N. 4 SENTENZA 8 - 10 gennaio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Regione Sicilia - Istituzione di una commissione d'inchiesta sul fenomeno mafioso - Manifestazione strumentale per i peculiari poteri d'indagine finalizzati al buon funzionamento dei diversi apparati regionali - Legittimita' per le sue finalita' diverse e concorrenti con quelle dello Stato - Non fondatezza. (Legge regione Sicilia approvata il 28 luglio 1990). (Statuto speciale regione Sicilia, artt. 14 e 17; Cost., art. 97).(GU n.3 del 16-1-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
siciliana approvata dalla Assemblea regionale il 28 luglio 1990
avente per oggetto: "Istituzione di una commissione parlamentare
d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in Sicilia",promosso
con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana,
notificato il 3 agosto 1990, depositato in cancelleria il 10 agosto
successivo ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1990 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta per il ricorrente, e
l'avv. Silvio De Fina per la Regione;
RITENUTO IN FATTO
1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1990 il Commissario dello
Stato per la Regione Siciliana impugna la legge regionale approvata
il 28 luglio 1990, recante "Istituzione di una Commissione
parlamentare d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in
Sicilia", per violazione degli artt. 14 e 17 dello Statuto della
Regione Siciliana nonche' dell'articolo 97 della Costituzione.
L'impugnativa investe la legge regionale nel suo complesso e, in
particolare, gli artt. 3 lett. c), 6, primo comma, lett. b) e terzo
comma, 8 e 9, anche "in relazione ai limiti posti dal vigente codice
di procedura penale".
Il ricorrente, dopo aver ricordato che fin dal 1983 la Regione
Siciliana aveva per due volte istituito in via amministrativa,
mediante ordini del giorno dell'Assemblea, una Commissione
parlamentare per la lotta contro la criminalita' mafiosa, espone che
la legge impugnata ha inteso disciplinare tale Commissione in maniera
piu' compiuta, conferendo alla stessa poteri piu' incisivi di
indagine. Cosi' operando, la Regione avrebbe, peraltro, violato i
limiti della propria competenza legislativa di cui agli artt. 14 e 17
dello Statuto speciale di autonomia, per aver istituito un organo i
cui poteri d'inchiesta e d'indagine esorbiterebbero dalla materia di
competenza regionale e per aver legiferato in una "materia", quale
quella della prevenzione e lotta contro la mafia, riservata in via
esclusiva allo Stato.
Ad avviso del ricorrente, la potesta' regionale di istituire con
legge commissioni di inchiesta potrebbe esercitarsi solo
relativamente ad oggetti riconducibili alle materie di competenza
regionale, cosi' come indicato in talune pronunce di questa Corte
(sentt. nn. 29 del 1966 e 19 del 1969). La legge impugnata
travalicherebbe, invece, la necessaria correlazione tra l'ambito
operativo della Commissione ed i possibili interventi legislativi ed
amministrativi della Regione nella materia oggetto d'inchiesta,
stante la genericita' e vastita' dei poteri attribuiti alla stessa
Commissione, che verrebbe ad assumere natura "inquisitoria",
duplicando le attribuzioni della Commissione parlamentare nazionale
d'inchiesta sulla mafia istituita con la legge 23 marzo 1988, n. 94.
Cio' risulterebbe, in particolare, dalle disposizioni che
attribuiscono alla Commissione: a) la verifica dell'attuazione della
legge statale "antimafia" 13 settembre 1982, n. 646 e di ogni altra
legge concernente la lotta alla mafia da parte dell'amministrazione
regionale, degli enti locali siciliani, e di ogni altro ente
sottoposto alla vigilanza della Regione (art. 3, lett. c); b) la
possibilita' di audizione di pubblici amministratori, di dipendenti
dell'amministrazione regionale e degli enti sottoposti a vigilanza
della Regione (art. 6, primo comma, lett. b); c) la possibilita' di
indagare sull'impiego di finanziamenti pubblici, "ivi compresi quelli
extraregionali", da parte di imprese private (art. 6, terzo comma).
