N. 662 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 novembre 1989- 10 ottobre 1990
N. 662 Ordinanza emessa il 9 novembre 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 ottobre 1990) dal tribunale amministrativo regionale della Liguria sui ricorsi riuniti proposti da Floridia Maria Teresa contro il Ministero del tesoro ed altro Impiego pubblico - Personale della carriera di concetto ordinaria - Previsione della decorrenza dei benefici di cui alla legge n. 319/1972 dal 1º luglio 1952 - Mancata previsione sotto il profilo economico della decorrenza da detta data anche sotto il profilo giuridico - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli impiegati della carriera di concetto speciale per i quali i detti benefici hanno decorrenza dal 1º luglio 1952 sia dal punto di vista economico che da quello giuridico - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 17 dicembre 1986, n. 890, art. 3). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.43 del 31-10-1990 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 907/1987e 1707/1988 r.g.r. proposti da Floridia Maria Teresa, elettivamente domiciliata in Genova, via XX Settembre, 20/69, presso l'avv. Bernardo Baglietto, che la rappresenta e difende per mandato a margine del ricorso, ricorrente, contro il Ministero del tesoro - Direzione generale dei servizi periferici del Ministero del tesoro, in persona, rispettivamente, del Ministro e del direttore pro-tempore, domiciliati in Genova, viale Brigate Partigiane, 2, presso l'Avvocatura dello Stato, domiciliataria, che li rappresenta e difende per legge, resistente, per l'annullamento: 1) quanto al ricorso n. 907/1987 del r.g.r.: della nota del direttore generale dei servizi periferici del Ministero del tesoro in data 14 maggio 1987, prot. n. 216449, notificata in data 23 maggio 1987, nella parte in cui riconosce, ex art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890, i benefici normativi ed economici di cui al d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, a favore del personale della soppressa carriera ordinaria di concetto delle direzioni provinciali del tesoro che abbia superato concorsi di ammissione alla carriera stessa articolati su tre prove scritte ed un colloquio ed abbia svolto mansioni eguali a quelle degli impiegati dell' ex carriera speciale, con operativita' retroattivamente limitata all'8 gennaio 1987, data di entrata in vigore della citata legge n. 890/1986; 2) quanto al ricorso n. 1707/1988 del r.g.r.: del d.m. 23 marzo 1988, n. 300737, registrato alla Corte dei conti il 13 giugno 1988, reg. n. 32T, foglio n. 148/T, comunicato con nota del direttore generale dei servizi periferici del Ministero del tesoro in data 3 ottobre 1988, prot. n. 300737, nella parte in cui dispone, ex art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890, l'inquadramento della ricorrente nella qualifica di vice direttore - VII qualifica funzionale, del ruolo della ex carriera direttiva delle direzioni provinciali del tesoro, con operativita' retroattivamente limitata a decorrere dall'8 gennaio 1987, riconoscendo contestualmente il diritto della stessa a conservare il trattamento economico in pagamento a tale data; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione del Tesoro; Vista la memoria prodotta dalla ricorrente per il secondo ricorso a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Udita alla pubblica udienza del 9 novembre 1989 la relazione del referendario Salvatore Stara e uditi, altresi', l'avv. Bernardo Baglietto per la ricorrente e l'avvocato dello Stato A. Olivo per l'amministrazione resistente; Ritenuto e considerato quanto segue; ESPOSIZIONE DEL FATTO Con ricorsi notificati rispettivamente in data 25 giugno 1987 e 19 novembre 1988 la sig.ra Maria Teresa Floridia impugnava, chiedendone l'annullamento, i provvedimenti indicati in epigrafe con i quali l'amministrazione del Tesoro, nell'inquadrarla nella posizione di vice direttore - 8a qualifica funzionale, a sensi dell'art. 3 della legge n. 890/1986, comprendente i benefici della legge n. 319/1972, le riconosceva l'operativita' della nomina, ai fini giuridici ed economici, solo dall'8 gennaio 1987, data di entrata in vigore della legge n. 890/1986 e non dal 1º luglio 1972, data di decorrenza dei benefici della legge n. 319/1972. La ricorrente premetteva in fatto, nei due ricorsi, di essere impiegata presso la direzione provinciale del Tesoro di Genova dal 19 novembre 1965, data in cui venne immessa nei ruoli della soppressa carriera ordinaria di concetto con la qualifica iniziale di vice segretario. Tale carriera era stata istituita pochi anni prima con legge 12 agosto 1962, n. 1290, che l'aveva affiancata alla preesistente carriera speciale degli impiegati degli uffici periferici dell'amministrazione del