N. 100 SENTENZA 21 febbraio - 2 marzo 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni - Regione Toscana - Personale dipendente - Assunzione - Subordinazione alla attivazione delle procedure di mobilita' - Individuazione dei limiti per gli anni 1989 e 1990 in modo difforme dalla legge statale - Richiamo alle sentenze nn. 219/1984 e 407/1989 - Adeguamento sostanziale della regione alla legge dello Stato - Non fondatezza. (Legge regione Toscana riapprovata il 26 settembre 1989, art. 2). (Cost. artt. 5, 81, 117 e 119).(GU n.10 del 7-3-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Toscana riapprovata il 26 settembre 1989 dal Consiglio regionale,
avente per oggetto: "Disposizioni per il controllo ed il contenimento
della spesa", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 16 ottobre 1989, depositato in cancelleria il
26 ottobre 1989 ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 17 gennaio 1990 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
l'avv. Alberto Predieri per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 ottobre 1989, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Toscana
riapprovata il 26 settembre 1989 e recante "Disposizioni per il
controllo ed il contenimento della spesa", per violazione degli artt.
5, 81, 117 e 119 della Costituzione, "integrati dalle sentenze n. 219
del 1984 e n. 407 del 1989 della Corte costituzionale e dai principi
stabiliti dalla legge statale 29 dicembre 1988, n. 554 e dall'art. 19
della legge statale 29 marzo 1983, n. 93, nonche' dagli indirizzi di
cui all'art. 12 del d.P.R. 23 agosto 1988, n. 395".
Rileva l'Avvocatura Generale dello Stato che la legge n. 554 del
1988, al fine del contenimento della spesa pubblica, ha posto severi
limiti alle assunzioni di personale, tra cui, in particolare, quelli
stabiliti dagli artt. 1, commi quarto e nono, e 5, comma terzo,
secondo i quali rispettivamente: "tutte le predette assunzioni
possono effettuarsi a condizione che sia stata data attuazione alla
disciplina della mobilita' prevista dal d.P.C.M. 5 agosto 1988, n.
325"; "le amministrazioni possono assumere personale per esigenze
stagionali, temporanee e straordinarie nei limiti della spesa media
annuale sostenuta nell'ultimo triennio allo stesso titolo"; "le
regioni provvedono ad attivare i processi di mobilita' tra il
personale delle regioni, degli enti pubblici non economici dipendenti
dalle Regioni e delle unita' sanitarie locali in ambito regionale".
Cio' premesso, l'Avvocatura deduce che l'art. 2 della delibera
legislativa in esame, nel testo approvato il 12 aprile 1989, non
considerava affatto la disciplina della mobilita'. In seguito al
rinvio governativo all'art. 2 e' stato aggiunto un quinto comma, il
quale pero' considera detta disciplina solo parzialmente: si fa
infatti riferimento soltanto all'obbligo (strumentale) di
"attivazione" della mobilita', e non anche alla "condizione" di
"attuazione" della mobilita' stessa.
Inoltre, i commi secondo e quarto dello stesso art. 2 pongono
limiti individuati, rispettivamente, nell'80 per cento delle
"assunzioni allo stesso titolo effettuate nell'anno 1988", ed in
misura pari al "limite gia' stabilito per l'anno 1988'; laddove il
limite della spesa media nell'ultimo triennio (di cui alle sopra
richiamate norme statali) e' di tutt'altra conformazione, in quanto
diluisce le eventuali peculiari vicende del solo 1988 e di fatto
comporta, tenuto conto dell'aumento del costo del lavoro, una
riduzione del personale.
Aggiunge il ricorrente che la caducazione del secondo comma
dell'art. 2 trascina con se' anche quella del primo periodo del terzo
comma dello stesso articolo (periodo che sarebbe del resto esso pure
non coerente con la legge n. 554/88); ed analogo discorso vale per il
primo comma, per quanto esso e' subordinato alla "attuazione" (non
solo "attivazione") della mobilita'.
L'Avvocatura conclude rilevando che l'"interesse nazionale" non
soltanto ha connotato la citata legge n. 554/88, ma - una volta
ravvisato dal Parlamento - si e' anche tradotto in un vincolo
costituzionalmente rilevante per il legislatore regionale.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Toscana, la quale
chiede che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque non
fondate.
