N. 124 SENTENZA 7 - 16 marzo 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Caccia- Regione Friuli- Venezia Giulia- Uccellagione- Cattura con mezzi non selettivi- Obbligo internazionalmente assunto di divieto assoluto di uccellagione in tutto il territorio nazionale - Richiamo alla sentenza n. 1002/1988 Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 24 luglio 1969, n. 17, artt. 1, 2 e 10) (Stat. reg. Friuli- Venezia Giulia, art. 4).(GU n.12 del 21-3-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANTI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 10
della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 24 luglio 1969, n. 17
("Esercizio dell'uccellagione nel territorio della Regione
Friuli-Venezia Giulia"), e successive modificazioni e integrazioni e
della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 8 maggio 1978, n. 39
("Tutela dell'avifauna"), promossi con tre ordinanze emesse il 21
luglio 1989 dal Pretore di Udine - Sez. distaccata di Codroipo,
iscritte rispettivamente ai nn. 531, 532 e 533 del Registro Ordinanze
1989 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47,
prima serie speciale, dell'anno 1989;
Visti gli atti di costituzione di Stella Remigio, Scaini Ernesto e
Luc Flavio;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Claudio Chiola;
Ritenuto in fatto
1. - Con tre ordinanze di uguale tenore, le prime due del 21
luglio 1989, la terza del 26 luglio 1989, il Pretore di Udine Sezione
staccata di Codroipo ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2 e 10 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 24 luglio 1969, n. 17 e successive
modificazioni e integrazioni, tra cui la legge regionale 8 maggio
1978, n. 39, per contrasto con l'art. 4 dello Statuto regionale, in
quanto non rispettosi della Convenzione relativa alla conservazione
della vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a
Berna il 19 settembre 1979 e ratificata dall'Italia con legge 5
agosto 1981, n. 503.
L'incidente di costituzionalita' e' insorto nel corso di tre
procedimenti penali avviati contro persone imputate di tentato furto
aggravato di esemplari di specie di uccelli protetti, elencate negli
allegati II e III della citata Convenzione di Berna, mediante
l'impiego di mezzi di cattura e di uccisione non selettivi (panie,
bressane e roccoli), inclusi tra quelli vietati di cui all'allegato
IV.
Gli imputati hanno agito dopo avere ottenuto dall'autorita'
provinciale regolare licenza che li autorizza all'esercizio
dell'uccellagione. In quanto concessa in base all'art. 10 della legge
regionale n. 17 del 1969, la licenza non appare al giudice remittente
ictu oculi illegittima, e quindi direttamente disapplicabile
dall'autorita' giudiziaria ordinaria; peraltro, tenuto conto anche
dell'art. 3 della legge statale 27 dicembre 1977, n. 968, che vieta
in tutto il territorio nazionale ogni forma di uccellagione, egli
reputa che le norme regionali denunciate si pongano in contrasto con
gli artt. 6 e 8 della Convenzione di Berna perche' autorizzano
l'impiego di mezzi di cattura nei quali possono incappare sia le
specie di uccelli enumerate nell'allegato II, delle quali e'
rigorosamente vietata la cattura, sia - senza alcuna selettivita' -
quelle contemplate nell'allegato III. Conseguentemente esse violano
l'art. 4 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, approvato
con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, il quale vincola la
potesta' legislativa primaria della Regione nelle materie ivi
indicate, tra cui la caccia e la pesca, al rispetto degli obblighi
internazionali dello Stato.
La rilevanza della questione e' ravvisata sul riflesso che in caso
di rigetto "non sussisterebbe la contestata illecita appropriazione
di beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato", mentre
in caso di accoglimento "il delitto sarebbe in astratto sussistente".
2. - Nei giudizi davanti alla Corte si sono costituiti i tre
imputati concludendo per l'inammissibilita' o, in subordine,
l'infondatezza della questione, ed e' intervenuta, assumendo le
medesime conclusioni, la Federazione italiana della caccia.
L'inammissibilita' e' sostenuta dagli imputati per tre ragioni: a)
la questione sarebbe irrilevante perche' l'art. 25 Cost. impedisce
che un'eventuale sentenza di accoglimento possa comportare
responsabilita' per condotte originariamente lecite, in quanto
legittimamente autorizzate dall'autorita' competente; b) mancherebbe
la stessa legittimazione del giudice remittente a sollevare la
questione perche', diversamente dal caso delle norme penali di favore
considerato dalla sentenza n. 148 del 1983 di questa Corte, nel caso
in esame le norme denunciate "si collocano a monte del giudizio a quo
e sono applicabili da altro giudice", cioe' dal giudice
amministrativo; c) si osserva infine che gli artt. 6 e 8 della
Convenzione di Berna, invocati nell'ordinanza di rimessione, o hanno
bisogno, per diventare operativi, di una normazione interna di
attuazione, e allora non costituiscono per se' soli validi parametri
per giudicare della legittimita' attuale di leggi regionali, oppure
sono divenuti immediatamente operativi in forza della legge di
esecuzione del 1981 e allora hanno abrogato le leggi regionali
incompatibili preesistenti, e quindi, per ipotesi, le norme
denunciate della legge regionale n. 17 del 1969.
