N. 22 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 giugno 1990
N. 22 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28 giugno 1990 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - Assistenza sanitaria ed ospedaliera - Espletamento delle attivita' di prelievo di fegato da cadavere e di trapianto a scopo terapeutico - Attribuito al Centro interregionale delle competenze in materia gia' riservate al centro regionale di riferimento per la ricerca dei caratteri immunogenetici dei donatori e dei riceventi - Asserita violazione dei principi costituzionali relativi al riparto delle competenze tra organi dello Stato e tra Stato e regioni - Violazione del principio di legalita' e dei principi in tema di indirizzo e coordinamento per il contrasto della disciplina contenuta nel decreto impugnato rispetto a quella stabilita dalla legge n. 644/1975, secondo la quale l'attribuzione delle funzioni di coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di organi spetta ai centri di riferimento costituiti liberamente, secondo esigenze valutabili discrezionalmente da ogni singola regione o in base ad accordi stipulati tra le Regioni stesse. (Decreto del Ministro della sanita' 3 aprile 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 26 aprile 1990). (Cost., artt. 3, 117 e 118, in relazione alla legge 2 dicembre 1975, n. 644).(GU n.28 del 11-7-1990 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni per la regione Toscana, in persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, giusta delibera g.r. n. 4686 del 28 maggio 1990 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per l'annullamento del decreto del Ministro della sanita' 3 aprile 1990 "coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di fegato in Italia" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 26 aprile 1990, pag. 8. 1.1 - Con legge 2 dicembre 1975, n. 644, veniva approvata ed emanata la "disciplina dei prelievi di parti di cadavere a scopo di trapianto terapeutico" contenente altresi' "norme sul prelievo dell'ipofisi da cadavere a scopo di produzione di estratti per uso terapeutico". All'art. 13 tale legge dispone che in ogni regione, gli enti ospedalieri di istituti universitari, di istituti di ricerca e le case di cura private autorizzate ai sensi degli artt. 3 e 10 ad effettuare i prelievi o i trapianti devono convenzionarsi per l'istituzione e la gestione di un centro regionale o interregionale di riferimento per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi. Le regioni promuovono la costituzione dei centri indicati nel comma precedente. Il centro regionale o interregionale comunica agli enti convenzionati i dati necessari per stabilire la compatibilita' genetica fra soggetto donante e soggetto ricevente il trapianto, sulla base dei dati forniti dagli stessi". Ulteriori competenze regionali, attive o consultive, sono inoltre previste dagli artt. 16 (in tema di prelievo e utilizzo dell'ipofisi) e 17 (in tema di istituzione e funzionamento dei centri per la diagnosi e la cura del nanismo ipofisario). 1.2. - Secondo la previsione dell'art. 24, secondo comma, della legge, con d.P.R. 16 giugno 1977, n. 409, veniva approvato il regolamento di esecuzione della legge n. 644/1975. Tale regolamento conferma e specifica le competenze regionali in materia, in particolare quelle relative alla costituzione dei centri previsti dall'art. 13 della legge, dei quali anzi il regolamento sollecita l'apertura, prevedendola nel termine di 120 giorni dalla comunicazione alle regioni delle prime tre autorizzazioni concesse per il prelievo e il trapianto di organi (cfr. art. 8, quarto e quinto comma). Lo stesso regolamento individua le funzioni del centro regionale o interregionale di riferimento, che si sostanziano - come e' evidente dal contenuto dell'art. 12 - in attivita' di coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto, volte alla migliore riuscita delle delicatissime operazioni relative (art. 12), e regola le modalita' della sua costituzione e gestione (art. 11), ribadendo che esso e' costituito "con provvedimento della Regione o delle regioni interessate" (art. 11, primo comma). 