Sussisterebbero innanzitutto, ad avviso della resistente, due
motivi di inammissibilita': da un lato, mancherebbe la necessaria
corrispondenza tra motivi del rinvio e motivi del ricorso, in quanto
l'atto di rinvio si limita a denunciare un contrasto tra la norma
regionale e quella statale senza attribuire a quest'ultima carattere
di principio fondamentale e senza richiamare norme costituzionali che
sarebbero state violate, alle quali si fa riferimento (unitamente a
quelle di cui alla legge n. 93/83 e al d.P.R. n. 395/88) soltanto nel
successivo ricorso; dall'altro, se, come sostiene l'Avvocatura, e'
l'interesse nazionale - in quanto posto a base della legge n. 554/88
- a fondare le censure del Governo, la questione non sarebbe di
legittimita' costituzionale, ma di contrasto di interessi, con
conseguente obbligo di promuovere la questione di merito dinanzi alle
Camere ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, della Costituzione.
Nel merito, prosegue la Regione, le questioni non sono fondate.
Innanzitutto, non e' chiaro come e perche' l'eventuale - e
peraltro inesistente - discostarsi della Regione da quanto stabilito
nella legge n. 554 possa comportare una violazione degli artt. 5, 81
e 119 della Costituzione, ne' alcuna indicazione al riguardo e'
fornita nell'atto di rinvio o nel ricorso. Quanto alle altre norme
richiamate nel ricorso, l'art. 12 del d.P.R. n. 395/88 contiene una
disposizione il cui contenuto non e' invocabile nella fattispecie, in
quanto implica l'autonomo esercizio di poteri da parte delle regioni;
la legge n. 554 del 1988 e l'art. 19 della legge n. 93/83 contengono
invece disposizioni che si impongono all'attivita' legislativa
regionale in quanto attengono al principio della mobilita' del
personale del pubblico impiego, cui la Corte ha riconosciuto natura
di principio fondamentale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.
Conseguentemente, una censura di illegittimita' costituzionale puo'
essere conferente solo se lamenta la violazione di detto principio:
ma la modificazione apportata dal Consiglio regionale a seguito del
rinvio governativo esclude che possa continuare a parlarsi di
violazione degli artt. 5, 81 e 119 della Costituzione e dell'art. 12
del d.P.R. 395/88.
Ma neppure sussiste la violazione dell'art. 117 della
Costituzione. Essa non sussiste per l'anno 1990 (in quanto i principi
di cui alla legge n. 554 valgono per il solo 1989), ma neppure per il
1989, dal momento che con il quinto comma aggiunto all'art. 2
(secondo cui "la Regione effettua le assunzioni di cui al primo comma
previa attivazione delle procedure di mobilita' di cui ai commi
secondo e terzo dell'art. 5 della legge 29 dicembre 1988, n. 554") la
Regione si e' sostanzialmente adeguata ai rilievi del Governo,
stabilendo appunto che non si sarebbe proceduto ad alcuna assunzione
se non dopo le suddette operazioni di mobilita'. Quanto al distinguo
introdotto dall'Avvocatura tra "attivazione" ed "attuazione" della
mobilita', la Regione ne sostiene l'infondatezza, in quanto il
temporaneo blocco delle assunzioni e' per l'appunto l'effetto che
conseguirebbe all'entrata in vigore della legge regionale e, inoltre,
il termine "attivazione" dei processi di mobilita' e' quello usato
proprio dall'art. 5 della legge n. 554.
Identiche considerazioni valgono, prosegue la Regione, in ordine
alla censura relativa al primo comma dell'art. 2.
Quanto, poi, ai commi secondo e quarto dello stesso articolo,
anch'essi oggetto di censura, la resistente afferma che, a parte il
fatto che tali disposizioni impongono una contrazione di un quinto
delle assunzioni straordinarie rispetto all'anno precedente e la
impongono anche per il 1990 (e quindi anche oltre le previsione della
legge n. 554), il nono comma dell'art. 1 della citata legge nazionale
non e' applicabile alle regioni nella sua interezza, in quanto si
riferisce alle amministrazioni, che sono diverse dalle regioni, come
risulta dal primo comma dello stesso art. 1 ed e' stato ritenuto da
questa Corte nella sentenza n. 410 del 1989; al massimo, l'art. 1
nono comma puo' valere come disposizione di principio in ordine alle
esigenze stagionali, senza che tutte le previsioni puntuali e
concrete costituiscano vincolo assoluto per le regioni.
Infine, in ordine alla censura relativa al terzo comma dell'art.
2, la Regione ne deduce l'inammissibilita', in quanto non contenuta
nell'atto di rinvio, e comunque l'infondatezza, poiche' la diversita'
di contenuto e di oggetto (nonche' di ambito temporale di
riferimento) della norma impugnata rispetto al comma secondo ne
esclude l'automatica caducazione a seguito della caducazione di
quest'ultimo, come dedotto dall'Avvocatura.
