N. 493 SENTENZA 15 - 22 ottobre 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia residenziale pubblica - Regione Sicilia - Risanamento delle aree degradate di Messina - Graduatorie per l'assegnazione degli alloggi costruendi e costruiti - Requisito del limite massimo del reddito - Esclusione - Principio in via generale non presente nell'ordinamento - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 24 maggio 1990, artt. 5 e 10) (Cost., art. 3).(GU n.43 del 31-10-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof.
Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5 e 10 della
legge approvata il 24 maggio 1990 dall'Assemblea della Regione
Sicilia, avente per oggetto: "Interventi per il risanamento delle
aree degradate di Messina", promosso con ricorso del Commissario
dello Stato per la Regione Sicilia, notificato il 31 maggio 1990,
depositato in cancelleria il 7 giugno successivo ed iscritto al n. 42
del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 1990 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e
l'avv. Enzo Silvestri per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 31 maggio 1990, il Commissario dello
Stato per la regione siciliana ha impugnato gli artt. 5 e 10 della
legge approvata dalla Assemblea regionale siciliana nella seduta del
24 maggio 1990, recante: "Interventi per il risanamento delle aree
degradate di Messina".
E' fuor di dubbio - si argomenta nel ricorso - che la normativa
considerata ricade nella materia della edilizia residenziale
pubblica, per la quale non e' prevista alcuna specifica attribuzione
di competenza legislativa (esclusiva o concorrente) dallo statuto
speciale siciliano. Tale statuto, infatti, all'art. 14, lettere f) e
g), riconosce competenza legislativa c.d. esclusiva al competente
organo regionale soltanto nelle materie "urbanistica" e "lavori
pubblici". L'"edilizia residenziale pubblica" costituisce materia a
se' stante, a carattere essenzialmente composito, articolantesi in
una triplice fase: la prima, in funzione di presupposto rispetto alle
altre, propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e
realizzazione delle costruzioni, concettualmente riconducibile ai
"lavori pubblici" e tradizionalmente rientrante infatti nell'ambito
dell'organizzazione amministrativa statale, centrale e periferica; la
terza, infine, attinente alla prestazione e gestione del servizio
della casa (disciplina delle assegnazioni degli alloggi, in locazione
od in proprieta'), limitatamente all'edilizia residenziale pubblica
in senso stretto, cosi' come definita nell'art. 1 del d.P.R. n. 1035
del 1972 (comprendente gli alloggi costruiti da parte di Enti
pubblici a totale carico o con il concorso o contributo dello Stato).
Orbene, mentre i primi due aspetti corrispondono a materie
elencate nell'art. 14 dello statuto speciale, e, dunque, sono di
competenza propria ed esclusiva della Regione siciliana, non e',
invece, cosi' per quanto concerne il terzo aspetto, concretantesi
nella disciplina dell'assegnazione degli alloggi, in locazione o in
proprieta', di edilizia sovvenzionata o, comunque, pubblica.
Il legislatore siciliano, pertanto, e' tenuto ad osservare i
criteri fissati dalla vigente normativa statale, di cui al d.P.R. n.
1035 del 1972, con la sola facolta' di inserire requisiti aggiuntivi
(non anche modificativi o soppressivi) per specifiche finalita' o per
peculiari esigenze locali, cosi' come previsto dalla delibera del
CIPE del 19 novembre 1981 art. 3, u.c., in attuazione dell'art. 2
della l. n. 457 del 1978.
Il ricorso considera, pertanto, illegittime le disposizioni degli
artt. 5 e 10 della legge innanzi indicata, nella parte in cui
escludono il limite massimo di reddito dai requisiti per la
partecipazione ai concorsi per l'assegnazione degli alloggi
costruendi (art. 5) e "costruiti" (art. 10) nel Comune di Messina,
per la conseguente, indebita esclusione di uno dei requisiti cardine
della procedura di assegnazione degli alloggi sovvenzionati.
Le disposizioni censurate si pongono, altresi', in palese
contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto realizzano - con
l'intento, seppure non manifesto, di risanare prontamente alcune aree
degradate del territorio comunale di Messina, in assenza di speciali
ed obiettive ragioni giustificatrici della speciale normativa
regionale - un trattamento ingiustificato a favore dei cittadini
partecipanti ai concorsi per l'assegnazione di alloggi popolari nel
Comune di Messina, nonche' degli stessi cittadini della citta' a
seconda del "ciclo" di sbaraccamento in cui sono venuti a trovarsi.
2. - La Regione Sicilia si e' costituita in giudizio, chiedendo
che il ricorso venga dichiarato infondato e comunque respinto.
