N. 49 SENTENZA 28 gennaio - 6 febbraio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Regione Lombardia, province autonome di Trento e Bolzano - Attivita' trasfusionali - Disciplina Lesione di competenze regionali e provinciali - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge 4 maggio 1990, n. 107; legge 4 maggio 1990, n. 107, artt. 1, settimo e ottavo comma, 2, terzo comma, 11, quarto e quinto comma, 4, 5, 6, 7 e 8, 5, primo comma e 6 primo comma, 8, secondo comma, lett. c), e quarto comma, 19, primo comma). (Cost., artt. 117 e 118; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, 16 e 100). Sanita' pubblica- Regione Lombardia, province autonome di Trento e Bolzano- Attivita' trasfusionali- Lesione di competenze regionali e provinciali- Produzione di plasma e derivati- Congruo preavviso alla regione o alla provincia autonoma inadempiente in ordine all'adozione di atti sostitutivi- Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 4 maggio 1990, n. 107, artt. 11, primo comma, 12, quarto comma, secondo periodo, 24, secondo periodo, 1, nono comma) (Cost., artt. 117 e 118, in relaz. d.P.R. 616/1977, alla L. 833/1978 e all'art. 17 della L. 400/1988).(GU n.7 del 13-2-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, settimo,
ottavo e nono comma, 2, terzo comma, 4, 5, 6, 7, 8, 11, primo, quarto
e quinto comma, 12, quarto comma, 19, primo comma, 24, secondo
periodo, legge 4 maggio 1990, n. 107 (Disciplina per le attivita'
trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la
produzione di plasma-derivati), promossi con ricorsi della Regione
Lombardia e delle Province autonome di Trento e di Bolzano,
notificati l'11 giugno 1990, depositati in cancelleria il 16 e il 18
successivi ed iscritti ai nn. 46, 47 e 48 del registro ricorsi 1990;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Valerio Onida per la Regione Lombardia e la
Provincia autonoma di Trento, Sergio Panunzio e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano, e l'Avvocato dello Stato Franco Favara
per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione
Lombardia ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'intera legge 4 maggio 1990, n. 107 (Disciplina per le attivita'
trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la
produzione di plasma-derivati), e, in particolare, degli artt. 1,
ottavo e nono comma, 2, terzo comma, 11, primo, quarto e quinto
comma, e 24, secondo periodo, della stessa legge, per violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione al d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 4, agli artt. 27-34 del d.P.R. 27 luglio 1977, n.
616, agli artt. 4, 5 e 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
nonche' all'art. 17, primo comma, lettera b), terzo e quarto comma,
della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Secondo la ricorrente, la legge n. 107 del 1990 violerebbe,
innanzitutto, gli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati
dall'art. 4, primo comma, n. 6), e dall'art. 6, primo comma, lettera
c), della legge n. 833 del 1978. In base agli articoli da ultimo
menzionati, sono ricomprese nella materia dell'assistenza sanitaria,
di spettanza regionale, la "raccolta, frazionamento, conservazione e
distribuzione del sangue umano", in relazione alle quali e' prevista
una successiva legge dello Stato vo'lta a dettare norme dirette ad
assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il
territorio nazionale, mentre sono riservate allo Stato la produzione,
la registrazione, la ricerca, la sperimentazione, il commercio e
l'informazione concernenti gli emoderivati. Nell'adempiere l'obbligo
di stabilire condizioni uniformi a garanzia della salute dei
cittadini, la legge n. 107 del 1990 pone una disciplina che, per un
verso, riguarderebbe oggetti che nulla hanno a che vedere con quelli
riservati allo Stato e, per altro verso, conterrebbe norme di
dettaglio, illegittimamente invasive di uno spazio che la regione
ricorrente ha gia' occupato con proprie leggi.
Piu' in particolare, contrasterebbe con i parametri
costituzionali invocati l'art. 1, ottavo e nono comma, della legge
impugnata, il quale prevede che la partecipazione di associazioni e
di federazioni di donatori volontari di sangue alle attivita'
trasfusionali organizzate presso le U.S.L. debba esser regolata da
apposite convenzioni regionali, adottate in conformita' a uno
schema-tipo definito con decreto del Ministro della sanita', le quali
dovranno essere emanate entro il termine fissato dal predetto
schema-tipo. Il nono comma dello stesso articolo aggiunge che,
trascorsi inutilmente sei mesi dal termine indicato, e' previsto
l'intervento sostitutivo del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della sanita'. Ad avviso della ricorrente, poiche' la
suddetta partecipazione, oltreche' la scelta di attivarla e
l'individuazione delle associazioni e delle federazioni ritenute
idonee, sono affare esclusivo delle autorita' regionali e locali e
non concernono in alcun modo esigenze di uniformita', non si
giustificherebbe affatto la previsione di schemi-tipo ministeriali
vincolanti per le regioni. Oltretutto, tale potere non sarebbe
riconducibile alla funzione governativa di indirizzo e coordinamento
(e se lo fosse, sarebbe illegittima perche' affidata a un atto
inidoneo e perche' priva di adeguata copertura legislativa) e
l'intervento sostitutivo previsto contravverrebbe a tutti i requisiti
di validita' affermati da questa Corte (presupposto di un adempimento
obbligatorio, mancata previsione del termine nella legge,
inosservanza delle regole sulla leale cooperazione).
Secondo la Regione Lombardia, incostituzionale sarebbe anche
l'art. 2, terzo comma, il quale, nello stabilire che rientrano tra le
associazioni e le federazioni concorrenti ai fini istituzionali del
Servizio sanitario nazionale quelle il cui statuto corrisponde alle
finalita' della legge n. 107 del 1990, precisa che tale
corrispondenza va valutata alla stregua delle "indicazioni fissate
dal Ministro della sanita' con proprio decreto". Anche in tal caso la
ricorrente, in considerazione delle diverse realta' locali, nega che
sussistano ragioni di carattere unitario a giustificazione del potere
del Ministro, un potere che, peraltro, si assume essere totalmente
discrezionale, considerata l'assenza nella legge di qualsiasi
criterio in ordine alla fissazione dei requisiti.
Palesemente illegittimo sarebbe, ad avviso della ricorrente,
l'art. 11, primo comma, della legge impugnata, in base al quale il
Ministro della sanita' "emana le norme di indirizzo e coordinamento
alle quali devono conformarsi le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano per l'attuazione della presente legge". Oltre ad
essere un ulteriore esempio dell'atteggiamento statale di usare la
funzione di indirizzo e coordinamento come passe partout, l'atto ivi
previsto, secondo la ricorrente, non rientrerebbe nella predetta
funzione, ma configurerebbe un'atipica e anomala potesta'
regolamentare per l'attuazione della intera legge: esso, infatti,
anziche' delineare obiettivi da conseguire in vista di un preciso
interesse unitario legislativamente individuato e attuativo dei
limiti costituzionali alle potesta' regionali, si riferisce a "norme"
vincolanti per le regioni, riferite a tutto l'ambito di materia della
legge e vo'lte a dare attuazione alla legge stessa. Siffatta anomala
potesta' regolamentare contrasterebbe con vari commi dell'art. 17
della legge n. 400 del 1988, laddove si prevede che: a) i regolamenti
di attuazione e d'integrazione delle leggi sono preclusi in materie
riservate alla competenza regionale (primo comma, lettera b, seconda
parte); b) i regolamenti ministeriali possono riguardare soltanto
materie di competenza del ministro o delle autorita' sottordinate
allo stesso, quando il relativo potere sia espressamente conferito
dalla legge (terzo comma, prima parte); c) i regolamenti devono avere
la loro propria denominazione ed essere adottati con la procedura per
essi prevista, comportante il parere del Consiglio di Stato e il
visto della Corte dei conti (quarto comma).