Tesoro, gia' istituita in seguito agli artt. 195, e segg. del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3. A norma del t.u. citato e delle successive disposizioni integrative (v. in particolare le leggi 22 dicembre 1957, n. 1234 e 7 luglio 1959, n. 469), la carriera speciale era suddivisa in carriera di concetto, in cui erano ricomprese le qualifiche (in ordine crescente) di vice segretario, segretario aggiunto e segretario, ed in carriera direttiva, la cui qualifica iniziale era quella di vice direttore ed alla quale gli impiegati di concetto muniti dei titoli prescritti potevano accedere, oltre che per concorso, anche per semplice scrutinio per merito comparativo. Anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 1290/1962, l'accesso alla qualifica iniziale della carriera speciale di concetto era subordinato al superamento di un concorso articolato, a norma di disposizioni particolari dell'amministrazine del Tesoro, in tre prove scritte ed un colloquio. Con l'entrata in vigore della citata legge n. 1290/1962, la disciplina dei concorsi di reclutamento subiva profonde modifiche: cosi', mentre il numero delle prove scritte nel concorso per vice segretario della carriera speciale veniva ridotto da tre a due (art. 23, secondo comma, della legge citata), nessuna disposizione particolare veniva dettata con riferimento ai concorsi per vice segretario della neo istituita carriera ordinaria di concetto. In attesa di una specifica regolamentazione della materia, l'amministrazione del Tesoro ritenne percio' di dover applicare per relationem a tali concorsi la disciplina fino a quel momento vigente per la carriera speciale: cio' con la conseguenza che, almeno per un certo periodo di tempo, mentre le prove scritte nel concorso per vice segretario speciale erano due sole, in quello per vice segretario ordinario, rimasero tre. Tale sistema continuo' ad essere seguito fino all'entrata in vigore del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077, il quale, al suo art. 3, lett. b), riduceva definitivamente a due il numero delle prove scritte del concorso alla qualifica iniziale delle carriere ordinarie di concetto, mentre, al successivo art. 147 disponeva la soppressione delle carriere speciali, ponendo le basi del successivo d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319. Con quest'ultimo, la carriera speciale veniva infatti definitivamente abolita: gli impiegati gia' appartenenti alla carriera di concetto in particolare ottenevano il reinquadramento nella qualifica di consigliere, iniziale nella carriera direttiva ordinaria, salva loro domanda di restare nella carriera speciale di concetto, portata ad esaurimento. L'opzione alla permanenza nella carriera di concetto doveva in ogni caso esercitarsi entro un breve termine di decadenza, e l'inquadramento nella carriera direttiva doveva essere operato con riferimento alla data del 1º luglio 1972, o, se posteriore, da quella della maturazione della prescritta anzianita' nella qualifica di provenienza. Anche la carriera ordinaria di concetto veniva, come e' noto, successivamente abolita per opera della legge 11 luglio 1980, n. 312, che, al suo titolo I, disponeva il reinquadramento, a far data dal 1º luglio 1978, del personale dei Ministeri in otto qualifiche funzionali, cui venne ricondotto un crescente livello retributivo iniziale. Al suo art. 4, la citata legge n. 312/1980 disponeva altresi' la formale equiparazione del personale gia' appartenente alle soppresse carriere di concetto ordinaria e speciale, in quanto venivano inquadrati nella qualifica VII sia il personale delle carriere direttive con qualifica di consigliere e direttore di sezione o equiparata (in cui erano trasmigrati gli impiegati della carriere di concetto speciali), sia quello delle carriere di concetto ordinarie con qualifica di segretario capo o equiparata, nonche' di segretario principale che avesse maturato o in corso di maturazione l'anzianita' che avrebbe dato titolo all'ammissione allo scrutinio per la promozione a segretario capo (nel secondo caso, l'inquadramento nella VII qualifica e' stato disposto al raggiungimento di detta anzianita'). Sul piano concreto, l'equiparazione era peraltro ben lungi dall'essere completa e soddisfacente. Cio' in quanto, in primo luogo, la determinazione dei nuovi stipendi era stata operata, ex art. 35 della legge citata, sulla base del trattamento economico complessivo annuo lordo spettante ai singoli impiegati alla data del 1º luglio 1978. E' percio' intuitivo che la classe di stipendio in cui era stato collocato il personale gia' appartenente all' ex carriera speciale di concetto poi transitato nella carriera direttiva ordinaria ex legge n. 319/1972 non poteva in ogni caso coincidere con quella attribuita agli impiegati della carriera di concetto