N. 294 SENTENZA 13 - 15 giugno 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Farmacie- Regione Umbria- Apertura ed esercizio- Tassa di concessione- Arbitraria estensione del regime di esenzione- Violazione del principio della corrispondenza della normativa regionale alla legislazione statale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Umbria riapprovata il 26 febbraio 1990, del 28 maggio 1980, n. 57) (Cost., art. 119).(GU n.25 del 20-6-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della regione
Umbria riapprovata il 26 febbraio 1980 dal Consiglio regionale avente
per oggetto: "Ulteriore modificazione ed integrazione (nota alla voce
n. 1 della tariffa allegata) della legge regionale 28 maggio 1980, n.
57, Nuova disciplina delle tasse sulle concessioni regionali"
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 15 marzo 1990, depositato in cancelleria il 22 marzo
successivo ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio d'Amato, per il ricorrente, e
l'avv. Lorenzo Migliorini per la regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 15 marzo 1990 il Presidente del
Consiglio dei ministri chiede che sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della legge della regione Umbria, riapprovata il 26
febbraio 1990, recante "Ulteriore modificazione ed integrazione (nota
alla voce n. 1 della tariffa allegata) della legge regionale 28
maggio 1980 n. 57, "Nuova disciplina delle tasse sulle concessioni
regionali", in relazione all'art. 119 Cost., nonche' all'art. 3 della
legge 16 maggio 1970, n. 281 ed all'undicesimo comma della nota alla
voce n. 15 - titolo IV - della tariffa delle tasse sulle concessioni
governative annessa al T.U. approvato con d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121.
Nel ricorso si premette che la legge della regione Umbria 28
maggio 1980 n. 57, recante la disciplina delle tasse sulle
concessioni regionali, stabiliva, al comma nono della nota alla voce
n. 1 del Titolo I della tariffa allegata, l'esenzione dal pagamento
della tassa di concessione per l'apertura e l'esercizio di farmacie
limitatamente alle "farmacie gestite in comuni con popolazione
inferiore a 5000 abitanti, i cui titolari godano dell'indennita' di
residenza stabilita dall'art. 115 del T.U. delle leggi sanitarie
approvato con R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 e successive modifiche".
Successivamente, con la legge regionale impugnata, la regione
Umbria ha esteso l'esenzione dalla tassa di concessione regionale
alla totalita' delle farmacie beneficiarie dell'indennita' di
residenza, sopprimendo l'inciso "gestite in comuni con popolazione
inferiore a 5000 abitanti" contenuto nella richiamata nota della
tariffa allegata alla legge regionale n. 57 del 1980.
Sostiene il Presidente del Consiglio che, con la disposizione
impugnata, la regione si sarebbe svincolata dal parametro di
riferimento costituito dalla disciplina statale delle tasse di
concessione per l'apertura e l'esercizio di farmacie, estendendo il
regime di esenzione di questo tributo oltre i limiti fissati dal
legislatore statale nel comma undicesimo della nota alla voce n. 15 -
titolo IV - della tariffa annessa al T.U. approvato con d.P.R. 1
marzo 1961 n. 121. La disposizione regionale impugnata, anziche'
risultare attuativa della disciplina statale ai sensi dell'art. 119
Cost., verrebbe pertanto a spezzare la corrispondenza - imposta
dall'art. 3 della legge 16 maggio 1970 n. 281 - tra gli atti
imponibili adottati dalle regioni e quelli gia' di competenza dello
Stato assoggettati alle tasse sulle concessioni governative, ai sensi
della legislazione statale vigente al momento del trasferimento.
Inoltre, la modificazione dei limiti dell'esenzione tributaria
inciderebbe sui presupposti e sulla configurazione del tributo, che
l'art. 119 Cost. vuole riservati alla competenza del legislatore
statale.
Di qui l'impugnativa della legge con riferimento ai profili
richiamati.
2. - Nel giudizio si e' costituita la regione Umbria, al fine di
sostenere l'infondatezza della questione.