Inoltre, la legge impugnata determinerebbe una interferenza nei
confronti del potere giudiziario ed una limitazione all'accertamento
dei fatti nelle sedi processuali proprie, in particolare con le
disposizioni che stabiliscono il segreto d'ufficio per le notizie
derivanti da fatti, atti o documenti per i quali la Commissione
disponga la non divulgazione (art. 8) e, comunque, per tutte le
attivita' che riguardino, anche in parte, i soggetti privati e le
loro attivita' economiche (art. 9).
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione siciliana, chiedendo
che la questione sia dichiarata non fondata.
La difesa della Regione nega che dalle disposizioni impugnate
possa derivare una configurazione delle attivita' della Commissione
come "inquisitoria" in senso tecnico, cioe' come attivita' di natura
giurisdizionale volta all'accertamento di illeciti penali.
Richiamando a sua volta la sentenza n. 29 del 1966 di questa
Corte, la difesa della Regione afferma che il potere regionale di
inchiesta non costituisce una "materia" autonoma nel novero delle
attribuzioni delle Regioni, ma un potere connaturato all'esercizio di
tali attribuzioni, cioe' un modo di estrinsecazione delle stesse.
L'inchiesta regionale di cui alla legge impugnata non avrebbe,
pertanto, la valenza giurisdizionale di quella statale, in quanto
essa sarebbe diretta a "estrinsecare" funzioni non giurisdizionali
della Regione e a garantire il buon andamento dell'amministrazione
regionale.
In particolare, l'art. 3, lett. c) mutuerebbe dalla legge 23 marzo
1988, n. 94, istitutiva della Commissione antimafia statale, i soli
poteri inerenti all'esercizio delle competenze regionali, finalizzati
all'adozione di provvedimenti legislativi ed amministrativi da parte
della Regione, restando esclusa ogni possibile interferenza con i
poteri dello Stato. La verifica della attuazione della legge n. 646
del 1982 sarebbe, quindi, limitata alle disposizioni che riguardano,
oltre all'amministrazione regionale, gli enti locali siciliani e gli
altri enti sottoposti alla vigilanza della Regione, al fine di
accertare se tali enti abbiano o meno adempiuto all'obbligo, previsto
dalla legge citata, di adottare i provvedimenti indicati dalla
medesima.
Le inchieste, ispezioni ed audizioni, di cui all'art. 6, primo
comma, lett. b), rivolte verso l'amministrazione regionale, gli enti
locali e gli enti sottoposti a vigilanza della Regione, nonche' nei
confronti dei rispettivi amministratori e dipendenti,
concretizzerebbero, a loro volta, interventi di carattere
amministrativo nell'ambito delle competenze regionali. Cosi' come la
verifica dell'impiego dei finanziamenti regionali, nonche' di quelli
extraregionali con questi eventualmente concorrenti, concessi a
soggetti privati - di cui all'art. 6, terzo comma - non comporterebbe
interferenze lesive di diritti privati, costituendo, invece, un
doveroso controllo su soggetti percettori di denaro pubblico e,
quindi, esercenti una attivita' economica privata in rapporto
amministrativo vincolato con gli enti pubblici finanziatori.
Infine, le disposizioni sul segreto d'ufficio di cui agli artt. 8
e 9 non si discosterebbero dalla disciplina generale di tale
istituto, operante nell'ambito dell'ordinamento regionale, restando
esclusa qualsiasi interferenza di tali disposizioni nella sfera
giurisdizionale.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Forma oggetto di impugnativa la legge regionale approvata
dall'Assemblea siciliana il 28 luglio 1990 e recante "Istituzione di
una Commissione parlamentare d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno
della mafia in Sicilia".