Si rileva che la legge e' diretta a realizzare un intervento
straordinario rivolto al risanamento delle zone degradate del Comune
di Messina, mediante l'utilizzazione di finanziamenti straordinari ed
aggiuntivi, con lo scopo di pervenire alla eliminazione totale delle
abitazioni precarie e malsane ed alla loro sostituzione con alloggi
adeguati, da assegnare ai nuclei familiari residenti (nelle aree
soggette alla demolizione) da almeno tre anni continuativi alla data
del 31 dicembre 1989.
L'esclusione dell'elemento relativo ai limiti di reddito fra i
requisiti occorrenti per l'assegnazione di tali alloggi e'
determinata dal perseguimento del segnalato fine sociale che
caratterizza la legge, nonche' dalle modalita' concrete attraverso le
quali tale fine viene realizzato.
L'eliminazione del limite massimo di reddito nel caso specifico
non muta nulla - tenuto conto delle categorie sociali alle quali
appartengono gli abitanti delle aree da risanare - si' che il
mantenimento di tale limite non avrebbe tutelato alcuna esigenza
pratica rilevante, mentre la sua eliminazione si inserisce
razionalmente in un sistema volto a realizzare l'obiettivo del
reinserimento nelle aree risanate degli ex residenti attraverso un
nucleo omogeneo di disposizioni, fra le quali quella impugnata si
colloca alla stregua di un mero corollario.
Nessun elemento di novita' ne' di irrazionalita', e tantomeno di
violazione del principio di eguaglianza, puo' dunque ravvisarsi nella
disciplina che prevede la assegnazione degli alloggi costruiti nelle
aree risanate previa formazione di una graduatoria riservata ai
nuclei familiari in possesso del requisito della residenza in tali
aree da almeno tre anni, a prescindere, in relazione all'inserimento
in detta graduatoria, dal limite massimo di reddito.
Per quanto riguarda infine la presunta "incompetenza" della
Regione siciliana, e' sufficiente richiamare l'insegnamento della
Corte secondo cui: "appare indubbia...... la devoluzione alla regione
siciliana di una competenza, qualificabile per l'oggetto come
specificazione della materia globalmente designata dallo statuto
"lavori pubblici" (art. 14 lett. g), alla stregua delle norme di
attuazione dello statuto stesso (materie attinenti all'edilizia
economica e popolare o comunque sovvenzionata: art. 4, primo comma
d.P.R. n. 683 del 1977 cit.) (sentenze n. 566 del 1988 e n. 534 del
1988).
Considerato in diritto
1. - Gli artt. 5 e 10 della legge approvata dalla Assemblea
regionale siciliana il 24 maggio 1990, recante "interventi per le
aree degradate di Messina", sono stati impugnati dal Commissario
dello Stato nella parte in cui non includono il limite massimo del
reddito fra i requisiti per l'inserimento nella graduatoria degli
aspiranti alla assegnazione di un alloggio eseguito con la
contribuzione pubblica.
Le disposizioni sarebbero censurabili per due ragioni: 1) e'
omessa l'osservanza dei criteri fissati dal d.P.R. n. 1035 del 1972,
in materia di edilizia residenziale pubblica, relativamente alla
quale lo statuto speciale siciliano non attribuisce alla regione
competenza legislativa esclusiva ne' concorrente; 2) e' violato
l'art. 3 della Costituzione, prevedendosi un trattamento di
ingiustificato favore per i cittadini partecipanti ai concorsi per
l'assegnazione di alloggi popolari del Comune di Messina,
discriminandosi inoltre gli stessi a seconda del "ciclo di
sbaraccamento" in cui sono venuti a trovarsi.
2. - La premessa sulla quale si fonda una parte cospicua delle
argomentazioni del Commissario dello Stato e' che la normativa
impugnata attiene alla materia della edilizia residenziale pubblica,
la quale non rientra nelle attribuzioni della Regione Sicilia. A tale
regione, a differenza di quanto risulta per altre, pure a statuto
speciale, sarebbero riservate soltanto - a tenore dell'art. 14,
lettere f) e g), del R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455 - le materie
della urbanistica e dei lavori pubblici.
Il rilievo ora riferito puo' essere superato facendo ricorso
proprio al principio, richiamato dal Commissario dello Stato, della
spettanza alla Regione, a titolo di competenza normativa esclusiva,
delle materie dei lavori pubblici e dell'urbanistica.
Come si e' narrato, oggetto della legge impugnata e' "il
risanamento delle aree degradate di Messina"; gli interventi relativi
sono determinati dall'art. 2, primo comma, che li individua nella
"costruzione di alloggi e relative opere di urbanizzazione primaria"
e nella "realizzazione di centri sociali polifunzionali". Siffatte
attivita' sono, poi, inglobate nel risanamento delle aree, al quale
si riferiscono l'art. 2, terzo comma e l'art. 3 della legge, che
prescrive l'adozione da parte del comune di piani particolareggiati
attuativi.
