente dalla data di pubblicazione dell'avviso suddetto nella Gazzetta Ufficiale, per ottenere il reinquadramento in un profilo professionale diverso da quello in cui sono attualmente inquadrati, purche' ascritto alla medesima qualifica funzionale d'appartenenza. A tale riguardo, si rammenta che gia' con circolare n. 50590/8.312.21.6 del 17 luglio 1986 (Gazzetta Ufficiale del 2 agosto 1986, n. 178) furono date da questo Dipartimento direttive per l'applicazione del nono comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980 riguardante il reinquadramento del personale in profili professionali diversi da quelli d'appartenenza, da effettuarsi tenendo conto delle diverse mansioni effettivamente esercitate per almeno un quinquennio. Ed invero, essendo, nella specie, le mansioni effettivamente espletate diverse da quelle proprie della qualifica gerarchica rivestita dal dipendente nel previgente ordinamento, esse differiscono anche da quelle del profilo professionale in cui il dipendente attualmente si trova, in quanto il suo inquadramento, ai sensi dell'ottavo comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980 e' stato effettuato sulla base della corrispondenza astratta delle attribuzioni della qualifica gerarchica di provenienza a quelle del profilo professionale in cui e' avvenuto l'inquadramento. In tale occasione, fu anche precisato e poi ribadito nella successiva circolare del 28 aprile 1989, n. 32811/ 8.312.21.4/50.290.CR che l'inquadramento in questione puo' essere effettuato, anche in soprannumero, rispetto ai contingenti dei profili professionali determinati con le modalita' indicate nell'art. 6 della legge n. 312/1980, in quanto il profilo professionale richiesto deve appartenere alla medesima qualifica funzionale nella quale il personale interessato e' stato inquadrato in applicazione dell'ottavo comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980. La tesi interpretativa sostenuta dallo scrivente Dipartimento, che ravvisa nella norma in questione solamente l'ipotesi di un "reinquadramento orizzontale" in profilo professionale diverso, nell'ambito della medesima qualifica funzionale, e' stata di recente avvalorata dal Consiglio di Stato - Sezione 1a nel parere n. 1915/89 reso in sede di trattazione di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un segretario capo del Ministero della pubblica istruzione, avverso la delibera della commissione paritetica per l'inquadramento nelle qualifiche funzionali del 28 settembre 1988 (circolare del Ministro per la funzione pubblica del 14 ottobre 1988, n. 23900) nonche' avverso la circolare del Ministro della pubblica istruzione del 10 gennaio 1989, n. 14, nella parte in cui, recependo il contenuto della circolare del Dipartimento per la funzione pubblica n. 50590/ 8.312.21.6 del 17 luglio 1986, precisava l'orizzontabilita' dell'inquadramento ex nono comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980. In particolare, il ricorrente aveva impugnato l'anzidetta delibera della commissione paritetica del 28 settembre 1988, nella parte in cui prevede l'inquadramento definitivo, ai sensi dell'art. 4, ottavo comma della legge n. 312/1980, dei segretari capo nel profilo professionale n. 2 di collaboratore amministrativo di settima qualifica funzionale, anziche' nel profilo professionale n. 1 di funzionario amministrativo di ottava qualifica funzionale, ed aveva denunciato l'inattendibilita' della esegesi secondo la quale gli inquadramenti nei profili professionali, i quali tengano conto delle mansioni esercitate per un periodo non inferiore a cinque anni, debbano essere effettuati esclusivamente nei profili della stessa qualifica funzionale e non negli altri di situazione funzionalmente superiore, ai sensi del nono comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980. Per opportuna conoscenza delle argomentazioni in base alle quali il Consiglio di Stato ha emesso il parere n. 1915/89, si trascrivono, di seguito, le parti della motivazione del suddetto parere riguardanti l'interpretazione del significato della norma contenuta nel nono comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980: (Omissis). "Per la corretta comprensione della materia del contendere e' utile premettere che le disposizioni contenute nell'art. 4 della legge n. 312/1980 s'inseriscono nell'ambito di un sistema normativo predisposto per disciplinare il passaggio da un ordinamento articolato sulle carriere ad un altro fondato