Ad avviso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana
tale legge risulterebbe incostituzionale: a) nel suo complesso, per
violazione degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale, avendo
istituito una Commissione d'inchiesta su un oggetto - la prevenzione
e la lotta contro la mafia - esorbitante dalle materie di competenza
regionale e dalle finalita' proprie della Regione; b) con riferimento
a talune norme particolari (artt. 3 lett. c); 6, primo comma, lett.
b) e terzo comma; 8 e 9), che avrebbero conferito alla stessa
Commissione - in violazione anche dell'art. 97 Costituzione e dei
limiti posti dal vigente codice di procedura penale - specifici
poteri d'indagine estranei alle competenze regionali e spettanti in
via esclusiva ad organi dello Stato (alla Commissione parlamentare
nazionale sulla mafia, istituita con la legge 23 marzo 1988 n. 94;
agli organi di polizia; alla giurisdizione penale).
2. - La questione non e' fondata.
Con la legge in esame la Regione siciliana - secondo quanto si
espone nella relazione illustrativa al disegno di legge presentato
all'Assemblea dalla Commissione per il regolamento allargata ai
Presidenti dei gruppi parlamentari - ha inteso provvedere alla
istituzione "di una Commissione d'inchiesta sul fenomeno mafioso in
Sicilia, con il compito, da un lato, di vigilare sui pericoli di
infiltrazione mafiosa nella pubblica amministrazione regionale",
dall'altro, "di elaborare utili proposte per l'adozione di
appropriate misure atte a contrastare la stessa cultura mafiosa in
ogni sua manifestazione". Queste finalita' - che si trovano
puntualmente rispecchiate nel complesso della disciplina oggetto
d'impugnativa - vanno tenute presenti ove si tratti di valutare la
fondatezza delle censure di carattere generale enunciate nel ricorso.
In proposito, occorre innanzitutto ricordare che, ad avviso di
questa Corte, il potere d'inchiesta regionale, esprimendosi
attraverso indagini dirette a raccogliere elementi di conoscenza su
fatti e persone, non rappresenta una materia affiancabile alle altre
affidate alla competenza regionale, ma svolge essenzialmente una
"funzione strumentale in vista dei provvedimenti che potranno essere
adottati non dalla Commissione all'uopo nominata che ha svolto
l'indagine, ma dall'organo deliberativo che l'ha disposta ai fini di
una migliore e piu' adeguata esplicazione delle proprie attivita'
istituzionali" (sent. n. 29 del 1966). Ed e' proprio il riferimento a
questo carattere strumentale rispetto alle singole competenze
spettanti ai Consigli regionali che viene a ispirare sia le norme dei
regolamenti consiliari delle Regioni a statuto speciale (art. 29
regolamento Sicilia; artt. 127-129 regolamento Sardegna; art. 11
regolamento Trentino-Alto Adige; art. 101 regolamento Friuli Venezia
Giulia), sia le norme degli statuti delle Regioni ordinarie (art. 27
statuto Abruzzo; art. 25 statuto Basilicata; art. 25 statuto
Calabria; art. 26 statuto Campania; artt. 7 e 22 statuto
Emilia-Romagna, art. 13 statuto Lazio; art. 28 statuto Liguria; art.
18 statuto Lombardia; art. 22 statuto Marche: art. 18 statuto Molise;
art. 18 statuto Piemonte; art. 34 statuto Puglia; art. 34 statuto
Toscana; art. 45 statuto Umbria; art. 24 statuto Veneto) che fanno
esplicito riferimento ad un potere di inchiesta regionale
esercitabile attraverso speciali Commissioni.
La legittimita' dell'istituzione di una Commissione regionale
d'inchiesta va, dunque, in primo luogo, commisurata alla
"strumentalita'" dei suoi poteri d'indagine, cioe' al fatto che
l'oggetto di tali poteri sia tale da poter essere ricondotto a
materie o funzioni di spettanza regionale ovvero a interessi di
rilievo regionale, quali ad esempio quelli inerenti al buon
funzionamento dei diversi apparati regionali.