Secondo la regione tale infondatezza deriverebbe dal fatto che il
parametro rappresentato dalla tariffa annessa al T. U. approvato con
d.P.R. n. 121 del 1961 non sarebbe piu' in vigore, in quanto le
disposizioni di tale Testo unico sarebbero state espressamente
abrogate dall'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, contenente
la nuova disciplina sulle tasse e concessioni governative. Una
riprova di tale abrogazione potrebbe essere individuata anche nel
fatto che la nuova tariffa allegata al d.P.R. n. 641 del 1972 non
riproduce la norma gia' contenuta nel d.P.R. n. 121 del 1961.
E poiche', secondo la giurisprudenza di questa Corte, il limite
alla potesta' delle regioni di stabilire la misura delle tasse di
concessione e' posto in relazione alle concessioni concernenti le
sole attivita' indicate nella tariffa allegata alla normativa
statale, nel caso di specie detto limite non potrebbe dirsi varcato
in quanto, a seguito della abrogazione del T.U. approvato con il
d.P.R. n. 121 del 1961, non esisterebbe piu' una tariffa specifica in
materia di tasse per l'apertura e l'esercizio di farmacie.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge
della regione Umbria, riapprovata il 26 febbraio 1990, recante
"Ulteriore modificazione ed integrazione (nota alla voce n. 1 della
tariffa allegata) della legge regionale 28 maggio 1980 n. 57 - Nuova
disciplina delle tasse sulle concessioni regionali", legge che ha
modificato - ampliandola - l'area di esenzione dalla tassa di
concessione regionale per l'apertura e l'esercizio di farmacie.
La legge regionale impugnata - sopprimendo le parole "gestite in
comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti" nel comma nono
della nota alla voce n. 1 del Titolo I della tariffa allegata alla
citata legge n. 57 del 1980 - ha infatti esteso l'esenzione dal
suddetto tributo alla totalita' delle farmacie beneficiarie
dell'indennita' di residenza. Cosi' disponendo il legislatore
regionale avrebbe, peraltro, indebitamente esteso il regime di
esenzione della tassa di concessione regionale oltre i limiti fissati
dal legislatore statale nel comma undicesimo della nota alla voce n.
15 - Titolo IV - della tariffa delle tasse sulle concessioni
governative annessa al T. U. approvato con d.P.R. 1 marzo 1961 n.
121. La norma impugnata avrebbe pertanto alterato la corrispondenza
della normativa regionale alle norme di legislazione statale
invariata voluta dall'art. 3 della legge 16 maggio 1970 n. 281, che -
in materia di tasse sulle concessioni regionali - detta le "forme" ed
i "limiti" di esercizio della potesta' normativa regionale ai sensi
dell'art. 119 Cost.
Di qui l'asserito contrasto della legge impugnata con l'art. 119
Cost., nonche' con l'art. 3 della legge 16 maggio 1970 n. 281 e con
l'undicesimo comma della nota alla voce n. 15 - Titolo IV - della
tariffa delle tasse sulle concessioni governative annessa al T. U.
approvato con d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121.
La regione, dal canto suo, sostiene che, nella fattispecie, non
esisterebbe piu' un parametro normativo statale cui la legislazione
regionale debba uniformarsi: e cio' in quanto le disposizioni del
d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121 sarebbero state espressamente abrogate
dall'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641, recante la nuova
disciplina delle tasse sulle concessioni governative.
2. - La questione e' fondata.
Essa ripropone il tema, piu' volte affrontato nella giurisprudenza
costituzionale, del contenuto e dei limiti della potesta' normativa
spettante in materia tributaria alle regioni a statuto ordinario
(cfr. sent. n. 321 del 1989; nn. 203 e 214 del 1987; nn. 271 e 272
del 1986).