sopra specifiche qualifiche funzionali, ognuna delle quali si presenta comprensiva di piu' profili professionali legati alla tipologia delle prestazioni lavorative. Sotto un simile orizzonte, l'inquadramento provvisorio consentito da tale legge andava effettuato sulla base di meri criteri di corrispondenza, senza alcuna considerazione delle mansioni effettivamente espletate. A questo fattore determinativo si e', invero, attenuta l'amministrazione. Il primo comma del menzionato art. 4 stabilisce, in proposito, l'attribuzione della sesta qualifica funzionale al personale della carriera di concetto avente lo status di segretario o segretario principale. Tale era, appunto, la situazione in cui si trovava l'istante, sicche' si e' giustamente proceduto al suo inserimento nella suesposta qualifica funzionale. In prosieguo di tempo, avendo il medesimo ricorrente maturato alla data del 1 gennaio 1978 un'anzianita' di cinque anni di permanenza nella citata qualifica di provenienza, suscettibile - nel precedente ordinamento - di dare titolo allo scrutinio per il passaggio alla posizione apicale di segretario capo - in forza del quarto comma del sopra richiamato art. 4 - e' stato disposto nei suoi confronti (e sempre in via provvisoria) l'inquadramento nella settima qualifica funzionale, superiore a quella temporaneamente conferita in sede di prima sistemazione. Per le predette ragioni, l'interessato contingentemente, lungo l'iter dell'inquadramento in esame, si e' venuto a trovare in maniera momentanea entro l'identica qualifica funzionale attribuita ex lege al personale della carriera direttiva con lo status specifico di consigliere e di direttore di sezione nel pregresso assetto, che non aveva ancora perfezionato l'anzianita' necessaria per ottenere l'avanzamento a direttore aggiunto di divisione. Orbene, da questa concomitanza e dal menzionato congiungimento meramente occasionale in un momento provvisorio della nuova ristrutturazione organica, il ricorrente fa discendere il titolo ad una stabile e costante equiparazione tra le rispettive posizioni delle due vecchie carriere, che non trova supporto in alcuna norma giuridica e che risulta, anzi, smentita dalle differenze intercorrenti tra le stesse posizioni nell'anteriore ordinamento. Indubbiamente, la nuova legge ha precisato che in una fase delle operazioni inerenti all'attuazione dell'assetto piu' recente andassero collocati automaticamente i dipendenti di concetto gia' portatori della nomina a segretario capo e quelli direttivi, forniti dello status di consigliere o di direttore di sezione, accorpandoli entro la settima qualifica funzionale in attesa dei successivi cicli di rideterminazione. Cio', tuttavia, non puo' costituire l'elemento portante di una interpretazione volta ad assimilare e ad agganciare le predette posizioni, tra loro distinte e differenziate per genesi, per contenuti e per individuazione professionale. Ancor meno, siffatto accostamento appare suscettibile d'essere assunto ad indice di un livellamento e di un'abrogazione della situazione pregressa, cosi' da legare l'una alle altre nelle successive operazioni di sistemazione definitiva, realizzate attraverso un meccanismo lungo e complesso di analisi e di valutazioni riguardanti le mansioni e le funzioni. Se si accogliesse, dunque, la pretesa fatta valere dall'istante, in forza dell'assunto difensivo anteriormente riportato, si priverebbe di contenuto la riforma e, in contrasto con i presupposti di razionalizzazione del settore cui quest'ultima risulta informata, si finirebbe per confondere il collocamento provvisorio con quello definitivo, ritenendo che il passaggio dalle carriere alle qualifiche funzionali resti affidato alla sistemazione transeunta regolata dal primo comma dell'art. 4 della citata legge n. 312/1980. Rimarrebbe, parimenti, privo di significato il meccanismo previsto dalle altre disposizioni, qualora si accettasse la tesi volta a rendere definitive le corrispondenze fissate in linea di avviamento della procedura nella prima parte del relativo assetto, rendendole fisse ed invariabili, con l'impossibilita' di posteriori adeguamenti e riequilibri distributivi". (Omissis). "Se, dunque, in alcuni casi l'inquadramento definitivo e' risultato parzialmente diverso da quello precedentemente attuato in via provvisoria, la mancata coincidenza e' stata determinata dalle distinte modalita' che la legge n. 312/1980 ha previsto per l'esecuzione delle diverse