N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 febbraio 1991
N. 10 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1 febbraio 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Agricoltura - Regolamento per la innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione - Previsione dell'adozione di un separato provvedimento definito d'intesa con le regioni per la ripartizione dello stanziamento di 58 miliardi destinato dal C.I.P.E., ai sensi dell'art. 4, secondo comma, lett. c), della legge n. 752/1986, al finanziamento di azioni per l'innovazione, lo sviluppo della meccanizzazione agricola e la sostituzione delle macchine Minuziosa disciplina circa l'entita' dei contributi erogabili, le attivita' ammesse a contributo, i soggetti che ne possono beneficiare, le condizioni di ammissione - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di agricoltura e foreste ed illegittimo uso del decreto ministeriale, anziche' di un provvedimento del Governo per un atto di indirizzo e coordinamento (richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 1145/1988). (Decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351). (Artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, titolo sesto, dello statuto Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione).(GU n.8 del 20-2-1991 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente della giunta pro-tempore dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 92 del 21 gennaio 1991, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 23 gennaio 1991 (rep. n. 16034), rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario della giunta e ufficiale rogante - dagli avvocati e professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3 contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione al decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351, recante "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione". F A T T O 1. - In base all'art. 8, n. 21, dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia autonoma ricorrente ha una competenza legislativa esclusiva in materia di agricoltura e foreste; l'art. 16, primo comma, del medesimo statuto attribuisce ad essa le corrispondenti potesta' amministrative. Le norme di attuazione dello statuto (in particolare quelle di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279) integrano la suddetta disciplina, che senza dubbio ricomprende nella competenza della provincia anche gli interventi relativi alla meccanizzazione agricola (arg. anche ex art. 8 del d.P.R. n. 279/1974, ed artt. 66 e segg. del d.P.R. n. 616/1977). L'autonomia legislativa ed amministrativa che, in tale materia, e' costituzionalmente riconosciuta alla provincia ricorrente trova il suo necessario completamento nella autonomia finanziaria, quale e' ad essa riconosciuta e garantita dalle norme del titolo sesto dello statuto (artt. 69 e segg.), come recentemente modificate ed integrate (a seguito di intesa fra lo Stato, la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome, ai sensi dell'art. 104, primo comma, statuto Trentino-Alto Adige) dalla legge 30 novembre 1989, n. 368. A questo proposito merita in particolare di essere ricordato, ai fini del presente ricorso, che l'art. 5 della legge n. 368/1989, dopo avere stabilito al primo comma che "Le province autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti", al secondo comma pone il principio secondo cui "I finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle rispettive province"; ed al terzo comma lo stesso art. 5 aggiunge che "Per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al secondo comma, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto". 2. - La provincia autonoma ricorrente ha gia' ampiamente esercitato le suddette competenze in materia di agricoltura, approvando numerosissime leggi (dalla n. 30 del 23 agosto 1973, alla n. 1 del 29 giugno 1989). Per cio' che interessa specialmente il presente ricorso, si debbono in particolar modo ricordare la legge provinciale 22 maggio 1980, n. 12 "Istituzione di un fondo di rotazione per la zootecnia e la meccanizzazione agricola", e la legge provinciale 31 marzo 1988, n. 13 ("Assunzione ed esercizio di compiti, istituzione di agevolazioni, nonche' modifiche di vigenti leggi provinciali in materia di agricoltura e foreste", il cui art. 3 disciplina i "Contributi per lo sviluppo della meccanizzazione agricola e della zootecnia". Tali