Nella specie, l'esame dei contenuti dispositivi della legge
impugnata toglie ogni dubbio in ordine al fatto che l'Assemblea
regionale, nell'istituire una Commissione parlamentare di inchiesta e
vigilanza sul fenomeno della mafia in Sicilia, abbia inteso conferire
alla stessa poteri di indagine suscettibili di esplicarsi soltanto
nei confronti delle "attivita' dell'amministrazione regionale e degli
enti sottoposti al suo controllo", in quanto tali attivita' possano
risultare inquinate da "infiltrazioni e connivenze mafiose e di altre
associazioni criminali similari" (cfr. art. 3, comma primo, lett. a).
L'oggetto diretto ed esclusivo di questi poteri va, pertanto,
individuato nel funzionamento della amministrazione regionale e degli
enti sottoposti al suo controllo, caratterizzandosi, di conseguenza,
come strumentale rispetto all'esercizio di competenze proprie della
Regione, quali quelle indicate nell'art. 14 lett. o), p) e q) dello
Statuto speciale, con riferimento agli uffici ed al personale della
regione e degli enti sottoposti al suo controllo.
Ne' il carattere strumentale dell'attivita' della Commissione
potrebbe essere disconosciuto con riferimento ai poteri di proposta
che vengono dalla legge impugnata affiancati a quelli di indagine
(cfr. art. 3 lett. e) ed f) ed art. 6 lett. d): anche tali poteri che
la legge finalizza al "migliore esercizio della potesta' regionale e
delle funzioni attribuite agli enti locali siciliani" ovvero a
"possibili iniziative volte al formarsi ed al diffondersi di una
cultura antimafiosa nella societa' siciliana" - risultano, infatti,
correlati all'esercizio delle attivita' legislative, amministrative e
di controllo proprie della Regione ovvero a quelle iniziative
consistenti nell'enunciazione di voti e nella formulazione di
progetti che l'art. 18 dello Statuto speciale conferisce
all'Assemblea regionale nelle materie di competenza degli organi
dello Stato suscettibili di interessare la Regione.
Va, pertanto, escluso che la legge impugnata, prevedendo
l'istituzione della Commissione d'inchiesta di cui e' causa, abbia
per cio' stesso esorbitato dalla sfera di attribuzioni
statutariamente spettanti alla regione siciliana.
3. - Del pari infondate si presentano le censure formulate nei
confronti di specifiche norme della legge in esame.
Per quanto concerne tali censure si puo', infatti, rilevare:
a) l'art. 3 lett. c) riferisce la verifica relativa alla piena
attuazione della legge 13 settembre 1982, n. 646, nonche' di ogni
altra legge o provvedimento statale e regionale concernente la lotta
alla mafia, all'amministrazione regionale, agli enti locali siciliani
e ad ogni altro ente o istituzione sottoposti alla vigilanza della
Regione. Tale verifica non comporta, peraltro, l'esercizio di un
potere "inquisitorio" di natura giurisdizionale,mentre investe una
sfera di soggetti ed apparati riconducibili all'ambito di competenze
spettanti al legislatore regionale. Va altresi' escluso che la
Commissione istituita dalla Regione siciliana possa aver determinato
- come si afferma nel ricorso - una duplicazione di poteri sul
medesimo oggetto e per la medesima finalita' in relazione
all'esistenza, in parallelo, della Commissione parlamentare nazionale
di inchiesta sul fenomeno mafioso istituita con la legge 23 marzo
1988, n. 94. I due organi di indagine operano, infatti, su piani
diversi e con poteri diversi (non disponendo la Commissione regionale
dei poteri conferiti dall'art. 82 della Costituzione alla Commissione
nazionale), mentre nulla vieta che una stessa realta' possa formare
oggetto, per finalita' diverse, di concorrenti attivita' di carattere
conoscitivo: e questo tanto piu' ove si consideri che nella legge
impugnata (art. 4) si prevede l'obbligo per la Commissione regionale
di tenere costantemente informata della propria attivita' la
Commissione nazionale, anche al fine di avanzare proposte per lo
svolgimento "di iniziative congiunte nel rispetto delle reciproche
competenze";
b) L'art. 6, primo comma, lett. b) autorizza l'audizione da
parte della Commissione dei pubblici amministratori, nonche' dei
dipendenti dell'amministrazione regionale e degli enti sottoposti al
suo controllo. Tale potere di audizione non contrasta con alcuna
norma di rango costituzionale, dal momento che la Commissione non
dispone, ai fini del suo esercizio, degli strumenti autoritativi
propri dell'autorita' giudiziaria, ma puo' solo appellarsi agli
ordinari vincoli di responsabilita' politica e amministrativa che
legano gli amministratori e i dipendenti regionali all'ente di
appartenenza.
