N. 20 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 giugno 1990
N. 20 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 26 giugno 1990 (della regione Emilia-Romagna) Istruzione artigiana e professionale - Vigilanza sulle attivita' formative - Compiti di verifica e controllo sulle azioni di formazione professionale - Attribuzione della competenza al Ministero del lavoro ed ai suoi organi periferici ovunque vi sia un finanziamento statale - Asserita violazione delle competenze legislative e amministrative in materia spettanti alla regione - Inosservanza della legge-quadro sulla formazione professionale che riserva allo Stato specifici compiti che debbono necessariamente essere svolti a livello nazionale - Inidoneita' giuridica del provvedimento adottato (circolare ministeriale) a modificare l'ordine delle competenze stabilito dalla legislazione ordinaria. (Circolare del Ministero del lavoro 2 aprile 1990, prot. n. 0266/segr./90). (Cost., artt. 117, primo comma, e 118, primo comma; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 35 e 41; legge 21 dicembre 1978, n. 645).(GU n.28 del 11-7-1990 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale 29 maggio 1990, n. 2466, rappresentata e difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto presso l'avv. Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta allo Stato, ai sensi degli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione, il potere di modificare con circolare ministeriale il riparto di competenza tra Stato e regioni in materia di vigilanza sulle attivita' formative, assegnando al Ministero del lavoro, e per esso agli ispettorati del lavoro i relativi compiti di verifica e controllo sulle azioni di formazione professionale di competenza regionale, anche non aventi portata nazionale o pluriregionale, con riferimento alla circolare dello stesso Ministero del lavoro del 2 aprile 1990, prot. n. 0266/Segr/90 ("Vigilanza sulle attivita' formative. Istruzioni sulle verifiche e controlli del Ministero del lavoro effettuate attraverso gli ispettorati del lavoro"), comunicata alla ricorrente regione in data 26 aprile 1990, nonche' per l'annullamento della predetta circolare del Ministero del lavoro del 2 aprile 1990, prot. n. 0266/Segr/90, per violazione degli stessi articoli della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione, in quanto essa modifica il riparto di competenza tra Stato e regioni in materia di vigilanza sulle attivita' formative, assegnando al Ministero del lavoro, e per esso agli ispettorati del lavoro i relativi compiti di verifica e controllo anche per le azioni di formazione di portata solo regionale, con cio' illegittimamente invadendo le prerogative costituzionali della regione. F A T T O La circolare impugnata concerne, come detto in premessa, la vigilanza sulle attivita' formative, e contiene, in particolare "istruzioni sulle verifiche e controlli del Ministero del lavoro effettuate attraverso gli ispettorati del lavoro". Solo in prima apparenza essa puo' apparire rispettosa del riparto costituzionale delle attribuzioni tra Stato e regioni, cosi' come fissato dalla Costituzione e dalla legislazione ordinaria che specificamente disciplina la materia (artt. 35 e 41 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, legge 21 dicembre 1978, n. 845, legge-quadro in materia di formazione professionale): infatti, non e' errata la distinzione che essa opera tra il settore nel quale, a norma della disciplina vigente, operano fondamentalmente le regioni, mentre al Ministero spettano compiti "concorrenti", e gli ambiti in cui opera una riserva di competenza al Ministero (anche se non sono esatte tutte le assegnazioni al settore ministeriale "esclusivo" compiute dall'allegato 2); ed e' pure giustificato ricordare (in relazione al settore regionale) che, come stabilito da codesta eccellentissima Corte costituzionale nella sentenza n. 216/1987, in caso di azioni di formazione professionale di portata nazionale o pluriregionale poste in essere da enti di diritto pubblico ed ammesse a contributo del Fondo sociale europeo "spetta allo Stato eseguire controlli per campione rappresentativo, congiuntamente alle regioni interessate e certificare l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del saldo del contributo concesso". Ma il fatto e' che la circolare non si tiene affatto nei limiti indicati, e che