leggi pongono, appunto, una organica disciplina degli interventi finanziari provinciali a favore degli agricoltori per l'acquisto di macchine agricole ed attrezzature connesse, con una specifica e dettagliata normativa anche per quanto riguarda il tipo e la entita' dei contributi provinciali, le condizioni cui e' subordinata la concessione dei contributi, ecc. 3. - Dobbiamo ancora ricordare come nella materia suddetta sia intervenuto anche lo Stato con la legge 8 novembre 1986, n. 752 ("Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura"). Vari articoli di questa legge, fra cui anche l'art. 4 (che dispone il finanziamento delle c.d. azioni orizzontali promosse dal Ministero dell'agricoltura), vennero impugnati dalle province autonome di Trento e di Bolzano, per violazione della propria potesta' legislativa primaria ed amministrativa in materia di agricoltura e foreste, ex artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto speciale. Codesta ecc.ma Corte, con una pronuncia di rigetto "interpretativa" - la n. 1145/1988 - dichiaro' non fondati i ricorsi. Nella motivazione di quella sentenza si afferma infatti, in via generale (e con piu' specifico riferimento alle censure rivolte nei confronti degli artt. 1 e 3 della legge), che, vertendosi in materia di competenza provinciale esclusiva, gli interventi programmatori statali previsti dalla legge n. 752/1986 non avrebbero potuto comunque contenere vincoli di carattere concreto e puntuale nei confronti della provincia autonoma: se in fatto gli interventi statali avessero avuto un simile contenuto, allora le province autonome avrebbero potuto successivamente impugnare tali atti per tutelare la integrita' delle proprie competenze costituzionali. Piu' in particolare, per quanto concerne gli interventi previsti dall'art. 4 della legge n. 752/1986, codesta ecc.ma Corte ritenne in quella sentenza che la disciplina legislativa impugnata non incidesse, in realta', sulla distribuzione delle competenze costituzionalmente spettanti allo Stato, alle regioni ed alle province autonome, ma si limitasse semplicemente ad elencare le attivita' che avrebbero potuto beneficiare dei finanziamenti previsti, quale che fosse l'ente competente. Onde, come e' detto nella motivazione "in diritto" della sentenza n. 1145/1988 (punto n. 3), "L'assegnazione delle somme globalmente stanziate dalla legge impugnata avverra'.... secondo l'ordine delle competenze stabilito dalle norme che ripartiscono le attribuzioni tra Stato e regioni (e province autonome), in dipendenza dell'imputazione al primo e alle seconde delle attivita' oggetto delle incentivazioni finanziarie previste. Sara' pertanto contro i provvedimenti diretti in futuro alla concreta individuazione di tali attivita' e alla determinazione del conseguente regime di competenze, cui le stesse dovranno essere sottoposte, che le province ricorrenti potranno eventualmente difendere l'integrita' delle loro attribuzioni, nel caso in cui riterranno che quei provvedimenti siano stati adottati in contrasto con le norme costituzionali determinanti le loro competenze". 3. - Tutto cio' premesso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 279 del 29 novembre 1990 e' stato pubblicato il decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351, recante il "Regolamento per l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione agricola", ed emanato in base all'art. 4, secondo comma, lett. c), della legge 8 novembre 1986, n. 752 (che ammette al finanziamento azioni dirette all'innovazione e sviluppo della meccanizzazione agricola, anche mediante incentivi per la sperimentazione e contributi per la sostituzione di macchine agricole). Tale regolamento, all'art. 1, preannuncia la ripartizione fra le regioni e le province autonome, che verra' effettuata "con separato provvedimento definito d'intesa con le regioni", dello stanziamento di L. 58.000.000.000 destinato dal C.I.P.E., in base all'art. 4, secondo comma, lett. c), della legge n. 752/1986, al finanziamento di azioni per l'innovazione, lo sviluppo della meccanizzazione agricola e la sostituzione delle macchine. Se il decreto si fosse limitato a cio' (almeno per quanto riguarda le province autonome) non vi sarebbero problemi. Ma esso, negli artt. da 2 a 7 stabilisce una minuziosa disciplina circa l'entita' dei contributi erogabili, le attivita' ammesse a contributo, i soggetti che ne possono beneficiare, le condizioni