Questa Corte, in ordine a tale tema, ha gia' evidenziato come
l'autonomia legislativa regionale in materia tributaria,
configurandosi quale aspetto o specie dell'autonomia finanziaria,
trovi la sua specifica fonte di disciplina nell'art. 119 Cost., dove
tale autonomia viene riconosciuta alle regioni ordinarie "nelle forme
e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica": dal che
l'esigenza, ripetutamente sottolineata, che la legge statale, oltre a
precedere l'intervento regionale, sia tale da delimitare gli spazi
operativi delle regioni tanto in ordine al tipo del tributo, nella
sua configurazione e nei suoi elementi, quanto in ordine al momento
quantitativo dell'imposizione tributaria.
Ed e' appunto nel dettato dell'art. 119, primo comma, Cost. che
trova il suo fondamento l'art. 3 della legge n. 281 del 1970, norma
che identifica tipologia e limiti delle tasse sulle concessioni
regionali, sancendo, da un lato, la regola della necessaria
corrispondenza fra gli atti imponibili regionali e quelli gia' di
competenza dello Stato assoggettati alle tasse sulle concessioni
governative e, dall'altro, i limiti dell'ammontare delle tasse
regionali (limiti successivamente modificati dalla legge 23 novembre
1979 n. 594 e dal decreto legge 28 febbraio 1983 n. 55 convertito,
con modificazioni, nella legge 26 aprile 1983 n. 131).
Con riguardo alla fattispecie in esame va osservato che la legge
regionale ha dettato una nuova disciplina del regime di esenzione
dalla tassa sulla concessione regionale per l'apertura e l'esercizio
di farmacie, ridisegnando uno degli elementi del tributo (e cioe'
l'area impositiva) in termini diversi e piu' ristretti rispetto a
quelli in passato previsti, per la tassa sulla "corrispondente"
concessione governativa, dal d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121. Risultano
infatti sottratti alla sfera di applicazione del tributo regionale
atti sin qui oggetto di tassazione da parte della regione in quanto
ricompresi nell'originario schema della tassa sulla concessione
governativa per l'apertura e l'esercizio di farmacie, quali le
concessioni conferite a titolari di esercizi gestiti in comuni con
popolazione superiore ai 5000 abitanti, ove siano stati ammessi al
beneficio dell'indennita' di residenza.
Ma la mutata sfera di applicazione del tributo regionale rende la
tassa in questione strutturalmente difforme dal modello costituito
dalla tassa sulla concessione governativa per l'apertura e
l'esercizio di farmacie di cui alla tariffa allegata al d.P.R. n. 121
del 1961. Non puo' dirsi, di conseguenza, rispettata la regola di
corrispondenza della normativa regionale alla legislazione statale
invariata sancita dall'art. 3 della legge n. 281 del 1970. E poiche'
quella regola individua il confine entro il quale puo' legittimamente
esplicarsi la potesta' normativa tributaria della regione in materia
di tasse sulle concessioni regionali, la sua violazione finisce per
tradursi in una violazione dell'art. 119 Cost.
3. - Al fine di affermare la legittimita' della legge impugnata la
regione svolge un'unica tesi difensiva, imperniata sulla asserita
inesistenza, nella legislazione statale in vigore, di un parametro di
riferimento per la tassa in esame.
Secondo la resistente, infatti, non sarebbe piu' in vigore il
parametro rappresentato dalla tariffa annessa al T.U. approvato con
d.P.R. n. 121 del 1961 in quanto tutte le disposizioni di tale Testo
unico sarebbero state espressamente abrogate dall'art. 15 del d.P.R.
26 ottobre 1972 n. 641, recante la nuova disciplina delle tasse sulle
concessioni governative.
Questa argomentazione difensiva risulta, peraltro, infondata alla
luce della vicenda relativa al trasferimento delle funzioni
amministrative statali alle regioni ordinarie e della successione
delle leggi, statali e regionali, intervenute in materia di tasse
sulle concessioni trasferite.