3. - Nell'imminenza dell'udienza ha depositato memoria la Regione
Toscana, sviluppando le argomentazioni gia' svolte e insistendo nelle
conclusioni formulate nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei
ministri solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2
della legge della Regione Toscana riapprovata il 26 settembre 1989
(intitolata "Disposizioni per il controllo ed il contenimento della
spesa"), in riferimento agli artt. 5, 81, 117 e 119 della
Costituzione.
Le censure avverso la norma impugnata - la quale, in particolare,
detta disposizioni in materia di assunzioni di personale - sono
sostanzialmente due: la prima concerne il quinto comma (aggiunto a
seguito del rinvio governativo del 12 maggio 1989) in quanto
subordina le assunzioni di personale indicate nel primo comma
all'obbligo della sola "attivazione" delle procedure di mobilita' di
cui all'art. 5 della legge statale 29 dicembre 1988, n. 554, anziche'
alla "attuazione" della mobilita' stessa, secondo il principio
contenuto nell'art. 1 della medesima legge n. 554; la seconda
concerne i commi secondo e quarto nella parte in cui individuano il
limite per le assunzioni di personale straordinario per gli anni 1989
e 1990 in modo difforme da quanto disposto dalla predetta legge
statale (art. 1, comma nono): in particolare, laddove quest'ultima
indica il limite della "spesa media annuale sostenuta nell'ultimo
triennio allo stesso titolo", le impugnate disposizioni stabiliscono,
per la Regione, gli organismi di ricerca e gli enti dipendenti dalla
Regione, l'obbligo di ridurre le assunzioni di detto personale "in
misura non inferiore al 20 per cento rispetto alle assunzioni allo
stesso titolo effettuate nell'anno 1988", e, per gli enti turistici
regionali, la possibilita' di assumere personale per esigenze
stagionali, temporanee o straordinarie "nel limite gia' stabilito per
l'anno 1988".
I restanti commi primo e terzo dell'art. 2, infine, dovrebbero,
secondo il ricorrente, seguire la sorte di quelli direttamente
oggetto di censura, in quanto ad essi strettamente collegati.
2. - La Regione Toscana solleva due eccezioni di inammissibilita'.
In primo luogo mancherebbe la necessaria corrispondenza tra i motivi
del ricorso e quelli precedentemente indicati nell'atto di rinvio,
nel quale il Governo si limitava a denunciare un contrasto tra legge
regionale e normativa statale, senza attribuire a quest'ultima
carattere di principio fondamentale e senza menzionare le norme
costituzionali che sarebbero state violate. In secondo luogo, poiche'
la stessa Avvocatura dello Stato invoca a fondamento del ricorso
l'interesse nazionale che connota la legge n. 554 del 1988, la
questione sollevata sarebbe in realta' di merito e non di
legittimita' costituzionale, con conseguente promovibilita' della
stessa dinanzi alle Camere ai sensi dell'art. 127, ultimo comma,
della Costituzione.
Le eccezioni vanno entrambe rigettate.
Quanto alla prima, va ricordato il costante orientamento di questa
Corte secondo cui per il rispetto del principio della corrispondenza
tra motivi di rinvio e motivi di impugnazione e' sufficiente che con
l'atto di rinvio la regione sia posta in condizione di comprendere la
sostanza delle censure prospettate, al fine di poter consapevolmente
assumere le proprie decisioni di fronte ai rilievi del Governo (da
ultimo, sentt. nn. 38, 102 e 561 del 1989); nella specie, non vi e'
dubbio - e di cio' del resto la Regione stessa si e' resa ben conto
modificando l'originaria stesura della norma censurata - che
dall'atto di rinvio si evincesse chiaramente (pur nella sua
imperfetta formulazione) che alle invocate disposizioni della legge
n. 554 del 1988 andasse attribuita, ad avviso del Governo, la natura
di norme di principio, con conseguente implicita violazione dell'art.
117 della Costituzione (ed a questo profilo, come si dira' in
seguito, va circoscritto lo stesso ricorso, a prescindere dal
richiamo, non motivato, degli altri parametri suindicati).
In ordine alla seconda eccezione di inammissibilita', va osservato
che, a parte l'accenno contenuto nel ricorso all'interesse nazionale
posto a base della legge n. 554 del 1988, il ricorso stesso si fonda
sulla pretesa violazione di regole sancite in norme costituzionali
espressamente richiamate: cio' e' sufficiente ad escludere che la
questione in esame possa annoverarsi tra quelle di merito anziche' di
legittimita', in quanto le prime sono le questioni per la cui
risoluzione e' invocato un parametro non codificato in alcuna
disposizione costituzionale (cfr. sent. n. 991 del 1988).
