N. 41 SENTENZA 31 gennaio - 2 febbraio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Leva militare- Ammissione al ritardo per la presentazione del servizio- Termine per la chiamata alle armi- Perentorieta'- Mancata previsione- Conseguente indeterminatezza temporale dell'obbligo costituzionale- Necessita' di tassativa delimitazione nello spazio di un anno- Illegittimita' costituzionale. (Legge 31 maggio 1975, n. 191, art. 21, secondo comma). (Cost., artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma).(GU n.6 del 7-2-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 21, secondo
comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191 (Nuove norme per il
servizio di leva), promossi con ordinanze emesse il 9 maggio 1989
(nn. 2 ordd.) e il 25 maggio 1989 dal TAR della Sicilia - Sezione di
Catania, iscritti ai nn. 421, 422 e 423 del registro ordinanze 1989 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 1989;
Visti l'atto di costituzione di D'Angelo Salvatore nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avvocato Nicolo' Amato per D'Angelo Salvatore e l'Avvocato
dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 9 maggio 1989 (r.o. n. 421 del 1989),
il TAR della Sicilia - sezione di Catania - ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21,
secondo comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191 (Nuove norme per il
servizio di leva), "nella parte in cui non prevede che il termine per
la chiamata alle armi ivi disposto e' perentorio".
Nel giudizio a quo il ricorrente Pitino Salvatore - che aveva
usufruito del ritardo nella prestazione del servizio di leva per
motivi di studio sino al 31 dicembre 1987 - ha chiesto
l'annullamento, previa sospensione, della cartolina precetto
inviatagli dal Ministero della Difesa - Distretto di Siracusa (in
base alla quale aveva l'obbligo di presentarsi il giorno 8 marzo 1989
presso il Battaglione Fanteria "Savona" di stanza a Savona), per
violazione della citata disposizione della legge n. 191 del 1975,
secondo cui "cessato il titolo al ritardo, coloro che ne fruivano
sono tenuti a prestare il servizio militare con il primo scaglione o
contingente chiamato alle armi se dell'Esercito o dell'Aeronautica".
Il TAR remittente rileva preliminarmente che la prevalente
giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi Regionali (TAR Veneto 21
gennaio 1986, n. 5; TAR Friuli-Venezia Giulia 20 gennaio 1986, n. 5;
TAR Sicilia, sezione di Palermo, 31 maggio 1988, n. 413), tra cui, in
sede cautelare, lo stesso TAR Sicilia - sezione di Catania,
interpreta la norma in questione nel senso che essa impone
all'Amministrazione un termine perentorio per l'esercizio del potere
di disporre la chiamata alle armi.
Senonche', il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione
siciliana ha, con decisione n. 110 del 19 aprile 1989, annullato la
anzidetta sentenza del TAR Sicilia - sezione di Palermo, sostenendo
che il termine di cui al secondo comma del citato art. 21 ha
carattere meramente sollecitatorio nei confronti
dell'Amministrazione.
Tale decisione, prosegue il TAR remittente, lungi dal costituire
un precedente vincolante per il giudice di primo grado, assume,
pero', indubbio rilievo in relazione all'esigenza di assicurare la
certezza del diritto; pertanto, in conclusione, esso afferma di
"muovere dal presupposto che la interpretazione del dato normativo
prescelta dal giudice d'appello sia corretta per ritenere la
questione di costituzionalita' rilevante al fine della decisione del
gravame".
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva
quanto segue.
La normativa che disciplina la chiamata alle armi per il servizio
di leva contiene una serie di disposizioni volte a limitare
temporalmente il potere di imposizione di tale servizio. In
particolare, l'art. 3 della legge 31 maggio 1975, n. 191 prevede che
la chiamata alle armi ha luogo nell'anno in cui i giovani arruolati
compiono il diciannovesimo anno di eta', dando facolta' al Ministro
di anticipare o ritardare di un anno la chiamata stessa quando
speciali circostanze lo esigono; l'art. 100 del d.P.R. 14 febbraio
1964, n. 237 dispone che e' data la facolta' di dispensare dal
compiere la ferma di leva gli arruolati eccedenti il fabbisogno
quantitativo e qualitativo per la formazione dei contingenti o
scaglioni da incorporare.