ordinaria, i quali godevano (e godono) di un trattamento economido sensibilmente inferiore. Secondariamente, anche sul piano dell'inquadramento nelle nuove qualifiche funzionali, la discriminazione in danno degli impiegati della carriera di concetto ordinaria e' stata notevole: si tenga infatti presente che il personale gia' appartenente alla carriera speciale era stato inquadrato nella carriera direttiva ordinaria a far data dal 1º luglio 1972 (o dalla data successiva di cui all'art. 5 della legge n. 319/1972). Ora, a norma del combinato disposto degli artt. 6 della legge n. 319/1972 e 41 del d.P.R. n. 1077/1970, per gli impiegati provenienti dalla carriera speciale di concetto ed inquadrati in quella direttiva ordinaria con qualifica di consigliere, l'ammissione agli scrutini per la promozione a direttore di sezione aveva potuto aver luogo al compimento di un massimo di soli due anni di permanenza nella nuova qualifica, e dopo altri due anni i promossi avevano potuto partecipare agli scrutini per la promozione a direttore di divisione. Gli impiegati che avevano cosi' raggiunto tale ultima carica avevano quindi potuto essere inquadrati nella VIII qualifica funzionale, e cio' mentre quelli provenienti dalla carriera di concetto ordinaria avevano avuto diritto - al massimo - all'inquadramento nella qualifica VII. A rimettere un po' d'ordine in tale situazione interveniva successivamente l'art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890, che, evidentemente ispirato ai principi "costituzionalizzati" della legge-quadro sul pubblico impiego, estendeva i benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. n. 319/1972 al personale dell' ex carriera ordinaria di concetto che, come quello dell' ex carriera speciale assunto anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 1260/1962, aveva superato un concorso di ammissione in ruolo articolato in tre prove scritte ed un colloquio, ed aveva svolto mansioni uguali a quelle a questi affidate. La formulazione di detta disposizione non e' pero' tra le piu' felici, tanto che se ne rendono possibili interpretazioni di segno quasi opposto. Come accennato che la ricorrente proveniva dall' ex carriera di concetto ordinaria, nella quale era stata immessa a seguito di concorso espletato nel 1965. In quel periodo, come pure si e' detto, l'amministrazione del Tesoro articolava i concorsi per vice segretario ordinario in tre prove scritte ed un colloquio e tale fu anche quello superato dalla ricorrente. Quanto alle mansioni affidatele, precisava che nonostante la compresenza, nei ruoli del Tesoro, di due diverse carriere di concetto, frutto di mera viscosita' storico-normativa (semplicemente in quanto l'istituzione della carriera di concetto ordinaria non era stata accompagnata dalla soppressione di quella speciale), le funzioni affidate al personale inquadrato nell'una e nell'altra carriera, e ricoprente la stessa qualifica, erano e sono sempre state del tutto identiche. Entrata in vigore la legge n. 890/1986, la ricorrente, che da tempo aveva conseguito la qualifica di segretario principale, al pari di altri suoi colleghi nell'identica o analoga posizione giuridica, richiedeva all'amminsitrazione del Tesoro l'estensione, a proprio favore, dei benefici di cui alla legge n. 319/1972 con operativita' retroattiva alla data del 1º luglio 1972, come previsto dalla legge stessa, ma con i provvedimenti oggetto dei due gravami, detta amministrazione riconosceva tali benefici con operativita' limitata all'8 gennaio 1987, data di entrata in vigore della legge n. 890/1986. Avverso i provvedimenti e la interpretazione ivi seguita della legge n. 890/1986 la ricorrente proponeva i seguenti motivi: 1) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890, anche in relazione all'art. 4 della legge 11 luglio 1980, n. 312 - Eccesso di potere. Illogicita', perplessita' e/o contraddittorieta' intrinseca. Disparita' di trattamento. In parte narrativa si e' gia' illustrato come, a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 312/1980, che ha soppresso la carriera di concetto ordinaria, si sia raggiunta, almeno sul piano formale, l'equiparazione fra le posizioni giuridiche degli impiegati inquadrati in tale carriera e di quelli provenienti dalla carriera di concetto speciale, confluiti tutti nella settima qualifica funzionale. Si e' poi evidenziato come detta equiparazione sia stata tale soltanto sul piano formale, in quanto la legge citata non ha tenuto conto della progressione di carriera e dell'incremento retributivo frattanto maturato dai secondi per effetto dell'entrata in vigore della legge n. 319/1972. Sembra percio' evidente che - come anche questo gia' accennato in narravita - la ratio dell'art. 3 della legge n. 890/1986 sia stata proprio quella di riequilibrare, parificandole, le