Ad avviso della Regione Lombardia, l'illegittima anomalia ora
indicata troverebbe una conferma nell'art. 24, secondo periodo, della
stessa legge, il quale dispone che "sino alla data di emanazione
delle norme di indirizzo e coordinamento, di cui all'art. 11, comma
primo, continuano a trovare applicazione, in quanto compatibili con
la presente legge, le disposizioni recate dal decreto del Presidente
della Repubblica 24 agosto 1971, n. 1256". Poiche' quest'ultimo
decreto e' un regolamento di esecuzione anteriore al trasferimento
alle regioni delle funzioni in materia di sanita', la norma
impugnata, per un verso, ripeterebbe gli stessi vizi indicati in
relazione al predetto art. 11, quarto comma, e, per altro verso,
pretenderebbe illegittimamente di ribadire l'applicabilita' su tutto
il territorio nazionale di un regolamento che in regioni dotatesi di
proprie leggi in materia (come la Lombardia) era stato sostituito da
queste ultime.
Infine, la ricorrente dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 11, quarto e quinto comma, che prevede la predisposizione
da parte del Ministro della sanita', ove siano state segnalate
carenze nella raccolta di sangue, di un progetto mirato
all'incremento della donazione di sangue periodica e occasionale nei
comuni delle regioni in cui sussistano le predette carenze,
coinvolgendo anche i comuni interessati e utilizzando mezzi per la
sensibilizzazione dell'opinione pubblica e la promozione
dell'associazionmo dei donatori. Tali disposizioni, ad avviso della
ricorrente, lederebbero le competenze regionali, in quanto affidano
al Ministro della sanita', anziche' alle regioni (magari con supporti
finanziari statali), progetti da attuare nell'ambito di ciascuna
regione in relazione a interessi regionali o infraregionali
attraverso attivita' tipicamente connesse al contesto locale, come
l'informazione, la sensibilizzazione, la propaganda e la promozione.
2. - Con un ricorso regolarmente notificato e depositato la
Provincia autonoma di Trento ha sollevato questioni di
costituzionalita' sulle stesse disposizioni della legge n. 107 del
1990 impugnate con il ricorso riassunto nel punto precedente,
assumendone il contrasto con gli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e
con le relative norme di attuazione, nonche' con gli articoli, gia'
indicati nell'illustrazione del primo ricorso, contenuti nelle leggi
n. 833 del 1978 e n. 400 del 1988. I motivi addotti dalla Provincia
di Trento sono i medesimi prospettati dalla Regione Lombardia,
riassunti nel punto precedente.
3. - Con un ricorso regolarmente notificato e depositato la
Provincia autonoma di Bolzano ha contestato la legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni della legge n. 107 del 1990,
ritenendole contrastanti con l'art. 9, n. 10, e con gli artt. 16 e
100 dello Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, nonche' con le
relative norme di attuazione e l'art. 80 della legge 23 dicembre
1978, n. 833.
La ricorrente dubita, innanzitutto, della legittimita'
costituzionale degli artt. 11, primo comma, e 24, secondo periodo,
che, prevedendo un atto di indirizzo e coordinamento ministeriale per
l'attuazione dell'intera legge, estenderebbero alla Provincia di
Bolzano l'applicabilita' di una funzione non prevista dallo Statuto
speciale ed esclusa, in materia sanitaria, dalla puntuale previsione
dell'art. 80 della legge n. 833 del 1978. In via subordinata, la
Provincia di Bolzano adduce gli stessi profili d'incostituzionalita'
proposti dai precedenti ricorsi, compreso quello relativo al fatto
che si e' in presenza di un regolamento ministeriale extra-ordinem,
il quale sarebbe costituzionalmente illegittimo in quanto incidente
su materie riservate a una fonte superiore, cioe' la legge regionale
o provinciale.
Riguardo alle restanti censure, dopo aver premesso che i propri
rilievi hanno carattere cautelare, considerato che le disposizioni
impugnate si riferiscono letteralmente soltanto alle regioni, e non
anche alle Province autonome, la ricorrente impugna, in primo luogo,
l'art. 1, settimo, ottavo e nono comma, adducendo motivi simili a
quelli proposti nei precedenti ricorsi ed estendendoli anche al
settimo comma dello stesso articolo, il quale istituisce il registro
del sangue e riserva al Ministro della sanita' l'indicazione dei
contenuti del medesimo registro. La Provincia impugna, inoltre,
l'art. 2, terzo comma, ritenendolo lesivo delle proprie competenze in
materia di sanita' sul presupposto che tale disposizione possa essere
interpretata nel senso di implicare che le associazioni e le
federazioni di volontari, per corrispondere alle finalita' della
legge e delle indicazioni ministeriali, dovrebbero operare a livello
nazionale, con esclusione, quindi, di quelle operanti nel solo
territorio della Provincia. La stessa ricorrente censura, infine,
l'art. 11, quarto comma, con argomenti analoghi a quelli usati nei
precedenti ricorsi.
Nel loro complesso sono, altresi', impugnati gli artt. 4, 5, 6, 7
e 8, i quali fanno riferimento ad attivita' di uffici e strutture
pubbliche senza richiamare le norme statutarie sull'uso delle lingue
tedesca e italiana. Tali disposizioni violerebbero l'art. 100 dello
Statuto ove il mancato richiamo avesse un significato preclusivo di
quell'uso.
Piu' in particolare, poi, la Provincia contesta la legittimita'
costituzionale degli artt. 5, primo comma, e 6, primo comma, i quali,
nel dettare norme per l'organizzazione dei servizi di
immunoematologia e trasfusione, nonche' dei centri trasfusionali, e
nel determinare i bacini di utenza, porrebbero in essere scelte
costituzionalmente riservate alla Provincia, in quanto solo questa
potrebbe avere le necessarie conoscenze della realta' locale.
Incostituzionale sarebbe anche l'art. 8, secondo comma, lettera
c), e quarto comma, dal momento che sottoporrebbe il centro
provinciale di coordinamento e compensazione al potere di direzione e
coordinamento dell'Istituto superiore di Sanita', violando cosi'
l'autonomia della ricorrente.
La Provincia di Bolzano impugna, inoltre, l'art. 12, quarto
comma, sia perche' richiama il potere di indirizzo e coordinamento
previsto dal gia' ricordato art. 11, primo comma, sia perche'
conferisce al Ministro della sanita' il potere di adottare atti di
indirizzo in materia di propaganda della donazione di sangue e di
attivita' promozionali delle associazioni dei donatori e delle
relative federazioni, potere che non avrebbe a fondamento quegli
interessi unitari e infrazionabili che soli lo legittimerebbero.
Infine, la Provincia di Bolzano contesta la costituzionalita'
dell'art. 19, primo comma, il quale prevede l'obbligo, per le regioni
e le province autonome, di trasferire alle U.S.L. i centri
trasfusionali gia' gestiti, per convenzione, dalle associazioni del
volontariato o dalle strutture private. Tale obbligo, secondo la
ricorrente, sarebbe illegittimo, in quanto troppo stringente e
puntuale.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito in
tutti i giudizi instaurati con i ricorsi precedentemente riassunti,
chiedendo il rigetto delle richieste avanzate.