Pertanto, di discrezionalita' nel quid e nel quomodo non puo'
parlarsi, essendo l'evenienza regolata da rigide norme sostanziali e
procedimentali, mentre anche la discrezionalita' nell' an e'
strettamente vincolata dall'esistenza o meno della copertura di
bilancio. La ovvia ratio delle predette norme sta sia nell'esigenza
di disciplinare temporalmente l'imposizione personale, che altrimenti
sarebbe sottratta alla riserva di legge, sia in quella di non
pregiudicare la posizione lavorativa del cittadino.
Il limite temporale della chiamata alle armi e il conseguente
interesse legittimo a conseguire la dispensa ex art. 100 lett. b del
d.P.R. n. 237 del 1964 rispondono quindi a finalita' che trovano
puntuale affermazione in norme costituzionali, come la stessa Corte
costituzionale ha avuto modo di ritenere con la sentenza n. 164 del
1985, in ordine alla affermata natura non meramente ordinatoria del
termine di cui all'art. 3, secondo comma, della legge 15 dicembre
1972, n. 772, sull'obiezione di coscienza.
Se, dunque, si ritenesse che l'art. 21 della legge n. 191 del 1975
deroghi al principio normativo anzidetto, disponendo che la chiamata
alle armi non va disposta entro un termine perentorio, risulterebbero
violati:
a) gli artt. 3 e 52 della Costituzione, per disparita' di
trattamento rispetto agli arruolati che non usufruiscono del diritto
al rinvio della chiamata alle armi, in quanto questi ultimi, in base
alle norme prima richiamate, devono essere depennati in caso di
eccedenza rispetto al fabbisogno dei contingenti nell'anno successivo
al compimento del diciannovesimo anno d'eta';
b) gli artt. 23 e 52 della Costituzione, perche' si imporrebbe
una prestazione personale (servizio di leva) senza limiti temporali,
e quindi senza indicazione del limite e delle modalita' la cui
disciplina e' coperta da riserva di legge;
c) l'art. 97, primo comma, della Costituzione, in quanto si
profilerebbe un esercizio delle potesta' pubbliche non improntato
alla esigenza costituzionale del buon andamento e della
imparzialita'.
2. - La medesima questione e' stata sollevata dallo stesso TAR
della Sicilia - sezione di Catania con altre due ordinanze emesse il
9 e il 25 maggio 1989 (r.o. nn. 422 e 423 del 1989) nel corso dei
procedimenti promossi da Costarelli Salvatore e D'Angelo Salvatore.
Le ordinanze, sia sulla rilevanza che sulla non manifesta
infondatezza, contengono argomentazioni identiche a quelle gia'
esposte sub 1.
3. - Si e' costituito dinanzi a questa Corte D'Angelo Salvatore,
il quale svolge considerazioni adesive all'ordinanza di rimessione.
La difesa del D'Angelo rileva, in sintesi, che nello Stato di
diritto tutte le pretese dell'apparato autoritativo non solo devono
trovare fondamento in una previa norma di legge (principio di
legalita' formale), ma anche una precisa delimitazione dell'ambito di
esercizio del potere pubblico (principio di legalita' sostanziale)
senza di che per la sfera della liberta' non resterebbe alcuna forma
di garanzia. Se si ammette una discrezionalita' dell'Amministrazione
nella decorrenza della chiamata, si attribuisce ad essa un potere non
delimitato piu' dalla legge (in violazione dell'art. 52, secondo
comma, della Costituzione), che finisce per far coincidere tout court
ferma e servizio militare, in quanto, dovendosi individuare un limite
alla pretesa dell'Amministrazione per la ferma, se questo non e' piu'
quello del compimento dell'eta' utile alla vestizione, dovrebbe
ritenersi possibile il primo incorporamento sino al compimento del
45 anno di eta'.
4. - E' intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, il quale conclude per l'infondatezza della questione.
Non e' ravvisabile, ad avviso dell'Avvocatura, alcun contrasto
della norma censurata con l'art. 3 della Costituzione, in quanto
vengono raffrontate situazioni non omogenee, quali sono quella degli
arruolati che non usufruiscono del ritardo per motivi di studio
rispetto a quella degli arruolati che invece hanno usufruito di tale
ritardo.
Ritenere perentorio il termine di cui all'art. 21 sarebbe del
tutto irragionevole sia perche' in tal modo la chiamata alle armi
finirebbe in pratica con l'essere decisa dall'interessato, con
conseguente eccessiva rigidita' dell'azione amministrativa, sia
perche' significherebbe porre per l'amministrazione una disciplina
assai piu' restrittiva rispetto a quella che regola la chiamata alle
armi in generale (che ha luogo nell'anno in cui i giovani compiono il
19 anno di eta', con facolta' per il Ministro di anticiparla o
ritardarla di un anno) e, in definitiva, favorire coloro che
fruiscono del rinvio rispetto agli altri.