Si tratta, dunque, di un complesso organico di interventi che
ricadono puntualmente nella materia delle opere pubbliche e
dell'urbanistica, rispetto ai quali la costruzione e l'assegnazione
degli alloggi vengono ad assumere una posizione marginale e
strumentale nell'ambito delle operazioni di assetto del territorio e
delle opere pubbliche sociali. Questi ultimi interventi costituiscono
gli elementi precipui dell'attivita' risanatrice del comune. La
qualificazione della normativa si ricava, dunque, dal suo obiettivo
fondamentale e dalle operazioni ad esso strettamente collegate, che
sono di indubbia competenza regionale.
Non appare poi fondato l'altro rilievo, secondo cui sussisterebbe
"un principio generale di livello costituzionale, per il quale
l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica e', sia
quanto a legislazione e/o normazione generale, sia quanto ad
amministrazione concreta, di competenza non regionale". Per quello
che attiene al momento amministrativo si osserva che l'art. 5 del
d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 (recante norme di attuazione dello
statuto della regione siciliana in materia di opere pubbliche, nel
testo sostituito dall'art. 4 del d.P.R. 1 luglio 1977, n. 683)
conferisce alla regione "le attribuzioni dell'amministrazione dello
Stato nelle materie attinenti all'edilizia economica e popolare o
comunque sovvenzionata".
Ne' puo' riconoscersi fondamento a dubbi sulla natura e sulla
portata della norma, specialmente dopo la lettura che ne hanno data
alcune recenti pronunce della Corte (sentenze n. 534 e n. 566 del
1988).
La difformita' della legge regionale dal d.P.R. n. 1035 del 1972,
recante norme sulla edilizia residenziale pubblica, non puo'
assumere, poi, di per se' rilievo sotto il profilo della legittimita'
costituzionale, non essendo rinvenibile nel nostro ordinamento un
principio, di rilevanza costituzionale, volto a garantire
l'osservanza del requisito di un reddito minimo ai fini
dell'assegnazione dell'alloggio, eseguito con contribuzione pubblica.
3. - Altrettanto infondate devono infine considerarsi le censure
mosse in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Il mancato inserimento dell'anzidetto limite massimo di reddito
tra i requisiti prescritti per la collocazione nella graduatoria
degli assegnatari di alloggi potrebbe destare perplessita' nel
contesto degli usuali programmi di edilizia sovvenzionata, che hanno
normalmente come scopo principale quello di fornire un'abitazione,
ovvero un'abitazione piu' adeguata, a nuclei familiari che non hanno
risorse economiche sufficienti per provvedervi autonomamente.
Diverso e' il caso della legge impugnata, che, come si e' detto,
si pone l'obiettivo del completo risanamento di alcune zone del
territorio del Comune di Messina, con l'abbattimento e la
sostituzione di tutte le abitazioni precarie o degradate ancora
esistenti.
Se si tiene conto dello stato complessivo di tali zone, della
qualita' e della funzione delle opere previste dalla legge impugnata,
dello stato e della consistenza degli alloggi ivi esistenti, nonche'
dello scopo perseguito in generale dalla legge stessa, risulta non
irragionevole che, nel richiamare i requisiti previsti dal d.P.R. 30
dicembre 1972, n. 1035, si introducano alcuni elementi di diversita':
la previsione della residenza da almeno tre anni continuativi nelle
aree da risanare, evidentemente diretta ad assicurare che
l'intervento pubblico si diriga verso nuclei stabilmente insediati,
in modo che siano evitate possibili manovre devianti o, addirittura,
fraudolente; l'esclusione del requisito del limite massimo di
reddito, collegabile, a sua volta, con il carattere organico e
globale dell'azione risanatrice, destinata ad attuarsi peraltro in un
contesto ambientale di per se' indicativo della insufficiente
disponibilita' di risorse autonome da parte delle singole unita'
familiari.
Ne' si presta a censure, come rivolta ad evitare ingiustificate
disparita' di trattamento, la previsione dell'art. 10. Sancite le
regole contenute nell'art. 5, non e' incoerente che le stesse vengano
stabilite anche per l'assegnazione degli alloggi costruiti con
analoghi finanziamenti pubblici antecedenti alla legge impugnata, che
concorrono a realizzare il fine peculiare di questa, ispirato ad una
visione integrale del risanamento dell'area urbana.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 5 e 10 della legge approvata dalla Assemblea regionale
siciliana il 24 maggio 1990, recante "Interventi per il risanamento
delle aree degradate di Messina".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 ottobre 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 22 ottobre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1260