1.3. - La competenza regionale in materia e' stata successivamente confermata dalla ripartizione delle competenze avvenute in forza del d.P.R. n. 616/1977 e della legge n. 833/1978. In particolare, il d.P.R. n. 616/1977 indica con chiarezza l'appartenenza delle attivita' e funzioni relative al prelievo e trapianto di organi alla materia dell'assistenza sanitaria e ospedaliera (cfr. artt. 27 e 30) e specifica che le competenze dello Stato in materia, per quanto concerne il prelievo e il trapianto di organi sono limitate "alle funzioni di cui alla legge 2 dicembre 1975, n. 644" (art. 30, lett. l) con la conseguenza che la competenza nella materia e' ripartita fra Stato e regione, senza delega a queste ultime. E' significativo sottolineare (come e' stato ricordato in dottrina, cfr. Iannotta, art. 30 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in commento al decreto n. 616, coord. da Capaccioli e Satta, t. I, Milano, 1980, p. 561-562) che il precedente art. 6 n. 16 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 "non esprimeva limitazioni circa l'ambito di tale competenza mentre l'art. 30, lett. l), limita la competenza 'alle funzioni di cui alla legge 2 dicembre 1975, n. 644'". La limitazione delle competenze dello Stato a quelle ad esso riservate dalla legge n. 644/1975 e' confermata negli identici termini dall'art. 6, lett. l), della legge n. 833/1978. Ne segue che la normativa successiva alla legge n. 644/1975 e la stessa legge di riforma sanitaria hanno provveduto ad attribuire la competenza allo Stato salvo pero' quella attribuita alle regioni, mantenendo ad esse le competenze che erano loro riservate dalla legge n. 644/1975 e, tra queste, in particolare, quelle relative alla costituzione e al funzionamento dei centri regionali o interregionali di riferimento, con - ovviamente - tutte le competenze loro riservate dall'art. 12 del d.P.R. n. 409/1977. 2.1. - La regione Toscana e' stata tra le prime ad esercitare le proprie competenze in materia. In particolare, con la delibera del consiglio regionale n. 310 del 14 giugno 1977 ha costituito il "centro regionale di riferimento per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi" ai sensi dell'art. 13 della legge 2 dicembre 1975, n. 644, indicando altresi' specifici sedi di centri di prelievo. Con delibera c.r. 31 gennaio 1978, n. 19, la precedente delibera e' stata integrata con disposizioni relative alla ubicazione e alla dotazione di attrezzature sanitarie e professionali del centro; con delibera g.r. 8 aprile 1980, n. 3034, la regione ha attribuito al centro regionale di riferimento ulteriori compiti in ordine alla tipizzazione tissutale (reputata "un valido ausilio ai fini diagnostici di alcune malattie, quando la diagnosi con i mezzi tradizionali risulta incerta, in considerazione del fatto che la presenza di alcuni antigeni costituisce una valida indicazione per la diagnosi"). 2.2. - Con la l.r. 6 dicembre 1984, n. 70 (dettante norme per il piano sanitario regionale nel triennio 1984-86) la regione ha prescritto che l'attivita' di prelievo di parti di cadavere connessa ai trapianti debba essere svolta in tutte le u.s.l., e con la legge TOS n. 595 del 23 ottobre 1985, disciplinante la programmazione sanitaria regionale, e' stata prevista come azione programmata (art. 8, primo comma) l'organizzazione e il potenziamento delle attivita' di trapianto d'organo. Con successiva deliberazione c.r. n. 147 del 28 aprile 1987, la regione ha adottato ulteriori disposizioni sulla organizzazione e lo sviluppo dei trapianti di organo in Toscana, e con deliberazione n. 427 del 10 novembre 1987, avendo previsto al punto 8 del dispositivo della delibera precedente la costituzione di apposita commissione consultiva con il compito di formulare suggerimenti ed indicazioni operative per l'organizzazione e lo sviluppo dei trapianti d'organo in Toscana, ha provveduto alla costituzione e nomina dei membri di tale commissione, che e' gia' operativa e ha gia' prodotto relazioni e suggerimenti. 