posizioni giuridiche degli impiegati provenienti dalle due carriere di concetto che, pur assunti con identiche modalita' ed incaricati delle stesse funzioni, avevano ricevuto dal legislatore un trattamento completamente diverso. Ora, la tesi seguita dalla resistente amministrazione, secondo cui l'operativita' dei benefici di cui alla legge n. 319/1972 dovrebbe ritenersi limitata alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 890/1986 e' manifestamente riduttiva, e come tale contraddittoria, illogica, discriminatoria e comunque sicuramente illegittima. Se infatti la ratio legis e' quella di riequilibrare lo status giuridico-economico di due categorie di pubblici dipendenti sostanzialmente omogenee, l'operazione di riequilibrio, per essere totale, deve necessariamente abbracciare l'intero periodo pregresso in cui si era creato lo squilibrio: in caso contrario essa e' parziale. Da quanto sopra discende che la fissazione di un termine iniziale di operativita' dell'estensione dei benefici sarebbe stata necessaria solo nel caso in cui il legislatore avesse voluto far decorrere tale operativita' da una data diversa dal 1º luglio 1972, e cio' allo specifico fine di non permettere l'equiparazione totale delle due carriere. La retroattivita' delle disposizioni in materia di pubblico impiego costituisce del resto frutto di una prassi legislativa ormai da tempo consolidata e tutt'altro che eccezionale; tant'e' vero che la stessa migliore dottrina ha piu' volte avuto modo di chiarire che la retroattivita' delle "leggi" sul pubblico impiego non e' affatto subordinata alla sua enunciazione espressa. 2) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890, in relazione al combinato disposto degli artt. 4 e 1 della legge 29 marzo 1983, n. 93, ed agli artt. 97 e 36 della Costituzione. Il presente motivo e' strettamente connesso al precedente, tanto da costituirne il logico corollario sul piano costituzionale. E' al riguardo superfluo evidenziare che, secondo il principio di omogeneizzazione sancito dall'art. 4 della legge-quadro sul pubblico impiego (e "costituzionalizzato" dal precedente art. 1) ogni norma in subiecta materia deve essere ispirata (anche nella sua concreta applicazione) alla parita' di trattamento giuridico ed alla perequazione economica delle posizioni sostanzialmente uguali (rectius: "omogenee"). L'art. 4 citato non ha del resto introdotto alcuna novita', in quanto gli stessi principi erano gia' sanciti espressamente nella nostra Costituzione, che, all'art. 97 impone alla "legge" riservataria di assicurare l'imparzialita' dell'amministrazione ed all'art. 36 riconosce ad ogni lavoratore, privato come pubblico, il diritto ed una retribuzione proporzionata alla qualita' ed alla quantita' del suo lavoro. La ricorrente concludeva, pertanto, per l'accoglimento dei ricorsi. Si costituiva nei due giudizi l'amministrazione del Tesoro, contestando il fondamento dei ricorsi e rappresentando, a tal fine, che la legge n. 890/1986 nell'estendere al personale della carriera di concetto ordinaria i benefici del d.P.R. n. 319/1972, non fissa alcuna decorrenza. L'amministrazione non ha percio' ritenuto che la norma potesse avere effetto retroattivo a cio' indotta dal parere n. 795 del 27 maggio 1986 della terza sezione del Consiglio di Stato, reso su quesito della ragioneria generale dello Stato circa la interpretazione dell'art. 8, sesto comma, della legge 7 agosto 1985, n. 427, di contenuto uguale all'art. 3 della legge n. 890/1986. Con successiva memoria (nel provvedimento n. 1707/1988) la ricorrente, nel ribadire le svolte censure, rappresentava che una disposizione analoga a quella di cui all'art. 3 della legge n. 890/1986 era contenuta, con riguardo ai dipendenti dell'amministrazione delle finanze, nell'art. 4, comma 14- bis del d.-l. n. 853/1984, convertito nella legge n. 17/1985, in forza del quale "i benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319, sono (stati) estesi al personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie (tecniche ed amministrative) che abbia sostenuto concorsi di accesso alla carriera con almeno tre prove scritte sulle materie professionali e di istituto ed abbia svolto mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle carriere speciali". Precisava, quindi, che l'art. 1 della recente legge 24 maggio 1989, n. 193, ha disposto che "i benefici di cui all'art. 4, quattordicesimo comma, del d.-l. 19 dicembre 1984, n. 853............ ..... avranno le seguenti decorrenze: a) ai fini giuridici dal 1º luglio 1972, cosi' come previsto nel d.P.R. 1º giugno 1972, n. 319 e, comunque dal decreto di nomina, se successiva; b) ai fini economici dalla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1985, n. 17". Cio' posto, la ricorrente rilevava che la posizione dei destinatari della legge n. 193/1989 e' del tutto parallela alla sua presso il Ministero del tesoro, cosi' che, ove non si accedesse ad una interpretazione che riconosca la efficacia retroattiva della legge n. 890/1986, tale norma si rivelerebbe incompatibile con i precetti di cui agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione. Ricordava, infine, che dell'esigenza di un intervento normativo analogo alla legge n. 193/1989, si ha prova nel disegno di legge n. 134/1988, presso il Senato, intitolato "interpretazione autentica dell'art. 3, della legge 17 dicembre 1986, n. 890................", che ancora non ha compiuto il suo iter. La causa veniva, quindi, chiamata e ritenuta in decisione alla odierna pubblica udienza. MOTIVI DELLA DECISIONE Come si evince dalla narrativa in fatto la ricorrente si duole, in principalita' (1º motivo di ricorso) che l'amministrazione del Tesoro, nell'applicare la disciplina dell'art. 3 della legge n. 890/1986 non abbia ritenuto di riconoscere ai relativi benefici di cui alla legge n. 319/1972 la decorrenza del 1º luglio 1972. Con sentenza in pari data n. 472/1990 questo tribunale, previa riunione dei due ricorsi, ha respnto detto assunto della ricorrente non potendosi riconoscere alla norma de qua la pretesa portata retroattiva non risultando la stessa, necessariamente, ivi esplicitata. Il collegio, tuttavia, ritiene rilevante e non manifestamente infondata, nella parte di cui appresso, la questione di costituzionalita' del citato art. 3 della legge n. 890/1986, sollevata col secondo motivo di ricorso e ulteriormente illustrata nella memoria difensiva 5 ottobre 1989, nella misura in cui non prevede che i benefici della legge n. 319/1972, ivi accordati, abbiano decorrenza dal 1º luglio 1972 sotto il profilo degli effetti giuridici (e non anche, come pure si richiede, sotto il profilo economico, cosi' che va escluso il riferimento all'art. 36 della Costituzione, giustamente ancorato alla data di entrata in vigore della norma, in quanto correlato alla effettiva prestazione del servizio nella nuova posizione funzionale riconosciuta) in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione. La questione appare rilevante ai fini della decisione, posto che una pronuncia in adesione alla tesi qui esposta comporterebbe l'accoglimento della domanda della ricorrente, nei limiti dianzi indicati, ed appare non manifestamente infondata sostanzialmente per le seguenti ragioni prospettate dalla ricorrente e che il collegio ritiene di poter condividere. 1) Data la sostanziale omogeneita' di situazione (per funzioni e carriera) fra il personale della ex carriera di concetto speciale, che ha goduto dal 1º luglio 1972 dei benefici della legge n. 319/1972 e il personale della carriera di concetto ordinaria, cui appartiene la ricorrente, non appare ragionevole e si appalesa discriminatorio che i ricordati benefici della legge n. 319/1972 pur riconosciuti in ritardo con la legge n. 890/1986, non vengano ricondotti, per gli effetti giuridici, della stessa decorrenza del 1º luglio 1972. 2) Tale disparita', in ogni caso, e' ancor piu' rimarchevole in riferimento all'omologo personale del Ministero delle finanze al quale, in situazione del tutto parallela a quella qui inesame, la legge 24 maggio 1989, n. 193, ha riconosciuto la decorrenza degli effetti giuridici dei benefici della ripetuta legge n. 319/1972 dal 1º luglio 1972. 3) La illustrata diversita' di disciplina normativa in relazione ad analoghe posizioni di lavoro nell'ambito di analoghi comparti del pubblico impiego rende evidente il contrasto sia con i principi di uguaglianza che ispirano l'art. 3 della Costituzione sia con quelli dell'art. 97 volti ad assicurare il buon andamento e la imparzialita' della amministrazione. Puo' dunque, conclusivamente, riconoscersi la non manifesta infondatezza della dedotta questione di costituzionalita' dell'art. 3 della legge n. 890/1986, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, nella parte in cui non ancora gli effetti giuridici dei benefici ivi previsti al 1º luglio 1972. Va disposta, pertanto, la sospensione del presente giudizio e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinche' si pronunci in proposito.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge n. 890/1986, nella parte precisata in motivazione, con riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione; Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Ordina alla segreteria di questo tribunale di provvedere alla notifica della presente ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e alla comunicazione della stessa ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati. Cosi' deciso in Genova, nella camera di consiglio del 9 novembre 1989. Il presidente: VIVENZIO Il consigliere: BALBA Il referendario estensore: STARA 90C1278