di ammissione, ecc. Una disciplina, questa, che secondo quanto risulta espressamente da varie disposizioni del decreto: per es. artt. 2, primo e quarto comma, 5; 6, sesto comma; 7, primo comma), e' rivolta anche alle province autonome di Trento e Bolzano, e quindi impinge nelle loro competenze esclusive. Poiche' il suddetto decreto ministeriale appare dunque lesivo delle attribuzioni della provincia autonoma ricorrente, questa lo impugna in parte qua per i seguenti motivi di D I R I T T O 1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli artt. 8, n. 21, 16, primo comma, titolo sesto, dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige, e relative norme d'attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279), nonche' dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386. Il decreto impugnato e', senza dubbio alcuno, un atto normativo regolamentare. Cio' si desume, innanzitutto, dalla autoqualificazione dell'atto stesso (che si intitola appunto "regolamento"; inoltre dal fatto che esso e' stato emanato dal Ministro - come risulta dal suo preambolo - "udito il parere del Consiglio di Stato.....", e "vista la comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri effettuata con nota 11435 del 18 maggio 1990". Da questi ultimi elementi risulta infatti che il decreto in questione e' stato adottato con il procedimento prescritto per i "regolamenti ministeriali" dal terzo e quarto comma dell'art. 17 della legge 22 agosto 1988, n. 400. La natura regolamentare dell'atto risulta poi confermata dal contenuto del medesimo, che e' appunto costituito da una normativa generale e astratta di dettaglio rivolta a regolamentare l'erogazione dei contributi finanziari per l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione agricola. Orbene, posto che l'erogazione dei contributi in questione, e la relativa disciplina, e' materia che appartiene alla esclusiva competenza della provincia ricorrente, il decreto ministeriale impugnato, nella parte in cui pretende di stabilire in modo vincolante anche nei confronti delle province autonome una regolamentazione analitica di tale materia, oltretutto gia' disciplinata dal legislatore provinciale, e' chiaramente illegittima e lesiva delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla provincia ricorrente, in base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto. Al tempo stesso ne risultano violati anche i principi statutari relativi all'autonomia finanziaria della provincia (titolo sesto dello statuto), come integrati dalla legge n. 386/1989. Infatti si e' visto che in particolare l'art. 5 di tale legge stabilisce, al secondo comma, che finanziamenti come quelli di qui all'art. 4, secondo comma, della legge n. 752/1986 debbono affluire al bilancio della provincia autonoma ricorrente per potere poi da questa essere utilizzati esclusivamente "secondo normative provinciali", e non gia' statali come invece e' quella stabilita dal regolamento in questione; ed il successivo terzo comma dell'art. 5 ribadisce per altro verso che per l'erogazione dei finanziamenti di cui al secondo comma "si prescinde" da qualunque adempimento previsto dalle relative leggi statali "ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto". Quanto ora si e' detto e' gia' di per se' sufficiente a dimostrare come il decreto impugnato determini una lesione delle attribuzioni costituzionali della provincia autonoma ricorrente. Ma si puo' aggiungere che tale lesione appare tanto piu' grave ed evidente per due motivi ulteriori. Il primo consiste nel fatto che l'invasione delle competenze provinciali e' stata posta in essere dallo Stato con un atto regolamentare, mentre invece proprio i principi costituzionali dell'autonomia provinciale escludono che nelle materie di competenza esclusiva della provincia lo Stato possa intervenire con semplici atti normativi regolamentari. Una preclusione, questa, che e' stata infatti espressamente confermata dall'art. 17, primo comma, lett. b), della legge n. 400/1988. Il secondo motivo consiste nel fatto che, oltretutto, il regolamento ministeriale impugnato non risulta neppure avere quell'espresso e specifico fondamento legislativo che pure era comunque indispensabile - a prescindere dal suo specifico contenuto - per la sua emanazione (come prescritto dall'art. 17, terzo comma, della legge n. 400/1988). Infatti la legge n. 752/1986, ne' all'art. 4, ne' in altre disposizioni, attribuisce al Ministro dell'agricoltura un potere regolamentare per cio' che concerne la disciplina degli interventi in questione. 