3.1. - Le questioni non sono fondate.
Va premesso che entrambe le censure vanno esaminate, come gia'
accennato, sotto l'esclusivo profilo della presunta violazione
dell'art. 117 della Costituzione per asserita lesione di norme di
principio contenute nella legge n. 554 del 1988, poiche' in cio' va
individuata, al di la' di altre disposizioni di rango costituzionale
o ordinario invocate, la sostanza del ricorso statale.
Passando all'esame della prima questione (secondo l'ordine del
ricorso), la Corte ha gia' ritenuto, nelle sentenze nn. 219 del 1984
e 407 del 1989, che il criterio della mobilita' del personale del
pubblico impiego (art. 19 della legge 29 marzo 1983, n. 93)
costituisce un principio fondamentale della materia e che la legge 29
dicembre 1988, n. 554 ha il fine essenziale di dare concreta
attuazione al principio stesso ed e' pienamente legittima la' dove
(art. 5) impone anche alle regioni l'obbligo di effettuare i processi
di mobilita' nel loro ambito.
Va anche riconosciuto, a questo punto, che il criterio della
antecedenza delle operazioni di mobilita' rispetto alle assunzioni di
personale - gia' ritenuto da questa Corte perfettamente ragionevole e
coerente nella citata sentenza n. 407 del 1989 -, pur espressamente
enunciato nella legge n. 554 (art. 1, quarto comma) con riferimento
ad enti diversi dalle regioni e dagli enti da queste dipendenti,
costituisce un evidente e logico corollario del principio della
mobilita', che deve quindi essere rispettato anche dalle regioni.
Cio' posto, e' tuttavia da ritenersi che la Regione Toscana, con
l'aggiungere il quinto comma dell'art. 2 in sede di riesame a seguito
del rinvio governativo, si sia sostanzialmente adeguata a
quest'ultimo, disponendo che le assunzioni dovessero avvenire "previa
attivazione delle procedure di mobilita'". Il termine "attivazione"
esprime effettivamente un concetto diverso da quello del termine
"attuazione", richiamando il primo propriamente l'atto dell'avviare,
dell'iniziare e il secondo quello del realizzare; ma l'uso, sia pur
improprio, dell'anzidetto termine nella norma in discussione non
esclude che si sia con cio' voluto ugualmente esprimere il principio
invocato dal Governo. In tal senso depone - a parte il fatto che la
stessa Regione cosi' interpreta "autenticamente" la disposizione
censurata nella memoria aggiuntiva - sia il rilievo che la resistente
potrebbe essersi limitata a riprodurre la dizione contenuta nel terzo
comma dell'art. 5 della citata legge n. 554 del 1988 (che appunto
impone alle regioni l'obbligo di "attivare" i processi di mobilita'),
sia, soprattutto, la considerazione secondo cui, dal punto di vista
della logica e della economicita' dell'azione amministrativa, appare
difficilmente immaginabile che la Regione intenda avviare la
mobilita' e contemporaneamente procedere ad assunzioni di personale.
Resta salvo, com'e' ovvio, il potere dello Stato di assicurare, in
sede di controllo sugli atti amministrativi regionali, il rispetto da
parte della Regione dell'anzidetto principio nella fase di concreta
attuazione della legge qui in discussione.
3.2. - Quanto alla seconda questione, e' assorbente rilevare che
l'invocato comma nono dell'art. 1 della legge n. 554 del 1988
concerne le regioni esclusivamente nella parte in cui fa riferimento
- nel testo vigente a seguito della sostituzione operata dall'art.
10- bis della legge 24 aprile 1989 n. 144, di conversione, con
modificazioni, del decreto legge 2 marzo 1989, n. 66 - alle unita'
sanitarie locali, non potendo le regioni rientrare nella categoria
degli "enti locali", come gia' ritenuto da questa Corte nella
sentenza n. 407 del 1989 proprio in relazione al quarto comma dello
stesso art. 1.
Si deve, pertanto, concludere che, poiche' i commi secondo e
quarto dell'impugnato art. 2 non concernono assunzioni di personale
presso le unita' sanitarie locali, il limite di spesa indicato nel
comma nono dell'art. 1 della legge n. 554 esula del tutto dal caso in
esame.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge della Regione Toscana riapprovata il 26
settembre 1989 (Disposizioni per il controllo ed il contenimento
della spesa), sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento agli artt. 5, 81, 117 e 119 della Costituzione con il
ricorso di cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 marzo 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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