In conclusione, non appare irragionevole che il legislatore non
consideri perentorio il termine in questione; altro e' il profilo
che, cosi' interpretando la norma in esame, non si pone alcun termine
per la chiamata: la questione, infatti, e' stata sollevata con
specifico riferimento alla perentorieta' del termine di cui all'art.
21. In ogni caso, conclude l'Avvocatura, resterebbe precluso alla
Corte costituzionale di sostituirsi al legislatore indicando un
termine che contemperi le esigenze dell'Amministrazione con quelle
del chiamato alle armi.
Le considerazioni svolte valgono, infine, a ritenere non
sussistente neppure la violazione degli altri parametri invocati.
Considerato in diritto
1. - Le tre ordinanze del T.A.R. della Sicilia - sezione di
Catania -, emesse le prime due il 9 maggio e la terza il 25 maggio
1989, sollevano in termini identici la medesima questione di
legittimita' costituzionale. I giudizi vanno pertanto riuniti e
decisi con unica sentenza.
2. - I giudici remittenti dubitano della legittimita'
costituzionale dell'art. 21, secondo comma, della legge 31 maggio
1975 n. 191 (Nuove norme per il servizio di leva) "nella parte in cui
non prevede che il termine per la chiamata alle armi ivi disposto e'
perentorio".
Il termine anzidetto, vale a dire "il primo scaglione o
contingente chiamato alle armi" dopo la cessazione del titolo al
ritardo, e' disposto per coloro che fruivano del ritardo della
prestazione del servizio militare; secondo i giudici a quibus, la
mancata previsione della perentorieta' di detto termine nei confronti
dell'Amministrazione che deve effettuare la chiamata sarebbe in
contrasto con gli artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della
Costituzione: con l'art. 3, per disparita' di trattamento rispetto
agli arruolati i quali non usufruiscono del ritardo, giacche' per
questi, ai sensi dell'art. 3, primo comma, della legge n. 191 del
1975, la chiamata alle armi deve avvenire nell'anno del compimento
del diciannovesimo anno di eta' con possibilita' di anticipo o
ritardo di un anno; con gli artt. 23 e 52, perche' viene imposta una
prestazione personale (servizio di leva) senza limitazione temporale,
e quindi senza indicazione del limite e delle modalita', in materia
coperta da riserva di legge; con l'art. 97, primo comma, in quanto si
profila un esercizio delle potesta' pubbliche non improntato alla
esigenza del buon andamento e della imparzialita'.
3. - Prima di passare all'esame dei profili cosi' prospettati, e'
opportuno rilevare - giacche' a prima vista potrebbe sembrare che
sussista nelle ordinanze di rimessione una certa perplessita'
sull'interpretazione della norma denunciata - che i giudici a quibus
ricordano di aver condiviso in piu' occasioni una prevalente
giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi Regionali, che interpreta
l'art. 21 della citata legge 191 del 1975 nel senso che il termine
ivi indicato debba essere considerato perentorio per
l'Amministrazione. Tuttavia, poiche' il Consiglio di Giustizia
amministrativa per la Regione siciliana ha ritenuto invece tale
termine meramente sollecitatorio, i predetti giudici a quibus
ritengono di assumere la interpretazione del loro organo d'appello,
ed in base alla stessa sollevano la suesposta questione di
costituzionalita'.
Del resto, anche il Consiglio di Stato, IV sezione, con la
decisione n. 890 del 9 dicembre 1989, giudicando su appello del
Ministero della Difesa nei confronti della decisione n. 5/86 del
T.A.R. Veneto, ha adottato la medesima interpretazione, definendo
"meramente ordinatori" per l'Amministrazione militare i termini di
cui alla norma in esame.
Quanto, poi, alla rilevanza della questione nei giudizi a quibus,
essa, correttamente motivata, e' comunque di tutta evidenza. In
conclusione, non possono sussistere dubbi di sorta circa
l'ammissibilita' della questione stessa.
4. - In ordine logico il profilo di incostituzionalita' da
esaminare per primo e' quello relativo agli artt. 23 e 52 della
Costituzione.
La questione e' fondata.