3. - Nel merito, premesso che a loro avviso il giudice a quo
avrebbe confuso "l'uccellagione, che e' caccia con uccisione delle
prede, con la cattura, che invece comporta soltanto l'impossessamento
degli uccelli mantenendoli in vita", gli imputati sostengono che le
norme impugnate sono conformi ai criteri fissati nell'art. 9 della
Convenzione di Berna che consentono deroghe al divieto dei mezzi non
selettivi di cattura e di uccisione. In secondo luogo osservano che
gli strumenti di uccellagione impiegati possono considerarsi
selettivi "in ragione del controllo sulle catture (con conseguente
liberazione degli animali protetti) effettuato dal titolare
dell'impianto di cattura".
Siffatte garanzie renderebbero la normativa contestata conforme
agli standards richiesti dalla stessa Corte di giustizia delle
Comunita' europee nella sentenza 27 aprile 1989, afferente alla
direttiva comunitaria n. 409 del 1979, la cui disciplina e' analoga a
quella della Convenzione di Berna.
Tali rilievi sono stati sviluppati dalla difesa degli imputati in
una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza di discussione.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Udine, Sezione di Codroipo, ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, 2 e 10 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
24 luglio 1969, n. 17, e successive modificazioni e integrazioni tra
cui la legge regionale 8 maggio 1978, n. 39, per contrasto con l'art.
4 dello Statuto regionale, approvato con legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1, in quanto non rispettosi degli artt. 6 e 8 della
Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e
dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19 settembre
1979 e ratificata dall'Italia con legge 5 agosto 1981, n. 503.
2. - In via pregiudiziale deve essere dichiarato inammissibile, in
conformita' della giurisprudenza costante di questa Corte,
l'intervento della Federazione Italiana della Caccia, la quale non e'
parte nel giudizio principale (cfr. sentenze nn. 220 e 412 del 1988).
3. - Vanno pure respinte preliminarmente le eccezioni di
inammissibilita' opposte dal patrocinio dei tre imputati.
In primo luogo si obietta che il giudice a quo non e' legittimato
a sollevare la questione, suo compito essendo quello di applicare non
le norme denunciate, ma l'atto amministrativo (licenza di
uccellagione) in base ad esse emanato dall'autorita' competente, atto
riconosciuto dallo stesso giudice "non illegittimo", e quindi "non
direttamente disapplicabile dall'autorita' giudiziaria ordinaria". La
questione di costituzionalita' delle norme regionali su cui l'atto si
fonda potrebbe essere sollevata soltanto dal giudice amministrativo,
davanti al quale le licenze potevano essere, ma non sono state
impugnate.
A parte il rilievo che si e' omesso di precisare da chi in
concreto le licenze dell'autorita' provinciale avrebbero potuto
essere impugnate, va osservato in contrario che, proprio perche'
obbligato ad applicare in favore dell'imputato la discriminante
fornita dalla licenza, il giudice penale ha il potere di sollevare
pregiudizialmente la questione di costituzionalita' delle norme da
cui l'atto amministrativo ripete la sua legittimita'. La questione e'
rilevante nel senso chiarito dalla sentenza n. 148 del 1983 di questa
Corte, in quanto l'eventuale accoglimento verrebbe a incidere sulla
formula di proscioglimento dell'imputato. Invero, in caso di
accoglimento, l'autorizzazione amministrativa sarebbe disapplicabile
come discriminante di un comportamento altrimenti sussumibile sotto
una fattispecie di reato, e verrebbe in considerazione come ragione
assolutoria di altra natura.
In secondo luogo si obietta che gli artt. 6 e 8 della Convenzione
di Berna non hanno "carattere immediatamente precettivo", e pertanto
"non costituiscono nemmeno validi parametri per giudicare della
legittimita' attuale delle leggi regionali".
Indubbiamente le norme citate della Convenzione, le quali si
rivolgono alle "parti contraenti" impegnandole a introdurre certe
regole di condotta nei rispettivi ordinamenti interni, non sono in
questi direttamente operanti. E' da escludere, quindi, che la legge
di ratifica n. 503 del 1981 abbia per se sola abrogato le leggi
regionali incompatibili preesistenti. La stessa Regione
Friuli-Venezia Giulia, in due decreti del suo Presidente, n. 0521 del
27 ottobre 1981 e n. 0179 del 26 aprile 1983, successivi alla legge
statale che ha reso esecutiva la Convenzione di Berna, ha
esplicitamente ritenuto tuttora in vigore la legge regionale 24
luglio 1969, n. 17, in conformita' dell'art. 5 della legge regionale
8 maggio 1978 n. 39.