fasi e dei discriminati criteri di effettuazione. Ne discende che gli elementi ponderati in simile inquadramento definitivo e le articolazioni attraverso le quali appare concretizzato, alla luce delle pregresse considerazioni, aderiscono alle componenti cui ha fatto riferimento la disciplina normativa della materia e non presentano vizi di logica enucleazione dell'apprezzamento amministrativo. L'esito e', tuttavia, suscettibile - in alcune ipotesi - di modificazioni ad istanza di parte. Ad un tale ordine di fini si trovano preordinate le disposizioni inserite nei commi 9 e 10 del citato art. 4, la cui applicazione ha formato materia di esplicazione nella circolare del Ministero della pubblica istruzione, costituente il terzo oggetto particolare dell'attuale impugnazione esperita dal ricorrente. In base all'identica serie di criteri regolativi concernenti i punti di raccordo completivo in esame, il dipendente il quale ritenga di essere stato inquadrato entro un profilo professionale ad una qualifica funzionale diversa da quella che gli sarebbe spettata alla luce delle mansioni effettivamente svolte per almeno cinque anni, puo' chiedere la revisione della propria posizione. La pronuncia sull'istanza segue modalita' ed effetti differenti, a seconda che si tratti di riesame involgente la sistemazione nel predetto profilo professionale o quella nella medesima qualifica. Il ricorrente contesta, al riguardo, la validita' delle precisazioni fatte in sede ministeriale, assumendo che esse sarebbero contrarie al significato desumibile al raffronto dei due capoversi. La comparazione tra questi ultimi evidenzia, infatti, che - dal punto di vista legislativo - si e' voluta fare una distinzione tra la divaricazione delle mansioni effettivamente prestate rispetto al medesimo profilo e la situazione di quanti ritengono d'individuare in una qualifica funzionale superiore le attribuzioni concretamente esperite. D'altro canto - a dire dell'istante - il nono comma non precisa affatto che la sistemazione correttiva debba essere compiuta nell'ambito della situazione gia' attribuita - come si trova - in senso contrario asserito dal Ministero della pubblica istruzione mediante circolare n. 14 - essendo stato anzi dichiarato ex lege che siffatto inquadramento possa avvenire, 'a domanda, nel profilo professionale della qualifica funzionale relativa alle mansioni svolte'. Se ne arguisce, in modo chiaro - sempre a dire del proponente - che nei casi in cui le prestazioni rese rientrino in una diramazione della situazione di appartenenza, l'inserimento va operato entro quest'ultima. Ove, invece, i compiti assolti ricadano nell'angolazione professionale di un'assegnazione superiore, occorre fare - per conseguenza - riferimento ad essa in vista della menzionata, richiesta destinazione correttiva. Le suesposte argomentazioni difensive urtano, pero', contro la formulazione normativa della disciplina in esame che, riguardata nel suo contenuto e nella rispettiva collocazione entro l'ambito di un sistema complesso ed articolato di realizzazione del nuovo ordinamento delle qualifiche funzionali, conduce agevolmente ed univocamente ad opposte conclusioni. Il nono comma dell'art. 4, invero, disciplina la possibilita' di un cambiamento del profilo professionale assegnato al dipendente sulla base dei criteri fissati dalla commissione paritetica. La revisione viene, cioe', effettuata - sussistendone le condizioni - nell'ambito della stessa qualifica. Ne e' riprova il rilievo che l'attribuzione del nuovo profilo conserva l'identica decorrenza giuridica ed economica dell'inquadramento definitivo operato in forza del precedente capoverso e senza alcun vincolo di posti, come esattamente ha osservato la riferente amministrazione. Ben distinta risulta, invece, l'ipotesi regolata dal decimo comma del medesimo art. 4. In questo caso si tratta di un cambiamento non orizzontale, ma effettuabile in senso verticale, operandosi uno spostamento della qualifica funzionale assegnata sulla scorta dei criteri di corrispondenza con lo status formalmente gia' acquisito, secondo gli elementi di ragguaglio fissati dalla commissione paritetica, in vista della concessione di un trattamento superiore ottenibile per effetto dei compiti d'indole piu' elevata che risultino effettivamente svolti nel vecchio ordinamento. Tale ultimo beneficio costituisce, dunque, una deroga la quale comporta una procedura incentrata sopra una prova selettiva ed