l'apparenza di rispetto del riparto delle attribuzioni regionali e statali stabilito dalla normativa vigente cessa subito a un esame approfondito del suo contenuto dispositivo: dal quale si evince che i controlli statali - affidati dalla circolare stessa agli ispettorati del lavoro - hanno in realta' portata generale, ovunque vi sia un finanziamento statale, sono diretti ed operativi, e si sovrappongono in larghissima misura ai poteri regionali di controllo, comportando una inammissibile ingerenza nell'esercizio delle potesta' amministrative regionali in materia di formazione professionale. In primo luogo, infatti, e' la stessa circolare ad enunciare (p. 2) che "scopo dichiarato" della direttiva e' di "assicurare una efficace sorveglianza mediante l'assunzione di controlli gestionali e verifiche tecnico-contabili di rendicontazione... da compiersi all'inizio, nel corso e al termine dell'attivita' di formazione, attuata da operatori pubblici e privati"; tale attivita' di controllo, che come si vede e' penetrante ed onnicomprensiva, e si traduce in una diretta e materiale presenza nella gestione dei corsi, e' rivolta ad "accertare la regolare utilizzazione delle sovvenzioni concesse". In questi termini, l'ambito del possibile controllo diretto statale nella circolare non e' individuato - come nella giurisprudenza di codesta Corte costituzionale - in relazione alla portata almeno interregionale dell'azione formativa, ma semplicemente dalla presenza di un finanziamento statale: come conferma lo scopo affermato (alla stessa p. 2) di "vigilare ai fini del conseguimento degli obiettivi formativi negli interventi finanziati dallo Stato". Nella stessa direzione induce la distinzione apoditticamente introdotta dalla circolare (p. 3) tra gli "accertamenti tecnico-contabili" e l'"attivita' di sorveglianza in senso lato" (comprensiva, come viene pure detto, della "prevenzione in vista delle sanzioni per eventuali irregolarita'" e della "verifica periodica della pertinenza e congruita' delle azioni cofinanziate dallo Stato e dalla Comunita'), e soprattutto la seguente affermazione, che la vigilanza spetterebbe in generale al Ministero, mentre la competenza delle regioni sarebbe "normalmente sostanziata" dagli "accertamenti tecnico-contabili". Sulla base di tali premesse, sembra evidente che le istruzioni relative alle attivita' di controllo, che formano il contenuto specifico della circolare (p. 4 e segg.) non riguardano affatto le sole attivita' formative eccezionalmente riservate allo Stato dalla legislazione vigente, e nemmeno quelle regionali che hanno pero' portata nazionale o interregionale, ma in generale qualunque attivita' formativa, anche nell'ambito di una sola regione, che si svolga in regime di cofinanziamento con fondi statali o di derivazione comunitaria. E poiche' una parte molto rilevante dell'attivita' formativa delle singole regioni si svolge in tale regime di cofinanziamento, ne deriva che la circolare pretende di istituire un controllo diretto, penetrante e generalizzato, degli organi ministeriali, centrali e periferici, sulla formazione professionale regionale tout court. Che le istruzioni riguardino in generale le attivita' di formazione con cofinanziamento statale e' ulteriormente confermato dal paragrafo relativo alle "procedure specifiche di controllo" (ove prevedono controlli statali sui progetti regionali speciali ai sensi degli artt. 26 della legge n. 845/1978 e 36 del d.P.R. n. 616/1977, oltretutto a torto considerati dall'allegato 2 della circolare come appartenenti al settore esclusivo statale) e dal paragrafo relativo al "coordinamento della vigilanza" (p. 5 e segg.), ove, proprio per gli ambiti in cui il ruolo statale e' "concorrente", si affida addirittura agli ispettorati regionali un compito di "coordinamento e di indirizzo" degli stessi controlli regionali, rivolto ad evitare "situazioni di concorrenza o, peggio, di contrasto tra Stato e regioni". Dunque, la circolare non limita affatto la sua portata alle azioni aventi rilevanza nazionale o interregionale, ma la estende a tutte le azioni di formazione, delle singole regioni, al cui finanziamento partecipi anche lo Stato (o gli organismi comunitari), con i controlli diretti e penetranti descritti nel paragrafo dedicato al "contenuto dell'attivita' di vigilanza. Sopralluoghi in corso d'opera. Riscontro di conformita' al progetto approvato" (p. 