Tutto cio' pero' non significa che gli artt. 6 e 8 della
Convenzione non possano costituire validi parametri di valutazione
della legittimita' costituzionale delle leggi delle regioni a statuto
speciale, in riferimento alla norma dei loro statuti che vincola la
potesta' legislativa primaria al rispetto degli obblighi
internazionali dello Stato. Non si puo' trarre argomento in contrario
alla sentenza n. 830 del 1988 di questa Corte. Oggetto di quel
giudizio era un conflitto di attribuzioni originato da un
provvedimento dello Stato invasivo della competenza regionale
relativa alla gestione funzionale delle foreste, e giustamente la
sentenza affermo' che un limite in favore dello Stato alla competenza
della regione puo' derivare da una convenzione internazionale
soltanto se questa imponga agli Stati contraenti una precisa e
compiuta regola di condotta, di cui l'atto interno statale,
modificativo della distribuzione di competenze tra Stato e regioni,
costituisca necessario mezzo di adempimento. Oggetto del presente
giudizio, invece, e' una questione incidentale di legittimita'
costituzionale di norme regionali: in esso la Regione Friuli-Venezia
Giulia non viene in considerazione come ente investito di competenza
legislativa e amministrativa in materia di caccia (non comprimibile
dallo Stato se non quando il provvedimento statale sia indispensabile
per adempiere un obbligo preciso formalmente assunto in sede
internazionale), bensi' come ente destinatario degli obblighi
internazionali dello Stato, ai quali e' suo compito dare attuazione a
livello locale, nell'ambito della propria competenza. Percio' anche
gli obblighi internazionali dello Stato, per la cui operativita' e'
necessario il complemento di una normazione interna, sono parametri
di valutazione della legittimita' costituzionale delle leggi emanate
dalle regioni nelle materie in cui tali obblighi incidono.
4. - La questione e' fondata.
In quanto consentono la cattura in massa con mezzi non selettivi,
quali la bressana, il roccolo, la prodina e le panie, le norme
denunciate - gia' impugnabili per contrasto con l'art. 3 della legge
statale 27 dicembre 1977, n. 968, come avverte nelle premesse la
stessa ordinanza di rimessione - violano ulteriormente gli artt. 6 e
8 della Convenzione di Berna: il primo obbliga le parti contraenti a
vietare per le specie di uccelli "rigorosamente protette", enumerate
nell'allegato II, qualsiasi forma di cattura e di uccisione, mentre
il secondo, per le specie protette contemplate nell'allegato III e in
caso di deroghe concesse in conformita' dell'art. 9 per specie
contemplate nell'allegato II, vieta il ricorso a mezzi non selettivi
di cattura.
Non vale obiettare che la selettivita' degli attrezzi autorizzati
dall'art. 2 della legge regionale e' assicurata dall'obbligo
dell'uccellatore di liberare gli animali di specie protette. Il
divieto dell'art. 8 concerne chiaramente i mezzi di cattura
intrinsecamente non selettivi - dei quali l'allegato IV fornisce un
elenco comprendente, sotto le voci "panie" e "reti", anche quelli
censurati dal giudice a quo -, cioe' gli impianti non attrezzati in
modo da escludere che in essi possano incappare massicciamente, col
rischio di perire al momento dell'impatto, uccelli di specie
protette.
Nemmeno ha pregio obiettare che della legittimita' delle norme
denunciate si deve giudicare alla stregua non degli artt. 6 e 8 della
Convenzione, ma dell'art. 9, il quale consente deroghe ai divieti
stabiliti negli articoli precedenti, e cosi' pure al divieto di
ricorso ai mezzi non selettivi di cattura. Che il regime di impiego
di tali mezzi previsto dalla legge regionale corrisponda alle
restrizioni, in termini di presupposti, di scopi e di quantita',
fissate dall'art. 9 e' difficile sostenere. Ma, indipendentemente da
tale censura, che la difesa degli imputati reputa non abbastanza
esplicitata dal giudice a quo, importa soprattutto osservare - e il
rilievo ha carattere assorbente - che la lettera dell'art. 9 e lo
spirito della Convenzione, promotrice di un progresso di civilta' nei
rapporti dell'uomo con la natura, escludono rigorosamente la
possibilita' di deroghe ai divieti disposti dagli articoli
precedenti, le quali consentano la cattura di uccelli di specie
protette seguita dalla soppressione, cioe' appunto l'uccellagione.
La legge di ratifica n. 503 del 1981 ha ribadito, assumendolo a
contenuto di un obbligo internazionale dell'Italia, il divieto
assoluto di uccellagione gia' sancito dalla legge-quadro sulla caccia
n. 968 del 1977. Con questa legge, portante norme fondamentali di
riforma economico-sociale, secondo la valutazione ripetutamente
espressa da questa Corte (cfr. sentenza n. 1002 del 1988, e qui
citazione dei precedenti), prima ancora che con la Convenzione di
Berna, deve armonizzarsi la legislazione esclusiva delle regioni e
delle province con autonomia speciale, e in particolare (le altre
avendo gia' ottemperato) la legislazione della Regione Friuli-Venezia
Giulia.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, nella parte
in cui autorizza l'uccellagione praticata con appostamenti fissi, e
degli artt. 2 e 10 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 24
luglio 1969, n. 17 ("Esercizio dell'uccellagione nel territorio della
Regione Friuli-Venezia Giulia").
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 16 marzo 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0309