Va innanzitutto ricordato che con il d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 4
vennero trasferite alle regioni a statuto ordinario le funzioni
amministrative in materia di assistenza sanitaria, comprensive anche
delle funzioni riguardanti gli esercizi farmaceutici (art. 1, lett.
l, m, n, o). Conseguenza di tale trasferimento fu che gli atti ed i
provvedimenti relativi alla materia dell'assistenza farmaceutica, in
precedenza soggetti a tassa di concessione governativa, divennero
soggetti, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 281 del 1970, a tassa
di concessione regionale, in quanto adottati dalla regione
nell'esercizio di proprie funzioni.
Risulta pertanto che all'atto dell'emanazione del d.P.R. 26
ottobre 1972 n. 641 le concessioni relative all'apertura ed
all'esercizio di farmacie costituivano ormai provvedimenti di
competenza regionale, suscettibili di sottostare al potere di
imposizione tributaria delle stesse regioni. E' quindi del tutto
naturale che il legislatore statale, nel dettare, con il citato
d.P.R. n. 641 del 1972, una nuova disciplina relativa alle sole tasse
sulle concessioni governative, non abbia piu' richiamato nell'annessa
tariffa le voci relative agli atti connessi alle funzioni gia'
trasferite alle regioni con il decreto delegato n. 4 del 1972 e non
abbia, in particolare, adottato alcuna disposizione in tema di tasse
sulle concessioni per l'apertura e l'esercizio di farmacie.
La vicenda normativa qui richiamata offre, di conseguenza, una
chiara indicazione sulla portata della norma abrogatrice contenuta
nell'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641 e cioe' sul fatto che
l'abrogazione in essa disposta - dato anche il tenore letterale della
norma - sia venuta ad investire le sole disposizioni del d.P.R. n.
121 del 1961 concernenti le tasse sulle concessioni rimaste
governative, senza in alcun modo toccare le norme dello stesso d.P.R.
relative alle tasse trasferite alle regioni. Queste ultime norme
sono, pertanto, rimaste in vita al fine di assolvere alla specifica
funzione di fungere da presupposto e da parametro per la disciplina
regionale relativa alle tasse sulle concessioni trasferite alle
regioni ordinarie.
Puntuali conferme di questa ricostruzione si trovano, del resto,
sia nella legislazione statale che in quella regionale.
Da un lato, infatti, l'articolo unico della legge 23 novembre 1979
n. 594 (Adeguamento delle tasse sulle concessioni regionali) designa
come oggetto di possibile adeguamento "le tasse sulle concessioni
regionali relative alle competenze trasferite alle regioni... con i
decreti del Presidente della Repubblica numeri 1, 2, 3, 4, 5 e 6 del
14 gennaio 1972 e numeri 7, 8, 9, 10 e 11 del 15 gennaio 1972": con
cio' confermando che la trasformazione del tributo da statale a
regionale e' divenuta operante al momento del trasferimento delle
funzioni amministrative, cioe' in un'epoca anteriore all'emanazione
del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641. Dall'altro lato, le leggi della
regione Umbria che hanno disciplinato le tasse sulle concessioni
regionali in data successiva all'entrata in vigore del d.P.R. n. 641
del 1972, hanno seguitato a richiamare, nella tariffa, il d.P.R. n.
121 del 1961, dimostrando cosi' di considerare la normativa contenuta
in tale decreto ancora in vigore per le tasse sulle concessioni
regionali (cfr. leggi regione Umbria 9 agosto 1974 n. 47 e 28 maggio
1980 n. 57)
Le considerazioni sin qui svolte inducono pertanto ad accogliere
il ricorso e ad annullare la legge regionale impugnata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della regione
Umbria riapprovata il 26 febbraio 1990, recante "Ulteriore
modificazione ed integrazione (nota alla voce n. 1 della tariffa
allegata) della legge regionale 28 maggio 1980 n. 57 - Nuova
disciplina delle tasse sulle concessioni regionali".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 giugno 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 15 giugno 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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