4), e nel paragrafo dedicato alle "verifiche tecnico-contabili", comprensive anch'esse di sopralluoghi e altre attivita' dirette di controllo (p. 4 e segg.). Nel significato e con l'ampiezza illustrata, tuttavia, la circolare qui impugnata risulta anche, per cio' stesso, illegittima e lesiva dell'autonomia costituzionale delle regioni, ed in particolare della ricorrente regione Emilia-Romagna, per i seguenti motivi di; D I R I T T O 1. - Illegittima attribuzione al Ministero del lavoro ed ai suoi organismi periferici di funzioni costituzionalmente spettanti alle regioni. La potesta' legislativa e amministrativa in materia di formazione professionale (o di "istruzione artigiana e professionale") compete alle regioni, norma degli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione. Nella legislazione ordinaria, la materia e' oggi disciplinata (oltre che dagli artt. 35 e 41 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) dalla legge 21 dicembre 1978, n. 845 (legge-quadro in materia di formazione professionale), la quale ribadisce - ovviamente - la titolarita' regionale delle relative funzioni. Allo Stato, l'art. 18 riserva specifici compiti, che debbono necessariamente essere svolti al livello nazionale. Tra questi, vi sono anche alcuni eccezionali compiti per cosi' dire "operativi", cioe' consistenti nella diretta erogazione di attivita' di formazione professionale (quali "l'istituzione ed il finanziamento delle iniziative di formazione professionale dei lavoratori italiani all'estero alla cui vigilanza e gestione provvedono gli uffici del Ministero degli affari esteri" e "la predisposizione ed il finanziamento delle attivita' formative del personale da utilizzare in programmi d'assistenza tecnica e cooperativa con i paesi in via di sviluppo", previsti rispettivamente dalle lettere d) e e) del primo comma, o la formazione del personale delle amministrazioni statali, gia' prevista come funzione statale dall'art. 40 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). Ed e' ovvio che in relazione a tali attivita' lo Stato dispone anche dei connessi poteri di vigilanza e controllo. Gli altri compiti dello Stato non sono invece operativi nel senso ora detto, ma sono di varia natura, talora di carattere "normativo" (come la "la disciplina dell'ordinamento delle fasce di mansioni e di funzioni professionali omogenee e ai fini dei rapporti contrattuali di lavoro" e la "la definizione... dei requisiti tecnici per il riconoscimento dell'idoneita' delle strutture e delle attrezzature adibite alla formazione professionale" di cui alle lettere a) e l) dell'art. 18 della legge n. 845/1978), o di collegamento ("con le regioni sotto il profilo delle reciproche informazioni e documentazioni",secondo la lett. b); con il Fondo sociale europeo e con gli altri organismi esteri, secondo la lett. c), o di studio (v. lett. f). Inoltre, ed in particolare, l'art. 18 della legge n. 845/1978 affida allo Stato alcuni compiti di finanziamento o di finanziamento integrativo: cosi' gli spetta - oltre che "l'inoltro alla Comunita' economica europea, o ad altri organismi internazionali" - il "finanziamento integrativo dei progetti formativi ammessi al concorso dei fondi comunitari o internazionali" (lett. g), nonche' "l'assistenza tecnica e il finanziamento delle iniziative di formazione professionale, d'intesa con le regioni e tramite esse, nei casi di rilevante squilibrio locale tra domanda e offerta di lavoro" (lett. h). Dunque, vi sono specifiche ipotesi nelle quali attivita' di formazione professionale di competenza regionale sono cofinanziate dallo Stato (iniziative ammesse al finanziamento del fondo sociale europeo) o finanziate dallo stesso (profetti speciali di cui alla lett. h). Ma e' agevole constatare che in nessun caso e' attribuito allo Stato un ptoere di controllo diretto ed operativo: meno che mai, come vorrebbe la circolare, il potere di effettuare "controlli gestionali e verifiche tecnico-contabili di rendicontazione... da compiersi all'inizio, nel corso e al termine dell'attivita' di formazione attuata da operatori pubblici e privati". S'intende che lo Stato, in quanto finanziatore o cofinanziatore, potra' richiedere alla regione la documentazione piu' idonea a dimostrare la regolarita' delle domande, nonche', a rendiconto, la documentazione piu' idonea a dimostrare la regolarita' della gestione, ivi compreso, se