In generale, l'Avvocatura dello Stato osserva come la legge n. 107
del 1990 abbia dato attuazione all'art. 4 della legge n. 833 del 1978
al fine di assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per
tutto il territorio nazionale. Si tratterebbe, piu' precisamente, di
una legge quadro di settore che ripartisce le competenze nella
materia regolata tra Stato e regioni entro un quadro armonico di
programmazione dei servizi e delle attivita', con previsione di un
programma specifico per le attivita' trasfusionali, nell'ambito del
piano sanitario, formato su parere-proposta di una Commissione
nazionale, comprensiva di rappresentanti delle regioni e delle
province autonome. Ed e' in questo quadro che, secondo l'Avvocatura,
va inquadrata la funzione di indirizzo e coordinamento (art. 11,
primo comma) e il potere sostitutivo (art. 1, nono comma), di modo
che non sarebbe possibile considerarli come espropriativi delle
competenze regionali o provinciali.
Secondo la resistente, il fine di stabilire condizioni uniformi
per tutto il territorio nazionale relativamente alla raccolta del
sangue giustifica anche la trasformazione da eventuale a necessario
del rapporto del volontariato specifico nel Servizio sanitario
nazionale (art. 1, ottavo comma) e la conseguente validazione
nazionale degli statuti delle associazioni e federazioni dei donatori
volontari di sangue sulla base delle indicazioni ministeriali (art.
2, terzo comma), nonche' il potere sostitutivo statale nella stipula
delle convenzioni per le regioni inadempienti (art. 1, nono comma).
Inoltre, la diversa realta' regionale nella raccolta del sangue
avrebbe imposto l'esistenza di un prezzo unitario del sangue anche
all'emoscambio (art. 8, primo e quarto comma, in relazione all'art.
11, terzo comma, lettera e), con relativa azione promozionale per
raggiungere l'autosufficienza del sangue su tutto il territorio
nazionale (art. 11, quarto e quinto comma).
Infine, per quanto riguarda l'art. 24, primo comma, l'Avvocatura
dello Stato osserva che il vecchio regolamento di esecuzione della
legge n. 592 del 1967 (ora abrogata) ha un carattere tecnico e non
puo' essere posto in parallelo con l'atto di indirizzo e
coordinamento previsto all'art. 11, primo comma, ed esser cosi'
considerato contrastante con l'autonomia legislativa delle
ricorrenti, dal momento che la statuita ultravigenza di quel
regolamento avrebbe il solo scopo di evitare soluzioni di continuita'
nel servizio trasfusionale vigente, che era regolato in buona misura
dalla citata legge n. 592 del 1967 e solo in parte da leggi
applicative regionali.
5. - In prossimita' dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano
ha presentato una memoria per ribadire le proprie posizioni e per
replicare agli argomenti addotti dall'Avvocatura dello Stato.
Sotto quest'ultimo profilo, la ricorrente, oltre alla genericita'
dei rilievi esposti dalla resistente, sottolinea come molte attivita'
- quali la programmazione dei servizi trasfusionali, la tenuta del
registro del sangue, la stipula delle convenzioni con le associazioni
e le federazioni di donatori, la determinazione dei bacini,
l'individuazione dei centri di coordinamento e di compensazione, la
promozione della donazione - siano sottratte alle competenze
regionali o provinciali oppure svuotate da penetranti interventi
statali. Ne', sempre ad avviso della ricorrente, avrebbe valore
sostenere che alla programmazione nazionale concorre il parere -
proposta di una Commissione cui partecipano anche rappresentanti
regionali (e provinciali), poiche' questi ultimi sono solo quattro su
un totale di ventun membri. E neppure potrebbe valere, rispetto alla
Provincia di Bolzano, la tesi secondo la quale la disposizione
dell'art. 24, concernente l'ultrattivita' del regolamento di
esecuzione emanato con d.P.R. 24 agosto 1971, n. 1256, sarebbe
giustificata dall'esigenza di evitare soluzioni di continuita',
considerato che la ricorrente ha gia' esercitato la propria
competenza in materia con la legge provinciale 24 novembre 1973, n.
86, e con il relativo regolamento di esecuzione, nonche' con il
recente Piano sanitario provinciale 1988-1991, approvato con la legge
provinciale n. 33 del 1988.
6. - Nel corso della discussione orale nella pubblica udienza,
l'Avvocatura dello Stato, premesso in via generale come sia difficile
separare la disciplina sulle attivita' trasfusionali del sangue (di
competenza regionale) da quella sugli emoderivati (riservata allo
Stato) e premesso che la legge impugnata rivela una particolare cura
nel salvaguardare le competenze regionali (e provinciali), precisa in
particolare che, nei poteri di indirizzo e coordinamento e di
intervento sostitutivo, al Ministro della sanita' sono riconosciuti
poteri meramente sollecitatori di deliberazioni governative. Essa
aggiunge, poi, con riguardo alla funzione di indirizzo e
coordinamento, che, pur se qualche dubbio potrebbe sorgere sul
procedimento previsto, pochi dubbi si dovrebbero avere sull'oggetto,
il quale, quando incide su materie di spettanza regionale,
consisterebbe in direttive e posizioni di principio, mentre, quando
concerne materie riservate allo Stato, dovrebbe esser dato da norme
di natura regolamentare.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia e le Province autonome di Trento e di
Bolzano hanno sollevato, con tre distinti ricorsi, numerose questioni
di legittimita' costituzionale concernenti la legge 4 maggio 1990, n.
107 (Disciplina per le attivita' trasfusionali relative al sangue
umano ed ai suoi componenti e per la produzione di plasma-derivati).
Piu' in particolare, la Regione Lombardia e la Provincia autonoma
di Trento contestano la legittimita' costituzionale dell'intera legge
nonche' degli artt. 1, ottavo e nono comma, 2, terzo comma, 11,
primo, quarto e quinto comma, e 24, secondo periodo, ritenendoli in
contrasto, rispettivamente, con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione (in relazione al d.P.R. 27 luglio 1977, n. 616, alla
legge 23 dicembre 1978, n. 833, nonche' all'art. 17 della legge 23
agosto 1988, n. 400), e con gli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino Alto-Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
in connessione con le relative norme di attuazione e le citate leggi
nn. 833 del 1978 e 400 del 1988. La Provincia autonoma di Bolzano,
invece, sospetta che siano contrari all'art. 9, n. 10, all'art. 16, e
all'art. 100 dello Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, in
connessione con le relative norme di attuazione e con l'art. 80 della
citata legge n. 833 del 1978, sia gli articoli gia' impugnati dalle
altre ricorrenti, sia gli artt. 1, settimo comma, 4, 5, 6, 7, 8, 12,
quarto comma, e 19, primo comma.
Poiche' i ricorsi sollevano questioni di costituzionalita'
identiche o connesse, i relativi giudizi vanno discussi
congiuntamente e decisi con un'unica sentenza.
2. - La Regione Lombardia e la Provincia autonoma di Trento
contestano la legittimita' costituzionale dell'intera legge n. 107
del 1990, adducendo che questa, nella sua complessiva impostazione,
sarebbe lesiva delle competenze regionali (e provinciali) in materia
di sanita', sia perche' disciplinerebbe oggetti non riservati allo
Stato, sia perche' conterrebbe norme di dettaglio o rinvierebbe a
regolamenti o a decreti ministeriali l'adozione di norme egualmente
analitiche in relazione a settori materiali affidati alle regioni (e
alle province autonome).
La questione, cosi' come e' posta, non e' ammissibile.