2. - Violazione sotto ulteriore profilo, delle medesime attribuzioni provinciali di cui sopra. Violazione dei principi costituzionali in materia di atti governativi di indirizzo e coordinamento, ed in particolare del principio di legalita'. Il decreto del Ministro dell'agricoltura n. 351/1990 impugnato con il presente atto non e' un atto di indirizzo e coordinamento. Lo esclude la stessa natura regolamentare del decreto, che non pone indirizzi o criteri di coordinamento, ma predispone una disciplina concreta e puntuale, vincolante per tutte le regioni e le province autonome. Ma anche qualora, in denegata ipotesi, si ritenesse diversamente, cio' non farebbe venir meno la lesione delle attribuzioni provinciali. Ammesso pure in ipotesi che nella materia in questione lo Stato possa adottare atti di indirizzo e coordinamento anche nei confronti della provincia autonoma ricorrente, cio' non di meno l'impugnato decreto ministeriale sarebbe comunque illegittimo e lesivo delle attribuzioni provinciali, siccome incompatibile con i principi inderogabili che - secondo il costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte - presiedono all'esercizio del potere statale di indirizzo e coordinamento. In primo luogo infatti - secondo quanto affermato per esempio dalla stessa sentenza n. 1145/1988 (gia' citata) e precedentemente dalla sentenza n. 177/1988 - la funzione statale di indirizzo e coordinamento non puo' di per se' essere esercitata mediante atti che, come il decreto impugnato, abbiano per contenuto delle disposizioni che pongono vincolo concreti e puntuali nei confronti delle competenze provinciali. Cio', soprattutto, allorquando - come nel caso di specie - tali atti pretendono di indirizzare e coordinare l'esercizio di competenze provinciali "esclusive". Inoltre il decreto impugnato non corrisponde al principio di legalita' che presiede anch'esso all'esercizio della funzione governativa di indirizzo e coordinamento. Secondo un costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte (per tutte le sentenze nn. 150/1982, 242 e 338 del 1989) il principio di legalita' esige che allorquando il potere di indirizzo e coordinamento viene esercitato dal Governo in forma amministrativa, la legge deve allora attribuire ad esso una adeguata "copertura legislativa". Vale a dire che la legge stessa deve, in primo luogo, stabilire quale sia la specifica autorita' del Governo cui il potere e' conferito, deve inoltre definire le esigenze e gli interessi unitari che sollecitano l'esercizio del potere di indirizzo, e deve stabilire i criteri in base ai quali, sempre in conformita' delle suddette esigenze, il potere di indirizzo e coordinamento deve essere esercitato. In breve, la legge, oltre a stabilire quale sia l'organo governativo cui e' attribuito l'esercizio del potere di indirizzo, deve anche predeterminare, sia pure nelle linee essenziali, il contenuto degli atti di indirizzo. Ma nulla di tutto cio' sussiste nel caso in questione. Nessuna disposizione della legge n. 752/1986 (ne' di altra legge) attribuisce al Ministro dell'agricoltura un potere di indirizzo e coordinamento in ordine alle funzioni provinciali relative agli interventi a favore dell'innovazione e meccanizzazione agricola, ne' - tanto meno - ne delimita il contenuto. Tutto cio' senza neppure considerare poi che un atto come il decreto ministeriale impugnato sarebbe comunque un atto di indirizzo incostituzionale anche perche' privo della forma costituzionalmente richiesta, che puo' essere solo quella dell'atto amministrativo adottato dal Consiglio dei Ministri, o da altri organi del Governo ma sempre, pero', su espressa delega del Consiglio dei Ministri (secondo un modello procedurale che - proprio perche' costituzionalmente necessitato dalla esigenza di rispettare l'autonomia delle regioni e delle province autonome - e' stato sempre confermato dalle leggi che hanno disciplinato in via generale le procedure per l'esercizio del potere governativo d'indirizzo).
P. Q. M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare la competenza della provincia autonoma ricorrente e, per l'effetto, annullare in parte qua l'impugnato decreto del Ministro dell'agricoltura e foreste del 28 maggio 1990, n. 351. Roma, addi' 25 gennaio 1991 Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ 91C0173