si vuole un rendiconto sulle verifiche e sui controlli compiuti. Ma ogni attivita' diretta ed operativa, ivi compreso l'effettuazione dei controlli da svolgersi in loco, spetta necessariamente ed esclusivamente alla regione. Il ruolo di finanziatore, infatti, non attribuisce allo Stato la titolarita' della funzione finanziata, che rimane ovviamente regionale. Ed anche sul piano della prassi, lo Stato si limita a raccogliere e trasmettere agli organi comunitari i progetti, cosi' come le regioni li hanno formati. Se in questo caso il finanziamento passa per un canale apposito e separato, anziche' attraverso il fondo comune, cio' e' in ragione delle specifiche esigenze di finanziamento di progetti destinati ad essere valutati e finanziati anche in sede comunitaria, e non certo perche' l'attivita' di formazione non rimanga, secondo le regole costituzionali, attivita' di competenza regionale (s'intende, in quanto non si tratti di azioni che coinvolgono piu' regioni, nei termini fissati dalla sentenza di codesta Corte costituzionale n. 216/1987). Del tutto arbitaria e priva di ogni fondamento giuridico e' poi la distinzione che la circolare vorrebbe introdurre, tra gli "accertamenti tecnico-contabili" (nei quali sarebbe "normalmente sostanziata dagli accertamenti" la competenza delle regioni) e l'"attivita' di sorveglianza in senso lato" (comprensiva, come viene pure detto, della "prevenzione in vista delle sanzioni per eventuali irregolarita'" e della "verifica periodica della pertinenza e congruita' delle azioni cofinanziate dallo Stato e dalla Comunita'), la quale spetterebbe in generale al ministero. Una simile teoria stravoge del tutto arbitrariamente ed illegittimamente il riparto di compiti fissato dalla Costituzione e dalle leggi, e si traduce nella sottrazione alle regioni di una parte rilevante della materia loro attribuita. Si puo' solo aggiungere che essa contraddice anche a quanto stabilito con la sentenza di codesta Corte costituzionale n. 216/1987, nella quale semmai (sempre per le sole azioni di portata nazionale e pluriregionale) sono le certificazioni contabili ad appartenere allo Stato, mentre "il profilo sostanziale risiede nel preventivo controllo": e se tale controllo spetta anche allo Stato (ma non solo ad esso) per le azioni pluriregionali e nazionali, e' evidente che esso spetta integralmente alle regioni per le azioni di portata regionale. Ne' una speciale competenza statale per i controlli potrebbe dedursi - secondo quanto la circolare pare adombrare al punto c), della premessa - dalla normativa comunitaria, e specificamente dai due regolamenti nn. 2052 e 4253 del 1988. Se infatti e' vero che i due regolamenti, ed in particolare gli artt. 23 e 25 del secondo, prevedono misure di controllo adottate dagli "Stati membri", e' anche vero - ed e' ovvio - che con tali disposizioni la normativa comunitaria si riferisce allo Stato come insieme, e non intende affatto attribuire una competenza specifica e particolare allo Stato come persona del diritto interno. Cio' d'altronde e' esplicito nello stesso art. 23, ove si dice che gli Stati effettuano i controlli "conformemente alle disposizioni legislative regolamentari e amministrative nazionali" (secondo comma, primo periodo). Insomma, la normativa comunitaria prevede i controlli, ma per la disciplina del loro svolgimento si rimette alla normativa interna: normativa che per l'Italia e' posta - oltre che dalle disposizioni costituzionali - dalla legge n. 845/1978, il cui contenuto si e' gia' illustrato. Dunque, dalla normativa CEE non puo' dedursi una competenza statale anziche' regionale per i controlli sulle attivita' formative regionali; mentre sul piano interno, la competenza regionale discende dal riparto di attribuzioni sopra illustrato operato dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dalla legge n. 845/1978. Si noti, comunque, che nella disciplina comunitaria i controlli "nazionali" (nel senso indicato) non sono affatto gli unici, dato che la normativa comunitaria si preoccupa di assicurare appositi controlli comunitari svolti - oltreche' da appositi comitati - con amplissimi poteri di verifica ed ispezione anche diretta dalla stessa commissione CEE, per mezzo di propri agenti. Fondamentale, in questo senso, e' ancora l'art. 23 del regolamento CEE 19 dicembre 1988, n. 4253, secondo il quale "funzionari o agenti della commissione