E' affermazione ormai costante nella giurisprudenza di questa
Corte (v. sentt. nn. 195 del 1986, 517 del 1987, 998 e 1111 del 1988,
242 e 459 del 1989, 85 del 1990) che anche nei ricorsi in via
principale ogni questione di legittimita' costituzionale deve essere
definita nei suoi precisi termini e dev'essere adeguatamente motivata
al fine di render possibile l'inequivoca determinazione dell'oggetto
del giudizio e di consentire la verifica dell'eventuale
pretestuosita' o astrattezza dei dubbi di costituzionalita'
sollevati, nonche' della sussistenza dell'interesse a ricorrere, in
relazione alle singole disposizioni impugnate. Poiche' le
contestazioni concernenti l'intera legge non toccano in modo
specifico singole disposizioni, neanche quelle di carattere piu'
generale e tali da irradiare i propri eventuali vizi sul complessivo
testo legislativo, le relative censure devono esser considerate
inammissibili a causa della loro genericita'. Tanto piu' cio' vale in
presenza di una legge, come quella esaminata, che solo per quanto
riguarda la raccolta, il frazionamento, la conservazione e la
distribuzione del sangue umano e' una legge-cornice, diretta ad
assicurare, in un settore assegnato alla competenza concorrente delle
regioni e delle province autonome, le condizioni e le garanzie di
salute uniformi per tutto il territorio nazionale (art. 4, primo
comma, n. 6, della legge n. 833 del 1978), mentre per tutto quel che
concerne la produzione, la registrazione, la ricerca, la
sperimentazione, il commercio e l'informazione riguardanti gli
emoderivati e' una legge direttamente regolante un settore riservato
alle competenze dello Stato (art. 6, lettera c, della legge n. 833
del 1978, nonche' art. 3, n. 5, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,
contenente norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
3. - Prima di esaminare partitamente le specifiche questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalle ricorrenti, occorre
considerare che la Provincia autonoma di Bolzano precisa nel suo
ricorso che tutte le censure da essa sollevate contro la legge n. 107
del 1990, ad eccezione di quella riguardante l'art. 11, primo comma,
devono intendersi condizionate all'applicabilita' alla Provincia di
Bolzano delle disposizioni cui si riferiscono le predette censure,
considerato che, mentre l'art. 11, primo comma, menziona
espressamente le province autonome accanto alle regioni, tutte le
altre disposizioni, invece, fanno esplicito riferimento soltanto alle
regioni.
Il dubbio che le disposizioni le quali menzionano solamente le
regioni non siano applicabili alle province autonome non puo' essere
condiviso, poiche', come questa Corte ha piu' volte affermato (v., ad
esempio, sentt. nn. 210 e 433 del 1987, 1000 del 1988, 372 del 1989),
quando una disposizione di legge usa la semplice locuzione di
"regioni", non si puo' da cio' stesso inferire che il legislatore non
abbia inteso alludere anche alle province autonome o alle regioni a
statuto speciale, dovendosi piuttosto analizzare quell'espressione
senza ulteriori qualificazioni nell'ambito dell'intero contesto
legislativo e nel significato che ad essa si puo' dare sulla base
delle comuni regole di interpretazione della "volonta'" del
legislatore. Nel caso delle disposizioni di legge contestate non si
puo' dubitare che la locuzione "regioni" abbia il suo significato
piu' ampio, comprensivo anche delle province ad autonomia
differenziata, oltreche' delle regioni a statuto speciale.
A tale conclusione conducono vari argomenti. Innanzitutto, va
ricordato che l'art. 11, primo comma, nel prevedere le norme di
attuazione dell'intera legge e nel vincolare le autonomie regionali
alla loro osservanza, fa esplicito richiamo, oltreche' alle regioni,
alle Province autonome di Trento e di Bolzano, sottintendendo
chiaramente con cio' che anche queste ultime sono vincolate
all'intera legge cui quelle norme debbono dare attuazione. In secondo
luogo, l'art. 12 della legge impugnata, allorche' prevede una
Commissione nazionale per il servizio trasfusionale, avente una
generale funzione consultiva nei confronti di tutte le funzioni
attribuite dalla legge al Ministro della sanita', ne stabilisce una
composizione cui partecipano anche "quattro rappresentanti delle
regioni e delle province autonome": e cio' non avrebbe alcun senso se
non si presupponesse che l'insieme delle funzioni ministeriali e,
quindi, l'intera legge non si applicassero anche alle province
autonome. Infine, a conforto di tali elementi testuali, occorre
sottolineare che dai lavori preparatori risulta chiara la volonta'
del legislatore di predisporre una legge-cornice per un settore
particolare della sanita', cioe' le attivita' trasfusionali del
sangue umano, che, come tale, e' diretta ad esser applicata in tutti
gli enti dotati di potesta' legislative concorrenti e amministrative
in materia sanitaria, vale a dire in tutte le regioni a statuto
ordinario, in quelle a statuto speciale e nelle province ad autonomia
differenziata.
4. - La sola Provincia autonoma di Bolzano contesta la
legittimita' costituzionale dell'art. 1, settimo comma, per il quale
"in ciascuna regione e' istituito, secondo le indicazioni fissate con
decreto del Ministro della sanita', il registro del sangue". Ad
avviso della ricorrente, tale disposizione violerebbe le competenze
delle province autonome in materia di igiene e sanita', dal momento
che, con l'affidare al Ministro della sanita' l'indicazione dei
contenuti del menzionato registro, invaderebbe con norme di dettaglio
un settore assegnato alla sfera di attribuzione regionale e
provinciale.
La censura non e' fondata.
La competenza ministeriale di determinare le indicazioni in base
alle quali dev'essere istituito, formato e tenuto il registro del
sangue in ciascuna regione costituisce l'oggetto di una riserva di
funzione a favore dello Stato, giustificata da un interesse nazionale
non frazionabile, frutto di una scelta legislativa non arbitraria e
perseguito con mezzi non incongrui (v., ad esempio, sentt. nn. 177 e
217 del 1988, 407 del 1989).
E, infatti, il problema principale che la nuova legge si propone
di risolvere e' quello dell'autosufficienza della disponibilita' del
sangue e dei suoi componenti utilizzabili a scopi terapeutici, in
modo da eliminare la dipendenza dall'estero, tuttora sussistente in
questo delicato settore. A questo fine di primaria importanza sono
direttamente collegate alcune disposizioni, le quali apprestano gli
strumenti strategicamente piu' rilevanti rispetto allo scopo cui
servono, quali il rafforzamento dei legami con il Servizio sanitario
nazionale e dei vincoli solidaristici relativi alle associazioni e
alle federazioni dei donatori volontari (art. 2), l'affidamento ai
centri regionali di coordinamento e di compensazione dei compiti
necessari al raggiungimento dell'autosufficienza del sangue, del
plasma e degli emoderivati all'interno di ciascuna regione (art. 8),
la previsione, nell'ambito del Piano sanitario nazionale, di un
programma specifico per le attivita' trasfusionali, al quale dovranno
seguire "piani sangue regionali" (art. 12, quinto comma, e 11,
secondo comma) e, infine, l'esigenza, perfettamente consequenziale
nel quadro appena delineato, di stabilire i necessari punti di
uniformita' in relazione al coordinamento nazionale dello svolgimento
delle attivita' piu' rilevantemente connesse con le competenze
statali, concernenti, segnatamente, la determinazione del registro
del sangue e le convenzioni regionali relative alla partecipazione
delle associazioni e delle federazioni dei donatori volontari alle
attivita' trasfusionali (artt. 1, settimo e ottavo comma).
Piu' in particolare, sotto quest'ultimo profilo, non va
trascurato che la determinazione delle indicazioni uniformi per la
formazione e la tenuta del registro del sangue risponde al carattere
strettamente strumentale di quest'ultimo rispetto all'acquisizione
delle informazioni e dei dati necessari all'esercizio delle funzioni
statali relative agli emoderivati e, soprattutto, necessari allo
svolgimento della competenza attribuita allo Stato concernente la
determinazione del programma nazionale per le attivita' trasfusionali
nell'ambito del piano sanitario nazionale. Cio', del resto, risulta
chiaramente dai lavori preparatori della legge e, in particolare,
dall'affermazione del relatore alla Camera dei deputati diretta a
sottolineare "l'opportunita' di prevedere registri regionali e
nazionali del sangue, che permetterebbero un monitoraggio e
un'osservazione piu' coordinata all'interno del nostro territorio".