c) l'art. 6, terzo comma, consente la verifica della
Commissione sulla corretta utilizzazione di risorse finanziarie a
carico del bilancio della regione, degli enti locali siciliani e
degli enti pubblici regionali, da parte delle imprese private che ne
siano destinatarie, particolarmente in relazione all'esecuzione di
opere pubbliche, alla fornitura di beni e servizi alla pubblica
amministrazione nonche' all'impiego di finanziamenti pubblici, ivi
compresi quelli extraregionali, in qualunque forma concessi.
Anche tale disciplina - ove risulti correttamente interpetrata non
si presenta suscettibile di determinare una interferenza della
Commissione nei poteri di prevenzione spettanti all'amministrazione
statale (ed alla autorita' di polizia in particolare). Il potere di
verifica previsto dalla norma impugnata non puo', infatti, consentire
una intromissione autoritativa nella sfera di autonomia dell'impresa
privata, comportando soltanto un'attivita' conoscitiva destinata ad
accertare dall'esterno la corrispondenza tra la natura pubblica del
finanziamento concesso e la natura pubblica della finalita' per il
cui perseguimento lo stesso finanziamento e' stato erogato.
L'interesse regionale che giustifica l'intervento risulta, in questo
caso, individuato sia dalla provenienza delle risorse finanziarie
(che sono a carico del bilancio della Regione o degli enti sottoposti
al controllo regionale), sia dalla natura della prestazione cui e'
tenuta l'impresa privata (esecuzione di opere pubbliche o forniture
di beni e servizi, da intendersi a favore dell'amministrazione
regionale o di enti sottoposti al controllo della Regione). Entro
questi termini anche il richiamo ai finanziamenti pubblici
extraregionali espresso dalla norma viene ad assumere il valore
limitato di elemento aggiuntivo di conoscenza, tale da poter essere
riferito soltanto a quei finanziamenti che operano in concorso con
quelli regionali e che risultino destinati ad opere e forniture
d'interesse regionale;
d) gli artt. 8 e 9 prevedono che la Commissione possa imporre
il segreto di ufficio su fatti, atti o documenti ritenuti non
divulgabili e che tale segreto debba comunque valere per tutte le
attivita' della Commissione riguardanti i privati e l'esercizio delle
loro attivita' economiche. Anche tale disciplina del segreto non
incorre nel vizio di costituzionalita' denunciato, dal momento che
viene a operare entro i limiti ordinari del segreto di ufficio, la
cui determinazione, per quanto concerne l'attivita' svolta da un
organo regionale quale e' la Commissione, non puo' spettare altro che
alla valutazione discrezionale della stessa regione.
Nessuna delle norme che formano oggetto di impugnative specifiche
viene, pertanto, a incorrere nei profili di incostituzionalita' che
sono stati denunciati.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata,con il ricorso di cui in epigrafe, nei confronti della
legge della Regione siciliana approvata dall'Assemblea regionale il
28 luglio 1990, recante "Istituzione di una Commissione parlamentare
d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in Sicilia", con
riferimento agli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale della Regione
siciliana ed all'art. 97 della Costituzione, anche in relazione ai
limiti posti dal vigente codice di procedura penale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 gennaio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0028