Alla stregua della interpretazione adottata dai giudici
remittenti, interpretazione che si uniforma - come si e' visto - alla
giurisprudenza del Consiglio di Stato e del Consiglio di Giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, i termini previsti nell'art.
21, secondo comma, della legge n. 191 del 1975 valgono soltanto a
statuire un obbligo per l'arruolato che ha usufruito del ritardo del
servizio militare, quando il titolo del ritardo sia cessato; tale
lettura e' del resto suffragata dal tenore letterale della
disposizione e dal contesto in cui essa e' inserita.
Cio' posto, viene pero' a mancare nella disposizione in esame una
previsione tassativa che circoscriva i limiti temporali entro i quali
l'Amministrazione debba disporre la chiamata alle armi. Vero e' che
il potere dell'Amministrazione deve pur sempre essere esercitato nel
rispetto dei principi di ragionevolezza e di non manifesta
illogicita', nonche' secondo le regole della buona amministrazione,
di guisa che colui che, dopo la cessazione del titolo al ritardo,
venisse chiamato alle armi in tempi procrastinati in misura eccessiva
potrebbe sempre ricorrere al giudice amministrativo onde ottenere
l'annullamento dell'atto illegittimo dell'autorita'; ma tale garanzia
non puo' essere ritenuta idonea a soddisfare il dettato dell'art. 52,
secondo comma, della Costituzione, rafforzato per giunta dal
principio sancito nell'art. 23.
4.1. - Non vi e' dubbio che il servizio militare, pur collegato al
"sacro dovere della difesa della Patria" solennemente affermato nel
primo comma dell'art. 52 (rispetto al quale ha tuttavia un'autonomia
concettuale e istituzionale: v. sent. n. 164 del 1985), costituisce
una prestazione personale, anzi la prestazione personale per
eccellenza e la piu' gravosa che possa ammettersi in una societa'
civile e democratica ed in uno Stato di diritto. La riserva di legge,
in ordine alla sua previsione e regolamentazione, scaturisce quindi
gia' dall'art. 23 della Costituzione che ha valore di principio
fondamentale. Aggiungasi, ad escludere qualsivoglia incertezza, che
il costituente ha voluto - con il secondo comma dell'art. 52 -
espressamente circoscrivere l'obbligatorieta' del servizio militare
"nei limiti e modi stabiliti dalla legge", confermando cosi', ed in
un certo senso estendendo, la riserva; ad ulteriore garanzia del
cittadino, si e' poi precisato che l'adempimento dell'obbligo
militare non pregiudica la posizione di lavoro ne' l'esercizio dei
diritti politici. E' la legge quindi che, insieme con la durata e le
altre caratteristiche del servizio militare, deve stabilire il
momento in cui l'obbligato verra' chiamato alle armi: il cittadino ha
bisogno di conoscere con certezza il periodo di vita in cui,
sottratto alle sue normali occupazioni, o agli studi o comunque alla
libera disponibilita' del suo tempo e della sua persona, dovra'
assolvere all'obbligo impostogli dalla Costituzione. Trattasi di un
diritto che non puo' essere degradato ad interesse occasionalmente
protetto in rapporto al dovere dell'Amministrazione di esercitare
correttamente - secondo canoni di ragionevolezza, di imparzialita',
di rispondenza ai fini da perseguire - un potere che, sia pure come
estrema ipotesi, incontrerebbe soltanto il limite finale del
compimento del quarantacinquesimo anno di eta'. Che debba essere la
legge a determinare in modo tassativo lo spazio di tempo entro il
quale il cittadino puo' essere chiamato ad assolvere il servizio di
leva, e' ulteriormente confermato dalla necessita' di ridurre il piu'
possibile gli effetti negativi che tale obbligo determina nella
ricerca del lavoro, nella prosecuzione di studi postuniversitari,
nell'avvio di attivita' professionali od autonome, nei rapporti
familiari. Del resto l'art. 3 della legge n. 191 del 1975, che
disciplina la chiamata delle classi di leva, rispetta puntualmente il
precetto costituzionale, in quanto circoscrive tassativamente lo
spazio di tempo entro il quale il Ministro per la difesa puo'
ordinare la chiamata, fissandolo nell'anno in cui il giovane
arruolato compie il diciannovesimo anno di eta', con la possibilita'
"quando speciali circostanze lo esigano" di anticiparla o ritardarla
di un anno.