Esigenza, questa, che e' direttamente riflessa nella disposizione
immediatamente susseguente a quella oggetto dell'attuale censura,
laddove si stabilisce, con un chiaro riferimento anche ai dati
desumibili dai registri del sangue, che i centri regionali di
coordinamento e di compensazione "trasmettono al Ministero della
sanita' i dati relativi alla loro attivita'".
5. - Per gli stessi motivi ora formulati deve ritenersi non
fondata la questione di legittimita' costituzionale che tutte le
ricorrenti hanno sollevato, con argomenti analoghi a quelli esaminati
nel punto della motivazione immediatamente precedente, nei confronti
dell'art. 1, ottavo comma, il quale stabilisce che la partecipazione
alle attivita' trasfusionali, organizzate, ai sensi della legge
impugnata, da parte delle associazioni e delle federazioni dei
donatori volontari concorrenti ai fini istituzionali del Servizio
sanitario nazionale, "e' regolata da apposite convenzioni regionali
adottate in conformita' allo schema tipo definito con decreto del
Ministro della sanita'".
Anche nell'ipotesi ora considerata, infatti, la riserva allo
Stato della determinazione di uno schema-tipo di convenzione
regionale va giustificata con il preminente interesse nazionale
sottostante all'esigenza, espressa dalla disposizione impugnata,
relativa a una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale
dei rapporti fra le organizzazioni dei donatori volontari e i centri
trasfusionali. E tale esigenza e' tanto piu' forte se si considera,
come e' stato sottolineato nel punto precedente, che la disciplina
interessata concerne uno snodo essenziale del programma nazionale per
le attivita' trasfusionali, avente come obiettivo il perseguimento
dell'autosufficienza della disponibilita' del sangue a scopi
terapeutici. Infatti, la raccolta del sangue regolata dalla legge n.
107 del 1990 si basa sul presupposto della "donazione volontaria
periodica e gratuita del sangue umano e dei suoi componenti" (artt.
1, secondo comma, e 3, primo comma) e segue il principio che il
"sangue umano e i suoi derivati non sono fonte di profitto" (art. 1,
quarto comma). Sicche' la realizzazione su tutto il territorio
nazionale di una disciplina uniforme relativamente alla
partecipazione delle organizzazioni dei donatori volontari alle
attivita' trasfusionali e' un punto decisivo del disegno legislativo,
diretto a garantire continuita' e razionalita' alla raccolta del
sangue.
Ne' puo' riconoscersi valore agli argomenti della ricorrente, in
base ai quali le disposizioni ora esaminate sarebbero invasive delle
competenze regionali, in quanto disciplinerebbero oggetti estranei ed
esorbitanti rispetto alle finalita' che l'art. 4 della legge n. 833
del 1978 affida all'atto legislativo ora esaminato, vale a dire
rispetto allo scopo di assicurare condizioni e garanzie uniformi su
tutto il territorio nazionale. Infatti, pur a voler prescindere dai
rilievi precedenti tendenti a dimostrare che le disposizioni
impugnate si inquadrano perfettamente nelle anzidette finalita', non
si puo' negare che il legislatore nazionale possa, in linea di
principio, correggere o rivedere una ripartizione di competenze fra
Stato e regioni precedentemente definita da una legge ordinaria (v.
sent. n. 85 del 1990). Nel caso, comunque, non puo' essere taciuto
che, nel riservare al Ministro della sanita' la determinazione degli
schemi-tipo delle convenzioni regionali, la legge impugnata prevede
che nell'esercizio del relativo potere il Ministro deve essere
assistito dal parere della Commissione nazionale per il servizio
trasfusionale (art. 12, primo comma), nella quale siedono quattro
rappresentanti delle regioni e delle province autonome, che potranno
far presente in quella sede le particolari esigenze locali. Inoltre,
non va neppure trascurato che la competenza statale e' circoscritta
alla determinazione degli schemi-tipo, i quali, per propria natura,
dovranno fissare i profili piu' generali della relativa disciplina,
lasciando alle regioni e alle province autonome la possibilita' di
regolare, sulla base di proprie scelte, gli aspetti piu' particolari
e peculiari alle singole realta' locali (v. sent. n. 191 del 1976).
6. - Parzialmente fondata e' la questione di legittimita'
costituzionale che le tre ricorrenti hanno sollevato nei confronti
dell'art. 1, nono comma, il quale stabilisce che "qualora, trascorsi
sei mesi dal termine fissato nello schema-tipo, i competenti organi
regionali non abbiano proceduto alla stipulazione delle convenzioni
di cui al comma ottavo del presente articolo, si provvede ai sensi
dell'art. 6, comma secondo, della legge 23 ottobre 1985, n. 595", e
cioe' nel senso che "il Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della sanita', dispone il compimento degli atti relativi in
sostituzione dell'amministrazione regionale".
Ad avviso delle ricorrenti, nell'ipotesi considerata
mancherebbero taluni dei requisiti riconosciuti come necessari da
questa Corte al fine di ritenere legittimo l'esercizio dei poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti delle regioni. In particolare,
esse sostengono, la partecipazione delle organizzazioni dei donatori
alle attivita' trasfusionali mediante convenzionamento sarebbe
soltanto un'eventualita', non gia' un comportamento dovuto; inoltre,
non vi sarebbe nella legge alcun termine perentorio, ne' questo
sarebbe ricavabile dalla natura dell'intervento previsto; infine,
l'intera procedura richiamata dalla disposizione impugnata non
ottempererebbe ai principi della leale cooperazione.
In effetti, questa Corte ha piu' volte affermato (v. sentt. nn.
153 e 294 del 1986, 177 del 1988, 101 del 1989, 85 del 1990), che in
materia di intervento sostitutivo posto in essere da organi statali
nei confronti di quelli regionali in relazione al compimento di
particolari adempimenti, il relativo potere deve avere una base
legale, deve essere strumentale all'adempimento di obblighi o al
perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come limiti
all'autonomia regionale, deve riguardare attivita' sottoposte a
termini perentori o la cui mancanza metterebbe in serio pericolo
interessi affidati alla responsabilita' finale dello Stato,
dev'essere esercitato da un'autorita' di governo e, infine,
dev'essere assistito da garanzie ispirate al principio della "leale
cooperazione". Ebbene, le considerazioni gia' svolte dimostrano come
tali requisiti, ad eccezione di quello indicato da ultimo, siano
tutti presenti nell'ipotesi esaminata, compresa l'esistenza di un
termine perentorio per l'adempimento, che, come e' stato ammesso
dalla sentenza n. 85 del 1990, non dev'essere necessariamente
predeterminato dalla legge che prevede il relativo potere
sostitutivo. Tuttavia la mancata predisposizione di procedure
ispirate al principio di cooperazione e, segnatamente, l'assenza di
una previa messa in mora della regione (o della provincia) inattiva
mediante diffida ad adempiere entro un determinato termine, porta a
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, nono comma,
nella parte in cui non prevede un congruo preavviso alla regione o
alla provincia autonoma inadempiente in ordine all'adozione degli
atti sostitutivi ivi previsti.