2.3. - Allo stato attuale pertanto: la regione Toscana ha esercitato in maniera assidua le competenze riconosciutele in materia dalle disposizioni vigenti; la regione Toscana ha gia' costituito un centro regionale di riferimento, ai sensi dell'art. 13 della legge n. 644/1975, i cui compiti, come si evince dalle delibere regionali di costituzione e dalla stessa legge n. 644, nonche' dagli artt. 11 e 12 del d.P.R. n. 409/1977, non sono limitati al coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di questo e quell'organo, ma si estendono al coordinamento di tutti i profili di "individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi", quali che essi siano; in Toscana esistono 9 u.s.l. autorizzate al prelievo di cornee; e' costituito presso la u.s.l. 10/D un centro per il prelievo e il trapianto di midollo osseo; e' costituito uno specifico centro regionale di immunogenetica e biologia dei trapianti, con sede in Firenze presso la u.s.l. 10/D, nonche' un centro trapianti con sede in Pisa presso la u.s.l. 12, per quanto concerne il processo prelievo-trapianto di reni; la relazione finale del novembre 1988 della commissione consultiva regionale trapianti di organi e tessuti (costituita, come detto, con deliberazione n. 147 del 28 aprile 1987), evidenzia la necessita' che l'attivita' collegata di prelievo e di trapianto sia svolta con la partecipazione del maggior numero possibile di u.s.l. e in modo da coordinare secondo regole di razionalita' e di non dispersivita' le operazioni finalizzate al trapianto nel territorio della regione. Si puo' aggiungere che la circolare del Consiglio superiore della sanita' n. 5 del 14 gennaio 1988 ha fatto presente che il C.S.S. nelle sedute del 26 novembre 1987 e del 21 dicembre 1987 ha ravvisato l'opportunita' di rilasciare a taluni dei centri precedentemente autorizzati al prelievo di reni e di cuore anche l'autorizzazione al prelievo di fegato: cosicche' la limitazione del coordinamento di cui al d.m. impugnato alle sole attivita' concernenti il prelievo e il trapianto di fegato non e' ragione sufficiente della violazione (per non dire espropriazione) delle competenze regionali in materia, anche perche' ai centri autorizzati al prelievo di reni e cuore puo' essere in qualunque momento concessa l'autorizzazione al prelievo e trapianto di fegato. 3.1. - Con il decreto ministeriale di cui si denunzia l'invasione delle competenze regionali, il Ministro della sanita' ha omesso di tener conto delle competenze regionali quali stabilite e confermate dalla legge n. 644/1975, dal d.P.R. n. 409/1977, dal d.P.R. n. 616/1977, dalla legge n. 833/1978, e mai di seguito smentite o sottratte alle regioni, disponendo che le funzioni spettanti a centri che la normativa vigente prevede debbano essere costituiti dalle regioni, spettino invece solo a due centri (dato che i centri non debbono essere piu' dei due - interregionali - gia' costituiti), per quanto concerne il coordinamento della attivita' di prelievo e trapianto di fegato, e affermando apoditticamente che i centri debbono essere solo due e solo quelli operanti per il trapianto del cuore. 3.2. - E' evidente il palese conflitto con l'esercizio delle competenze specificamente attribuite a quelle regioni nelle quali non sono collocati i due centri e che si trovano a vedersi sottratte le proprie competenze, che per di piu' la regione Toscana non ha omesso per sua parte di esercitare. E' anche evidente l'irragionevolezza e l'arbitrarieta' della scelta effettuata dal decreto, che individua due soli centri senza nessuna logica spiegazione del perche' si sia addivenuti a tale limitazione quantitativa e qualitativa (il collegamento con i trapianti di cuore). Ancora va detto che il decreto, che e' rubricato come "coordinamento delle attivita' di prelievo e di trapianto del fegato" non e' affatto un atto di indirizzo e coordinamento dell'attivita' di prelievo a norma del d.P.R. n. 616/1977 o della legge n. 833/1978, art. 5. Tale attivita' e' tipica della