possono controllare in loco, in particoalre mediante sondaggio, le azioni finanziate dai fondi strutturali", anche con "controlli in loco senza preavviso" (secondo comma). Sicche' del tutto incongrua - oltreche' superflua - si rivela la previsione di un ulteriore livello istituzionale di controllo. D'altronde, l'esattezza della rimostranza regionale e' confermata dalla giurisprudenza di codesta Corte costituzionale, che con la sentenza n. 216/1987, gia' ricordata, ha stabilito che solo in relazione ad "azioni di formazione professionale di portata nazionale o pluriregionale poste in essere da enti di diritto pubblico ed ammesse a contributo da parte del Fondo sociale europeo" puo' spettare allo Stato eseguire controlli per campione rappresentantivo, congiuntamente alle regioni interessate e certificare l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del saldo del contributo concesso. Con cio' e' stato chiaramente fissato il limite delle attribuzioni statali, coerentemente con le ragioni (la portata nazionale o pluriregionale delle attivita') che stanno a fondamento di esse. Ma tale limite risulta sostanzialmente e profondamente superato dalla circolare impugnata: che non limita i controlli statali alle attivita' aventi portate nazionale o interregionale, e neppure prevede che i controlli siano svolti congiuntamente alle regioni interessate. 2. - Illegittimita' della circolare per violazione dell'art. 40 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonche' dell'art. 18 della legge 21 dicembre 1978, n. 845. Dunque, risultano violate dalla circolare le prerogative costituzionali della regione; ma risultano anche violate le stesse norme di legge ordinaria che disciplinano oggi la materia: norme che dovrebbero venire esse in primo luogo modificate, se si volesse mutare i compiti riservati allo Stato - s'intende nei ristretti limiti in cui lo possa eventualmente consentire il riparto costituzionale di competenze, e non certo con il tipo di ingerenza previsto nella impugnata circolare. Anche sotto questo profilo una circolare ministeriale non costituirebbe comunque uno strumento giuridicamente idoneo ad intervenire, alterandolo, nell'ordine delle competenze stabilite dalla legislazione ordinaria attuativa del disegno costituzionale. A cio', infatti, occorrerebbe una nuova disciplina legislativa, che si tenesse pur sempre, come detto, nei limiti della legittimita' costituzionale. Tale sola ragione sarebbe gia' di per se' sufficiente - se anche non vi fossero le altre sopra illustrate - a dimostrare il carattere illegittimo, ed invasivo delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia di formazione professionale, dell'atto impuganto, e dei poteri di controllo (e di coordinamento) da esso previsti. Ne' la circolare potrebbe essere giustificata qualificandola come atto di indirizzo e coordinamento: sia perche' permarrebbe il gia' rilevato contrasto con la normativa costituzionale e primaria, sia perche' comunque mancherebbe ad essa il necessario fondamento legislativo, secondo il requisito primo di legalita' degli atti di indirizzo, come stabilito da codesta Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 150/1982.
Per le ragioni ed i motivi illustrati, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato, ai sensi degli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonche' della legislazione ordinaria attuativa, il potere di delimitare con circolare ministeriale il riparto di competenza tra Stato e regioni in materia di vigilanza sulle attivita' formative di competenza regionale, assegnando al Ministero del lavoro, e per esso agli ispettorati del lavoro i relativi compiti di verifica e controllo, con riferimento alla circolare dello stesso Ministero del lavoro del 2 aprile 1990, prot. n. 0266/Segr/90, nonche' annullare la predetta circolare del Ministero del lavoro del 2 aprile 1990, prot. n. 0266/Segr/90, per violazione degli stessi articoli della Costituzione, nonche' della legislazione ordinaria attuativa, in quanto essa disciplina il riparto di competenza tra Stato e regioni in materia di vigilanza sulle attivita' formative, assegnando al Ministero del lavoro, e per esso agli ispettorati del lavoro i relativi compiti di verifica e controllo, illegittimamente invadendo le prerogative costituzionali della regione. Padova-Roma, addi' 15 giugno 1990 Avv. prof. Giandomenico FALCON 90C0839