7. - Tutte e tre le ricorrenti contestano la legittimita'
costituzionale dell'art. 2, terzo comma, il quale, dopo aver previsto
al comma precedente che le associazioni dei donatori volontari di
sangue e le relative federazioni concorrono ai fini istituzionali del
Servizio sanitario nazionale concernenti la promozione e lo sviluppo
della donazione di sangue e la tutela dei donatori, stabilisce che
rientrano nelle associazioni e nelle federazioni prima menzionate
"quelle il cui statuto corrisponde alle finalita' della presente
legge, secondo le indicazioni fissate dal Ministro della sanita' con
proprio decreto". Secondo le ricorrenti, tale disposizione sarebbe
illegittima, poiche', per la Regione Lombardia e la Provincia di
Trento, il potere del Ministro, del tutto discrezionale, non sarebbe
sorretto da un interesse nazionale, in considerazione dell'esistenza
di realta' locali estremamente variegate, non disciplinabili
unitariamente, e, ad avviso della Provincia di Bolzano, poiche' detta
disposizione esigerebbe illegittimamente che le organizzazioni dei
donatori di sangue diano alla propria azione una dimensione
nazionale.
La questione non e' fondata.
Si puo', certo, convenire con le ricorrenti nel ritenere che le
associazioni dei donatori di sangue abbiano caratteri molto diversi
da regione a regione sia per quanto riguarda le loro strutture e i
loro scopi, sia per quanto concerne l'erogazione dei relativi servizi
sotto il profilo qualitativo e quantitativo; e si puo' altresi'
convenire che molte di tali differenze siano presenti nelle leggi
regionali sussistenti nelle varie regioni. Tuttavia, proprio perche'
la raccolta di sangue a scopi terapeutici e' strettamente connessa
con la tutela del diritto inviolabile alla salute (art. 32 della
Costituzione) ed esige, pertanto, che le relative prestazioni possano
essere erogate con la massima uniformita' possibile su tutto il
territorio nazionale, non e' affatto irragionevole che il legislatore
statale, in nome del suddetto interesse nazionale, richieda che gli
statuti delle associazioni e delle federazioni dei donatori chiamati
a collaborare con il Servizio sanitario nazionale presentino
caratteri strutturali e finalita' istituzionali fondamentalmente
unitari e commisurati agli scopi propri della legge sulle attivita'
trasfusionali.
In altri termini, l'attribuzione al Ministro della sanita' del
potere di definire le "indicazioni", in base alle quali valutare, nel
modo piu' uniforme possibile, la corrispondenza degli statuti
associativi delle organizzazioni dei donatori alle finalita' e agli
obiettivi della legge n. 107 del 1990, e' strettamente legata alla
concorrenza di tali organizzazioni al Servizio sanitario nazionale e
alla conseguente esigenza che i relativi servizi siano assicurati con
caratteristiche uniformi (gratuita', volontarieta', etc.) e con
elevati standards qualitativi e quantitativi in tutto il territorio
nazionale. Ne' si puo' condividere l'opinione delle ricorrenti, per
la quale il potere ministeriale ora esaminato e' assolutamente
discrezionale, per il fatto che, trattandosi di "indicazioni"
contenenti criteri uniformi di adeguamento degli statuti associativi
alle finalita' della legge n. 107 del 1990, e' chiaro che queste
ultime fungono da rigoroso parametro delle deliberazioni
ministeriali.
In questo quadro, l'esistenza di una situazione di fatto
variegata nell'organizzazione e negli obiettivi delle associazioni
dei donatori non puo' essere assunta come limite o impedimento
giuridico all'istituzione di una rete di organizzazioni di volontari
dotata di un relativo grado di uniformita' su tutto il territorio
nazionale. Questo obiettivo, pienamente giustificato alla luce dei
principi costituzionali, non puo' essere confuso, come erroneamente
suppone la Provincia di Bolzano, con lo scopo di permettere il
convenzionamento con il servizio sanitario nazionale alle sole
organizzazioni dei donatori operanti a livello nazionale. In realta',
siffatto scopo e' del tutto estraneo all'art. 2 della legge n. 107
del 1990, il quale, al contrario, presuppone che le associazioni e le
federazioni dei donatori volontari concorrenti alle finalita' del
Servizio sanitario nazionale conservino i loro caratteri peculiari,
compresa l'eventuale dimensione regionale o infra-regionale del
raggio di attivita' delle stesse associazioni, purche' siano
osservate negli statuti associativi certe linee organizzative e certi
criteri di azione uniformi, necessari ad assicurare che la
collaborazione delle predette associazioni avvenga nel rispetto delle
finalita' generali fatte proprie dalla legge n. 107 del 1990.
8. - Tutte le ricorrenti contestano la legittimita'
costituzionale dell'art. 11, primo comma, il quale stabilisce che "il
Ministro della sanita', sentita la Commissione di cui all'art. 12,
emana le norme di indirizzo e coordinamento alle quali devono
conformarsi le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
per l'attuazione della presente legge". A loro avviso, infatti, la
disposizione impugnata, lungi dal porre indirizzi e obiettivi alle
potesta' regionali, istituirebbe una anomala competenza ministeriale
ad adottare norme regolamentari per l'attuazione dell'intera legge,
che, come tale, contrasterebbe con l'art. 17 della legge n. 400 del
1988, la' dove preclude regolamenti d'attuazione delle leggi nelle
materie spettanti alle potesta' regionali (art. 17, primo comma,
lett. b) e vincola i regolamenti ministeriali agli ambiti di
competenza del Ministro e alle regole formali e procedurali per essi
previsti (art. 17, terzo e quarto comma). In ogni caso, sempre
secondo le ricorrenti, ove la disposizione impugnata fosse
interpretata come istitutiva di un potere governativo di indirizzo e
coordinamento, questo dovrebbe essere considerato costituzionalmente
illegittimo per vizi di forma e di sostanza, nonche', limitatamente
al ricorso proposto dalla Provincia di Bolzano, per il fatto di
estendere quel potere alla suddetta Provincia, in violazione dello
Statuto e della legge n. 833 del 1978 che vieterebbero
quell'estensione.
La questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' affermato che la funzione governativa di
indirizzo e coordinamento "costituisce l'esercizio di una competenza
particolare che si distingue da altri poteri governativi di direzione
o di direttiva - e, a maggior ragione, di normazione - per avere
contenuto e caratteri formali del tutto peculiari " (v. sentt. nn.
389 del 1989 e 345 del 1990). Piu' in particolare, questa Corte,
limitatamente ai profili rilevanti rispetto alla questione esaminata,
ha sottolineato, che la funzione di indirizzo e coordinamento e'
svolta attraverso atti caratterizzati da un contenuto tipizzato,
consistente in indirizzi e criteri di coordinamento che sono rivo'lti
a vincolare teleologicamente l'esercizio di potesta', legislative e
amministrative, di soggetti dotati di autonomia costituzionalmente
garantita, quali le regioni e le province autonome, e che, in ragione
di questa loro particolare destinazione, sono tenuti a rispettare
peculiari limiti di svolgimento e ad essere adottati in determinate
forme e secondo certe procedure.
Dall'analisi del contenuto degli atti e della natura della
funzione cui si riferisce l'art. 11, primo comma, della legge n. 107
del 1990, si deduce chiaramente che quella configurata nell'anzidetta
disposizione non puo' essere qualificata, sulla base dei principi
posti da questa Corte, come funzione di indirizzo e coordinamento. In
primo luogo, infatti, essa e' definita come una potesta' normativa,
cioe' come una fonte, e non gia' come un potere vo'lto alla posizione
di fini o di direttive di coordinamento, che, proprio per questo suo
carattere strutturale, esige una conformazione, da parte delle
regioni e delle province autonome, che si considera soddisfatta anche
mediante il perseguimento di un risultato equivalente (v. sentt. nn.