competenza regionale, esercitata dalle regioni. Il decreto non effettua alcuna attivita' di coordinamento, perche' puramente e semplicemente estromette le regioni, istituendo un coordinamento (e demandandolo ai centri interregionali di riferimento) di cui la legge non parla. Essa conosce un centro nazionale di riferimento (art. 14 della legge) costituito presso l'Istituto nazionale di sanita' con compiti di determinazione degli standards genetici e, secondo il regolamento, un coordinamento dello scambio di reagenti standards; essa conosce altresi', come centri di riferimento, quelli istituiti dalle regioni, per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto, in relazione ai quali non e' pero' prevista un'attivita' di coordinamento affidata a centri, tanto meno da parte del Ministro, che non ha potere di istituire enti di coordinamento ne' potere di esercitare il potere di coordinamento che incontestabilmente gli spetta in modi procedimentali difformi da quelli previsti dalla legge e con contenuti sostanziali contrari al principio di legalita' e invasivi celle competenze regionali. Il decreto ministeriale si sostanzia nella espropriazione di funzioni attribuite a centri che debbono essere costituiti su iniziativa regionale, a favore di centri interregionali gia' costituiti, con violazione delle competenze regionali determinate dalla normativa statale, che impone alle regioni nell'art. 13 la costituzione di un centro. A prescindere dalle illegittimita' che il decreto evidenzia (erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, illogicita', violazione di legge, carenza assoluta di motivazione, totale carenza di istruttoria), e' evidente che esso si sostanzia nell'esercizio, da parte del Ministro della sanita', di un potere non attribuito da nessuna norma che impedisce alle regioni, in capo alle quali persiste la competenza a costituire centri regionali di riferimento, di costituirne effettivamente dotandoli delle necessarie funzioni, di gestirli ove costituiti per il coordinamento del prelievo e trapianto di fegato, dal momento che tali attivita' sono state attribuite una volta per tutte ai soli centri interregionali indicati dal decreto impugnato, alla cui costituzione restano estranee proprio le regioni che per legge sono tenute, viceversa, a costituirlo, addirittura con imposizione di un termine. 3.3. - Alla violazione di principi costituzionali in materia di riparto delle competnze tra organi dello Stato e regione, con riferimento all'art. 117 della Costituzione e alla normativa di cui alle leggi n. 644/1975, d.P.R. n. 409/1977, d.P.R. n. 616/1977, legge n. 833/1978, si aggiunge la violazione dei principi in tema di indirizzo e coordinamento e di esercizio dell'attivita' sostitutiva, se tale si potesse ritenere quella in base alla quale il Ministro ha provveduto. La giurisprudenza della Corte ha chiaramente stabilito che gli atti di coordinamento in tanto possono essere giustificati in quanto rispettino il criterio di legalita' (cfr. sentenze nn. 150/1982 e 418/1988). Nel caso di specie, il principio di legalita' non e' affatto rispettato, perche' il decreto ministeriale non e' attuativo di criteri predeterminati dalla legge: al contrario, esso e' eversivo rispetto a tali criteri, che impongono che l'attribuzione delle funzioni di coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di organi spetti a centro di riferimento costituiti liberamente, secondo esigenze liberamente valutabili da ciascuna singola regione o dalle regioni tra loro in seguito ad accordi liberamente sottoscritti.
P. Q. M. Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che la competenza ad istituire e gestire i centri di cui all'art. 13 della legge 2 dicembre 1975, n. 644, spetta alla regione e non puo' essere sottratta dallo Stato escludendo che in talune regioni possano essere istituiti i centri predetti e conseguentemente annulli il decreto ministeriale impugnato per violazione degli artt. 3, primo comma, 117 e 118 della Costituzione. Roma, addi' 19 giugno 1990 Avv. Alberto PREDIERI 90C0842