una deliberazione del consiglio di amministrazione, collegata alla disponibilita' del posto, trattandosi di un vero e proprio avanzamento, con conseguente incremento retributivo. Discriminati risultano, altresi', gli effetti della suindicata sistemazione correttiva, i quali si differenziano nettamente da quelli riconducibili entro l'ambito dell'anteriore nono comma. In simili ipotesi, il provvedimento ha una decorrenza dalla data della sua adozione, dopo il superamento della menzionata prova selettiva e rimane subordinato alla gia' chiarita esistenza dei posti disponibili. Viene, quindi, formata una graduatoria, con effettuazione del nuovo inquadramento sino ad esaurimento del numero degli idonei. Alla stregua delle puntualizzazioni derivanti da tutto il corso della trattazione fin qui eseguita, risulta manifesto che - seguendo l'assunto difensivo del ricorrente - le disposizioni contenute nei sopra riportati commi 9 e 10 verrebbero a realizzare un'inspiegabile duplicazione di disciplina per fattispecie connotativamente identiche. Al contrario, come si e' visto, le due norme regolano situazioni tra loro distaccate e profondamente discriminate. Non diverso e' l'esito cui conduce una molteplice serie di considerazioni di natura strutturale". (Omissis). "Come si e' detto, il proponente ha confuso e posto su un identico piano ipotesi di passaggio verticale, con altre di traslazione orizzontale, mettendo entro un uguale orizzonte il trasferimento da una qualifica all'altra e quello di cambiamento del profilo riguardante la stessa qualifica in rapporto alle mansioni effettivamente esercitate. Indubbiamente, la predetta circolare, sul piano della sua formulazione letterale, non contiene una dizione di palmare significato estrinsecativo. E' evidente, pero', che il suo senso univoco e specifico si ricava in linea logica, attraverso la ricerca del tenore determinativo ragguagliata ai criteri di esplicazione stabiliti in linea ermeneutica per la sua interpretazione attuativa. Come tale, il medesimo significato si sottrae alla denuncia d'illegittimita' fatta dall'interessato e presenta una valenza conforme alla disciplina legislativa della materia. Si percepisce, cosi', che le statuizioni ricomprese dall'ottavo al tredicesimo comma dell'art. 4 della legge n. 312/1980 delineano un sistema organico d'inquadramento, onde regolare gli anelli di raccordo tra la vecchia strutturazione gerarchica e la nuova articolazione di natura eminentemente funzionale. Entro un simile quadro, l'ottavo comma realizza un collegamento delle posizioni pregresse e delle nuove, sulla base dell'accertamento della corrispondenza astratta eseguito dalla commissione paritetica. Il nono - a sua volta - pone in essere un meccanismo correttivo su domanda dell'interessato, quando siffatta corrispondenza astratta non si adegui alle prestazioni effettuate lungo il corso del quinquennio. Il capoverso successivo concede, invece, sul predetto primo correttivo un vero e proprio miglioramento di status giuridico ed economico, restando - cosi' spiegate le piu' intense condizioni, le maggiori cautele e le stratificazioni selettive, cui resta subordinata la produzione degli effetti giuridici. Non si tratta, quindi, di mera differenziazione oggettiva e soggettiva dell'inquadramento, come sostiene il ricorrente. La distinzione e' assai piu' profonda e radicale, giusta quel che si evince da una lettura dei due testi normativi, in forza dei quali il punto fondamentale di discriminazione delle fattispecie involge l'incidenza dello spostamento sul solo profilo professionale o sulla qualifica funzionale. Vero e' che il nono comma non e' esplicito su tal punto. La sua portata viene, tuttavia, agevolmente delineata raffrontando la rispettiva formulazione con quella del decimo comma, da cui viene ad evidenziarsi la diversita' delle fattispecie disciplinate, ferma restando la regola ermeneutica, secondo cui ogni disposizione va letta nel quadro delimitativo risultante dal suo rapporto specifico con le altre, attraverso nessi di interrelazione sistematica. Torna, quindi, a scorgersi nuovamente e conclusivamente l'esito negativo cui approda il vaglio del gravame proposto". Si comunica infine che, in conseguenza del parere sopra riportato, con decreto del Presidente della Repubblica in data 20 ottobre 1990, in corso di registrazione, e' stato rigettato il ricorso straordinario proposto dall'interessato al Capo dello Stato. Il Ministro: GASPARI