560 e 744 del 1988). Inoltre, la potesta' normativa prevista
dall'art. 11, primo comma, essendo ricondotta a una competenza
oggettivamente circoscritta alla generale "attuazione della presente
legge", si caratterizza come diretta a costituire una fonte normativa
secondaria o, piu' precisamente, si qualifica come potesta'
regolamentare vo'lta all'attuazione della legge, la quale, ai sensi
dell'art. 17, primo comma, lettera b), non puo' concernere "materie
riservate alla competenza regionale".
Se, dunque, deve escludersi che l'art. 11, primo comma, configuri
una potesta' propriamente riconducibile alla funzione di indirizzo e
coordinamento, il cui esercizio porta all'emanazione di atti che non
possono avere valore meramente dispositivo, non resta che dichiarare
l'illegittimita' costituzionale della relativa statuizione
limitatamente all'inciso "di indirizzo e coordinamento, alle quali
devono conformarsi le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano". A seguito di tale pronunzia, l'art. 11, primo comma, rimane
circoscritto alla previsione che il Ministro della sanita' "emana le
norme per l'attuazione della presente legge", nel senso che questi e'
autorizzato a porre tali norme nell'ambito della competenza sua
propria e delle autorita' a lui sottordinate, nel rispetto del
procedimento indicato dall'art. 17, quarto comma, della legge n. 400
del 1988. Rimane fermo, naturalmente, che nelle materie riservate
alle competenze regionali (e provinciali) e' possibile che, in
mancanza di leggi regionali (o provinciali) disciplinanti gli stessi
oggetti, continuino a sussistere regolamenti statali con efficacia
dispositiva o suppletiva (v. sentt. nn. 226 del 1986 e 165 del 1989);
ma deve trattarsi, in ogni caso, di regolamenti deliberati dal
Consiglio dei ministri nelle forme e nei limiti stabiliti dall'art.
17 della legge n. 400 del 1988.
Resta assorbito ogni altro profilo sollevato dalle ricorrenti in
relazione alla medesima questione.
9. - In connessione con la questione appena esaminata e con i
medesimi argomenti addotti riguardo ad essa, tutte le ricorrenti
hanno altresi' impugnato l'art. 24 della legge n. 107 del 1990, nella
parte in cui stabilisce che "sino alla data di emanazione delle norme
di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 11, comma primo,
continuano a trovare applicazione, in quanto compatibili con la
presente legge, le disposizioni recate dal decreto del Presidente
della Repubblica 24 agosto 1971, n. 1256". La sola Provincia di
Bolzano ha poi impugnato l'art. 12, quarto comma, nella parte in cui
prevede che la commissione ivi prevista formula proposte al Ministro
della sanita' "con riferimento all'atto di indirizzo e coordinamento,
di cui all'art. 11, comma primo".
Sulla base dei medesimi motivi formulati nel punto precedente,
ambedue le censure vanno accolte, limitatamente all'inciso "di
indirizzo e coordinamento" contenuto in entrambe le disposizioni
impugnate.
Se l'incostituzionalita' della parte riferita dell'art. 12,
quarto comma, e' meramente conseguenziale alla dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 11, primo comma, merita,
invece, qualche considerazione aggiuntiva la decisione relativa
all'art. 24. Quest'ultimo, infatti, contiene una norma transitoria,
la quale stabilisce che, finche' non entrano in vigore le nuove norme
previste dall'art. 11, primo comma, "continuano a trovare
applicazione" le disposizioni contenute nel regolamento esecutivo
adottato per la precedente legge sul sangue (legge n. 592 del 1967),
purche' non incompatibili con la nuova legge.
Premesso che non si tratta di un regolamento meramente tecnico,
come afferma l'Avvocatura dello Stato, dal momento che questo e'
stato emanato in base a una norma di competenza configurante un
potere regolamentare piu' ampio, concernente l'organizzazione e il
funzionamento dei servizi trasfusionali, nonche' la raccolta, la
conservazione e l'impiego dei derivati (art. 20 della legge n. 592
del 1967), non possono comunque condividersi, nella loro generalita',
le censure sollevate dalle ricorrenti. La disposizione impugnata,
infatti, non pretende di estendere l'applicabilita' del vecchio
regolamento, almeno fino all'emanazione delle nuove norme di
attuazione, in tutto il territorio nazionale, comprese quelle parti
di esso situate nelle regioni o nelle province autonome dove siano
entrate in vigore leggi adottate nell'esercizio delle competenze che
le stesse regioni (o province autonome) posseggono in materia. Al
contrario, l'art. 24 prevede semplicemente la permanente vigenza del
vecchio regolamento, con riguardo alle disposizioni non incompatibili
con la nuova legge, nei limiti in cui quello sia applicabile, vale a
dire nei limiti in cui non sussistano nella stessa materia leggi
regionali. Sicche', come nel caso delle censure rivolte all'art. 12,
quarto comma, anche quelle mosse all'art. 24 vanno dichiarate fondate
soltanto per l'aspetto consequenziale all'accoglimento parziale della
questione relativa all'art. 11, primo comma.
10. - Non fondate sono, invece, le questioni di legittimita'
costituzionale che la Provincia di Bolzano ha sollevato nei confronti
dell'art. 11, quarto comma, e che la Regione Lombardia e la Provincia
di Trento hanno posto nei confronti dell'art. 11, quarto e quinto
comma.
Il ricordato quarto comma dispone che, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge, il Ministro della sanita', sulla
base delle carenze segnalate dai centri di coordinamento e
compensazione, predispone "un progetto mirato ad incrementare la
donazione del sangue periodica e occasionale nei comuni delle regioni
nelle quali non sia stata raggiunta l'autosufficienza del sangue
donato rispetto alle esigenze, anche mediante il coinvolgimento degli
stessi comuni in attivita' di promozione e di supporto rispetto
all'associazionismo". Il comma successivo stabilisce, invece, che il
suddetto progetto "prevede le iniziative piu' opportune tese a
sensibilizzare l'opinione pubblica, ed in particolare i potenziali
donatori, sui valori umani e solidaristici che si esprimono nella
donazione del sangue e a promuovere l'associazionismo dei donatori al
fine del raggiungimento dell'autosufficienza".
Come risulta chiaramente dalla lettura complessiva dei due commi,
le competenze contestate non possono essere fondatamente ritenute
invasive della sfera di attribuzione riservata alle regioni o alle
province autonome, dal momento che si tratta di attivita' vo'lte alla
sensibilizzazione dell'opinione pubblica sui valori umani e
solidaristici connessi alla donazione volontaria del sangue e alla
promozione del relativo associazionismo. In altri termini, le norme
impugnate concernono attivita' che non hanno la forza di scalfire
l'autonomia regionale o provinciale, dal momento che riguardano
l'informazione, la propaganda o la promozione di comportamenti legati
all'attuazione di fondamentali doveri di solidarieta' sociale (art. 2
della Costituzione), in ordine ai quali possono essere riconosciuti
spazi di azione tanto allo Stato quanto alle regioni: al primo, come
soggetto in ipotesi interessato a ridurre le importazioni dall'estero
del sangue umano a scopi terapeutici e a produrre a sufficienza gli
emoderivati; alle regioni e alle province autonome, in quanto enti
che la legge n. 107 del 1990 impegna a raggiungere, ciascuna nel
proprio ambito, l'obiettivo dell'autosufficienza nella raccolta del
sangue a fini terapeutici.
11. - La sola Provincia di Bolzano contesta la legittimita'
costituzionale degli artt. 4, 5, 6, 7 e 8, nel loro complesso,
poiche', nel far riferimento ad attivita' di uffici e di strutture
pubbliche all'interno del territorio provinciale, non richiamerebbero
i principi posti dall'art. 100 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige sul bilinguismo.
