N. 430 SENTENZA 24 settembre - 3 ottobre 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione - Regione Lazio - Istituzione del parco dei monti Simbruini - Usi civici - Sottoposizione a tutela del territorio - Competenza regionale concorrente con quella statale Legittimita' degli interventi a protezione della natura Giustificazione dell'esclusione dell'indennizzo - Non fondatezza. (Legge regione Lazio 29 dicembre 1983, n. 8, art. 8). (Cost., artt. 42, 117 e 118).(GU n.40 del 10-10-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge
della Regione Lazio 19 gennaio 1983, n. 8 ("Istituzione del Parco
Naturale regionale dell'appennino Monti Simbruini"), promosso con
ordinanza emessa il 31 gennaio 1989 dal Commissario per la
liquidazione degli Usi civici per il Lazio, la Toscana e l'Umbria sul
ricorso proposto dal Comitato civico contro l'inclusione del
territorio di Camerata Nuova nel Parco Naturale dell'Appennino "Monti
Simbruini" ed altro contro la Regione Lazio - Consorzio Gestione
Parco Regionale "Monti Simbruini", iscritta al n. 291 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione del Comitato civico nonche' l'atto
di intervento della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 1990 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Achille Chiappetti per la Regione Lazio;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 31 gennaio 1989 il Commissario per la
liquidazione degli usi civici per il Lazio, la Toscana e l'Umbria ha
sollevato, in riferimento agli artt. 42, 117 e 118 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8
della legge della Regione Lazio 29 gennaio 1983, n. 8, istitutiva del
Parco naturale regionale dei Monti Simbruini, nella parte in cui
subordina all'autorizzazione della Giunta regionale l'esercizio degli
usi civici nel comprensorio del detto Parco.
Il giudizio a quo e' stato promosso dal "Comitato civico contro
l'inclusione del territorio di Camerata Nuova nel parco naturale
dell'Appennino Monti Simbruini" e dallo stesso Comune di Camerata
Nuova per ottenere una sentenza di accertamento dell'esistenza e
della perdurante operativita' degli usi civici di pascolo e di
legnatico sul territorio di tale Comune. La rilevanza dell'incidente
di costituzionalita' e' motivata sul riflesso che una formale
dichiarazione dell'esistenza degli usi civici dovrebbe limitarsi a
sancirne l'astratta titolarita', peraltro non contestata, senza
poterne garantire il concreto esercizio, subordinato dalla legge
impugnata ad autorizzazione regionale.
Nel merito il giudice a quo lamenta che la Regione Lazio si
sarebbe attribuita un potere di autorizzazione che lo Stato non le ha
trasferito e non poteva trasferirle perche' i suoi stessi organi
(Ministro dell'agricoltura e Commissario per gli usi civici) ne erano
privi, non essendo contemplato da alcuna disposizione di legge, ne'
attribuito dalla Costituzione alle regioni. Invero siffatto potere e'
incompatibile con un diritto soggettivo perfetto quale e' il diritto
di uso civico, e in caso di denegata autorizzazione si risolve in una
espropriazione senza indennizzo. Vero e' che il successivo art. 10
della citata legge regionale prevede un regolamento di attuazione che
dovra' stabilire norme per l'esercizio degli usi civici esistenti, ma
il regolamento non e' stato finora emanato, cosi' che il regime
autorizzatorio provvisoriamente disposto dall'art. 8 si prolunga
indefinitamente.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti il
predetto Comitato civico e il Comune di Camerata Nuova aderendo alle
argomentazioni dell'ordinanza di rimessione e concludendo per
l'accoglimento della questione.
3. - E' intervenuto il Presidente della Regione Lazio chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.
Inammissibile perche' la causa principale, avendo per oggetto
l'accertamento dell'esistenza degli usi civici pretesi dalla
popolazione del Comune di Camerata, puo' essere decisa
indipendentemente dall'applicazione della norma denunciata; infondata
perche' il procedimento autorizzativo, del resto previsto solo in via
transitoria, non e' altro che l'esplicitazione di un limite da cui i
diritti di uso civico sono gia' gravati, dovendo il loro esercizio
subordinarsi alle esigenze di tutela dell'ambiente e coordinarsi con
l'interesse pubblico al godimento dei beni ecologici.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario per la liquidazione degli usi civici per il
Lazio ritiene contrastante con gli artt. 42, 117 e 118 della
Costituzione l'art. 8 della legge della Regione Lazio 29 gennaio
1983, n. 8, istitutiva del parco naturale regionale dei Monti
Simbruini, nella parte in cui, fino all'entrata in vigore del piano
di assetto, del programma e del regolamento di attuazione, subordina
ad autorizzazione della Giunta regionale l'esercizio degli usi civici
nel comprensorio del Parco.