L'art. 21, secondo comma, della citata legge deve pertanto essere
ritenuto costituzionalmente illegittimo, in quanto, disciplinando la
chiamata alle armi di coloro che hanno usufruito del ritardo dopo che
ne sia cessato il titolo, omette di prevedere un termine tassativo
entro il quale debba essere disposta la chiamata stessa, con
conseguente indeterminatezza temporale dell'obbligo di prestare il
servizio militare.
4.2. - Tuttavia, dalla riconosciuta incostituzionalita' della
norma in esame non puo' scaturire la conseguenza prospettata dai
giudici a quibus. Questi richiedono sostanzialmente che il termine
ivi previsto come cogente per coloro che hanno beneficiato del
ritardo del servizio militare, una volta cessato il titolo di tale
ritardo, sia esso stesso da considerare perentorio per
l'Amministrazione che deve disporre la chiamata.
Ma si e' visto che l'art. 3 della legge n. 191 del 1975 in ordine
alla chiamata delle classi di leva prescrive che questa sia
effettuata nell'anno in cui i giovani arruolati compiono il
diciannovesimo anno di eta', vale a dire in uno spazio di tempo che
va dal 1 gennaio al 31 dicembre dell'anno anzidetto. Accanto a
questa prescrizione di carattere generale, lo stesso art. 3
conferisce al Ministro della difesa due facolta': una straordinaria
ed eccezionale, ("quando speciali circostanze lo esigano"), di
anticipare o ritardare di un anno la chiamata; un'altra, ordinaria,
di chiamare alle armi le classi per contingenti o scaglioni. Di
quest'ultima facolta' il Ministero si avvale normalmente per ragioni
sia di bilancio, sia di organizzazione del servizio.
Sarebbe dunque una soluzione irragionevolmente difforme dalla
disciplina prevista dalla legge in via generale, quella di
circoscrivere lo spazio di tempo entro il quale il Ministro puo'
disporre la chiamata di coloro che hanno beneficiato del ritardo nei
termini estremamente ristretti previsti per l'obbligato dall'art. 21,
secondo comma.
Il termine ultimo per l'Amministrazione va pertanto ricavato dalla
disposizione generale dell'art. 3 della legge, va delimitato cioe'
nello spazio di un anno che, cosi' come ordinariamente avviene,
consente la chiamata per contingenti o scaglioni.
E' ovvio che, laddove l'art. 3 identifica l'anno della chiamata
delle classi in quello in cui i giovani arruolati compiono il
diciannovesimo anno di eta', nell'ipotesi disciplinata dall'art. 21
l'anno non puo' che essere quello che decorre a partire dalla data di
cessazione del titolo al ritardo. Non va invece estesa alla ipotesi
suddetta la facolta' del Ministro di ritardare la chiamata di un anno
oltre il termine prefissato, poiche' trattasi, come si e' visto, di
una facolta' eccezionale subordinata all'esistenza di circostanze
speciali ipotizzabili in relazione alla chiamata generale delle
classi, ma non di coloro che hanno usufruito del ritardo.
4.3. - A tale soluzione la Corte perviene anche in riferimento
all'art. 3 della Costituzione indicato nelle ordinanze di rimessione.
Infatti, premesso che, in relazione all'obbligo del servizio
militare ed alle garanzie relative che derivano dalla riserva di
legge sancita dall'art. 52 della Costituzione, la posizione di coloro
che beneficiano del ritardo e' del tutto assimilabile a quella della
generalita' degli arruolati, costituirebbe disparita' di trattamento,
in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, una regolamentazione
dei termini temporali utili per la chiamata alle armi diversa per
coloro che hanno usufruito del ritardo nei confronti di coloro che
rispondono alla chiamata della loro classe di appartenenza. Tale
contrasto sussisterebbe, ove la norma impugnata non venisse
dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto gli arruolati
che hanno beneficiato del ritardo sarebbero sottoposti all'obbligo
del servizio senza la garanzia della tassativa previsione dei limiti
di tempo entro i quali puo' esser disposta la chiamata; ma sarebbe
parimenti un ingiustificato trattamento di favore quello di prevedere
per i medesimi un limite piu' ristretto rispetto a quello generale
stabilito per la chiamata delle classi.
5. - Resta assorbito il profilo di censura relativo all'art. 97
della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 21, secondo comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191
(Nuove norme per il servizio di leva), nella parte in cui non prevede
che la chiamata alle armi di chi ha fruito del ritardo del servizio
militare sia disposta non oltre il termine di un anno dalla data di
cessazione del titolo al ritardo medesimo.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 31 gennaio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 febbraio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0116