La questione non e' fondata, poiche' e' costante giurisprudenza
di questa Corte (v., da ultimo, sentt. nn. 224 e 343 del 1990 e 3 del
1991) che le norme statutarie e quelle di attuazione si applicano di
per se', a prescindere dall'esistenza di espliciti richiami.
12. - La Provincia di Bolzano, dubita, inoltre, della
legittimita' costituzionale degli artt. 5, primo comma, e 6, primo
comma, i quali, nel porre norme per l'organizzazione dei servizi di
immunoematologia e trasfusione nonche' dei centri trasfusionali, e
nel determinarne i relativi bacini di utenza, usurperebbero poteri
che dovrebbero spettare alla Provincia, in quanto soltanto questa
potrebbe adeguatamente conoscere le caratteristiche locali necessarie
per un buon esercizio di quei poteri, quali la conformazione
orografica del territorio, la distribuzione della popolazione, della
viabilita' e dei mezzi di trasporto.
La questione non e' fondata, poiche' le norme impugnate sono
chiaramente dirette a stabilire standards minimi relativi sia ai
bacini di utenza ("bacini di utenza aventi una popolazione di almeno
400.000 abitanti, con un minimo di uno per provincia"), sia ai centri
trasfusionali (i quali possono integrare i bacini di utenza laddove
questi superino i 400.000 abitanti), standards che, come tali,
lasciano sufficiente spazio alle regioni e alle province autonome in
ordine alle valutazioni concernenti i caratteri locali del
territorio, della popolazione, della viabilita' e dei trasporti.
13. - Ancora la Provincia di Bolzano impugna l'art. 8, secondo
comma, lettera c) e quarto comma, dal momento che tali disposizioni
sottoporrebbero il centro provinciale di coordinamento e
compensazione al potere di direzione dell'Istituto Superiore della
sanita', violando cosi' l'autonomia costituzionalmente garantita alla
ricorrente.
La questione non e' fondata.
Le norme impugnate prevedono che i Centri regionali di
coordinamento e di compensazione siano sottoposti, nelle loro
attivita' dirette al controllo del fabbisogno trasfusionale di emazie
e in genere nelle loro funzioni istituzionali, alle indicazioni e al
coordinamento dell'Istituto superiore di sanita' "in attuazione delle
normative tecniche emanate dal Ministro della sanita', sentita la
Commissione di cui all'articolo 12". Poiche' l'inciso da ultimo
citato lascia chiaramente intendere che quello previsto dalle
disposizioni contestate e' una forma di coordinamento tecnico e
poiche' questa Corte ha piu' volte affermato (v. sentt. nn. 924 del
1988, 242 del 1989, 139 del 1990) che il coordinamento tecnico si
distingue da quello politico-amministrativo e puo' essere affidato
anche ad enti o a istituti appartenenti all'amministrazione statale,
purche' dotati delle conoscenze e delle esperienze tecniche
necessarie ai compiti di volta in volta previsti, non e' possibile
rinvenire in ipotesi una lesione delle competenze costituzionalmente
assicurate alle regioni o alle province autonome.
14. - Infine, la Provincia di Bolzano contesta la legittimita'
costituzionale dell'art. 19, primo comma, il quale - prevedendo
l'obbligo di trasferire alle Unita' sanitarie locali, ai policlinici
universitari e agli istituti pubblici a carattere scientifico, i
centri trasfusionali gestiti per convenzione dalle associazioni di
volontariato o da strutture private - conterrebbe una disciplina
puntuale, lesiva delle competenze costituzionalmente affidate alla
Provincia stessa.
La questione non e' fondata.
L'obbligo che la ricorrente ritiene troppo stringente e puntuale
rientra, in realta', in un disegno piu' ampio di pubblicizzazione
della gestione relativa alle strutture attraverso le quali e'
organizzata la raccolta del sangue disciplinata dalla legge n. 107
del 1990. E' sufficiente ricordare, in proposito, che l'art. 6
prevede che "i centri trasfusionali sono strutture ospedaliere" e che
l'art. 7, secondo comma, ammette che soltanto le unita' di raccolta
possono essere gestite direttamente dalle associazioni o dalle
federazioni di donatori volontari di sangue. Inoltre, l'art. 19,
secondo comma, prevede il passaggio alle strutture del Servizio
sanitario nazionale anche dei centri trasfusionali della Croce rossa
italiana. Poiche', per le considerazioni gia' svolte nei punti
precedenti, tale disegno non e' affatto irragionevole e incompatibile
con i principi costituzionali relativi alla tutela della salute in
tutto il territorio nazionale e poiche' la disposizione oggetto della
contestazione ora esaminata costituisce un elemento rilevante di cui
si compone il suddetto disegno, la questione proposta dalla Provincia
autonoma di Bolzano va dichiarata non fondata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara la illegittimita' costituzionale dei seguenti
articoli della legge 4 maggio 1990, n. 107 (Disciplina per le
attivita' trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi
componenti e per la produzione di plasmaderivati):
art. 11, primo comma, limitatamente all'inciso "di indirizzo e
coordinamento, alle quali devono conformarsi le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano";
art. 12, quarto comma, secondo periodo, e art. 24, secondo
periodo, limitatamente all'inciso "di indirizzo e coordinamento";
2) dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 1, nono
comma, della legge 4 maggio 1990, n. 107, nella parte in cui non
prevede un congruo preavviso alla regione o alla provincia autonoma
inadempiente in ordine all'adozione degli atti sostitutivi ivi
previsti;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, nei
confronti dell'intera legge 4 maggio 1990, n. 107, dalla Regione
Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione
(come attuati dagli artt. 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 e 34 del d.P.R.
27 luglio 1977, n. 616 e dagli artt. 4, 5 e 6 della legge 23 dicembre
1978, n. 833, nonche' dall'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n.
400), e dalla Provincia Autonoma di Trento, in riferimento all'art.
9, n. 10, e all'art. 16 dello Statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), in connessione
con le relative norme di attuazione (dd.PP.RR. 28 marzo 1975, n. 474
e 19 novembre 1987, n. 526), e con gli artt. 4, 5 e 6 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, e con l'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n.
400;
4) dichiara non fondate, in riferimento, per la Regione
Lombardia e la Provincia autonoma di Trento, alle norme parametro
indicate al precedente n. 3 del dispositivo e, per la Provincia
autonoma di Bolzano, agli artt. 9, n. 10, 16 e 100 dello Statuto, in
connessione con le relative norme di attuazione (dd.PP.RR. 28 marzo
1975, n. 474; 6 gennaio 1980, n. 197 e 15 luglio 1988, n. 574) e con
l'art. 80 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate, con i ricorsi indicati in
epigrafe, avverso le seguenti disposizioni della legge 4 maggio 1990,
n. 107:
art. 1, settimo comma (questione proposta dalla Provincia
autonoma di Bolzano);
art. 1, ottavo comma (questione proposta da tutte le
ricorrenti);
art. 2, terzo comma (questione proposta da tutte le
ricorrenti);
art. 11, quarto comma (questione proposta da tutte le
ricorrenti);
art. 11, quinto comma (questione proposta dalla Provincia
autonoma di Bolzano);
artt. 4, 5, 6, 7 e 8 (questione proposta dalla Provincia
autonoma di Bolzano);
artt. 5, primo comma, e 6, primo comma (questione proposta
dalla Provincia autonoma di Bolzano);
art. 8, secondo comma, lettera c) e quarto comma (questione
proposta dalla Provincia autonoma di Bolzano);
art. 19, primo comma (questione proposta dalla Provincia
autonoma di Bolzano).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0146