Va disattesa preliminarmente l'eccezione di inammissibilita'
opposta dalla Regione Lazio. E' vero che la domanda dei ricorrenti
("accertare e dichiarare che esistono e sono ancora operanti gli usi
civici di pascolo e di legnatico sul territorio del Comune di
Camerata Nuova compreso nel Parco"), presa alla lettera, puo' essere
decisa indipendentemente dalla sollevata questione di
costituzionalita'. Ma giustamente il giudice remittente, andando
oltre la lettera, ha interpretato il petitum come rivolto a ottenere
l'accertamento non solo della titolarita' degli usi civici di pascolo
e legnatico in favore della popolazione del Comune di Camerata nuova,
ma anche della non dipendenza del loro esercizio dall'autorizzazione
dell'autorita' regionale. Cosi' interpretata, la domanda non puo'
essere accolta se non previa dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della norma impugnata.
2. - La questione non e' fondata.
La valutazione del giudice a quo, secondo cui la Regione Lazio si
sarebbe arrogata un potere che non le spetta, non essendo compreso
tra quelli trasferiti o delegati dallo Stato, ne' potendo esserlo
perche' non spettante originariamente nemmeno a quest'ultimo, non
tiene conto dell'evoluzione dell'ordinamento in materia di usi
civici. Non solo l'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431
(integrativo dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) ha
assoggettato a vincolo paesaggistico, ai sensi della legge 29 giugno
1939, n. 1497, le terre gravate da usi civici, attribuendo alle
regioni il potere-dovere di sottoporle a specifica normativa d'uso
per la tutela e la valorizzazione delle bellezze naturali, ma la
giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto alle regioni una
competenza concorrente con quella statale per il conseguimento delle
piu' ampie finalita' connesse con la tutela costituzionale del
paesaggio (art. 9 Cost.), intesa nel senso lato di tutela ecologica
(cfr. sentenza n. 391 del 1989). Tale competenza legittima
l'intervento della legislazione regionale nella definizione dei modi
di godimento e dei limiti dei diritti di proprieta' sui beni di
interesse ecologico per assicurarne la funzione sociale (art. 42,
secondo comma, Cost.), alla quale sono soggetti anche i demani civici
considerati sotto l'aspetto privatistico dei diritti di godimento
attribuiti ai singoli.
Pertanto l'autorizzazione prevista dalla norma impugnata rientra
nelle funzioni amministrative di "controllo sulla gestione dei
terreni boschivi e pascolivi di appartenenza di comuni, frazioni e
associazioni" trasferite alle regioni in materia di usi civici ai
sensi dell'art. 1, terzo comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, in
connessione con le funzioni concernenti gli interventi per la
protezione della natura, le riserve e i parchi naturali di cui
all'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977.
3. - Non si puo' dire che il limite in questione eccede l'ambito
normativo dell'art. 42, secondo comma, Cost., in quanto "si risolve,
in caso di denegata autorizzazione, in una espropriazione de facto
senza indennizzo". Poiche' e' disposto da una norma transitoria "fino
all'entrata in vigore... del regolamento di attuazione" previsto
dall'art. 10, il quale "dovra' stabilire norme per l'esercizio degli
usi civici esistenti", il requisito dell'autorizzazione regionale non
incide sulla titolarita' del diritto, ma opera soltanto come
strumento provvisorio di determinazione delle modalita' di luogo, di
tempo e di quantita' del suo esercizio, al fine di coordinarlo con
l'interesse pubblico alla conservazione dell'ambiente e alla
fruizione dei beni ecologici in esso compresi.
L'esclusione dell'indennizzo e' giustificata per la considerazione
che trattasi di una categoria di beni "originariamente di interesse
pubblico perche' naturalmente paesistici" e condizionati a
limitazioni di godimento secondo un particolare regime, "al quale
rimane del tutto estranea la materia dell'espropriazione" (cfr.
sentenze nn. 9 del 1973 e 648 del 1988). In attesa dell'emanazione di
norme regolamentari, alla quale l'autorita' regionale dovrebbe
provvedere al piu' presto, tale regime puo' esplicarsi con atti
autorizzatori, soggetti al controllo del giudice, il carattere di
generalita' del limite essendo assicurato anche per questa via dai
princi'pi di uniformita' e di imparzialita' dell'azione
amministrativa.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Lazio 29 dicembre 1983, n. 8
("Istituzione del Parco Naturale regionale dell'appennino Monti
Simbruini"), sollevata, in riferimento agli artt. 42, 117 e 118 della
Costituzione, dal Commissario per la liquidazione degli usi civici
per il Lazio, la Toscana e l'Umbria con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 settembre 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 ottobre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1168