N. 147 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 1990
N. 147 Ordinanza emessa il 6 dicembre 1990 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione distaccata di Catania, sul ricorso proposto dalla S.p.a. Nuova G. Barbera contro la Presidenza della regione Sicilia ed altro Regione Sicilia - Riscossione delle imposte - Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate - Possibilita' di conferimento della concessione del servizio di riscossione alle societa' per azioni costituite soltanto da istituti ed aziende di credito - Mancata previsione della possibilita' di conferimento di detta concessione anche alle societa' per azioni costituite da persone fisiche con capitale interamente versato non inferiore ad un miliardo aventi per oggetto esclusivo la gestione in concessione del servizio ed il cui statuto preveda l'inefficacia, nei confronti della societa', del trasferimento delle azioni non preventivamente autorizzato dal Ministro delle finanze, come stabilito dalla legislazione statale (art. 1, primo comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986 e art. 31, primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 43/1988) - Asserita violazione del limite dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 959/1988. (Legge regione Sicilia 5 settembre 1990, n. 35, art. 20, primo comma, lett. c). (Statuto regione Sicilia, art. 17).(GU n.11 del 13-3-1991 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2099/1990 proposto dalla "Nuova G. Barbera S.p.a.", con sede in Catania, in persona del suo legale rappresentante avv. Carlo Casamichela, rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Scuderi, elettivamente domiciliata presso il suo studio in Catania, via V. Giuffrida n. 37, contro la Presidenza della regione siciliana e l'assessorato per il bilancio e le finanze della regione siciliana, rappresentati e difesi per legge dall'avvocatura dello Stato di Catania, domiciliataria, per l'annullamento: 1) del decreto emanato dall'assessore regionale per il bilancio e le finanze il 9 ottobre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della regione siciliana del 20 ottobre 1990, avente ad oggetto individuazione degli ambiti territoriali da "affidare in concessione dal 1 gennaio 1990 al 31 dicembre 1994", relativamente al servizio di riscossione dei tributi; 2) ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo, comunque pesupposto, connesso o conseguenziale; Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti impugnati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in- timate; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore per la pubblica udienza del 6 dicembre 1990 il consigliere dott. Vincenzo Zingales, e udito, per la ricorrente, l'avv. Andrea Scuderi; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F A T T O Col ricorso in esame, notificato il 24 novembre 1990 e depositato il 30 novembre 1990, la "Nuova G. Barbera S.p.A.", con sede in Catania, costituita fra persone fisiche col capitale sociale di L. 1.200.000.000, avente ad oggetto esclusivo "la gestione in concessione o in altra forma del servizio di riscossione dei tributi e di ogni altra entrata dello Stato e di altri enti pubblici", nonche' "l'assunzione del servizio di ricevitoria e, se richiesta, del servizio di tesoreria di enti locali", e con espressa previsione statutaria di inefficacia nei confronti della societa' del trasferimento delle azioni per atto tra vivi non preventivamente autorizzato dal Ministero delle finanze (artt. 3 e 6 dello statuto sociale, allegato, alla lett. C, all'atto costitutivo rogato dal notaio Giorgio Licciardello di Catania in data 15 settembre 1986), ha chiesto l'annullamento previa sospensione, dei seguenti provvedimenti: 1) del decreto emanato dall'assessore regionale per il bilancio e le finanze il 9 ottobre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della regione siciliana del 20 ottobre 1990, avente ad oggetto "Individuazione degli ambiti territoriali da affidare in concessione dal 1 gennaio 1990 al 31 dicembre 1994", relativamente al servizio di riscossione dei tributi; 2) di ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo, comunque presupposto, connesso o conseguenziale. A sostegno del ricorso viene dedotto il seguente unico motivo: illegittimita' costituzionale, per contrasto con l'art. 17 dello statuto regionale, dell'art. 20 della legge regionale 5 settembre 1990, n. 35. Violazione dei principi e degli interessi generali contenuti e tutelati dalla legislazione nazionale (legge 4 ottobre 1986, n. 657, recante "Delega al governo per l'istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi"; d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, con particolare riferimento all'art. 132 dello stesso). Illegittimita' derivata dalla dichiarazione di incostituzionalita' per violazione dell'art. 1, primo comma, lett. e), della legge n. 657/1986 e dell'art. 31 del d.P.R. n. 43/1988. Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio. Con ordinanza n. 944 deliberata nella odierna camera di consiglio del 6 dicembre 1990 questo tribunale ha accolto temporaneamente la domanda di sospensione del decreto assessoriale impugnato, limitatamente agli artt. 9, primo comma, lett. c), e 10, primo ed ultimo comma, sino alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti, da parte della Corte costituzionale dopo la decisione sulla questione di costituzionalita' sollevata con la presente ordinanza. D I R I T T O 1. - Come gia' esposto in epigrafe e nelle premesse di fatto che precedono, l'impugnativa proposta e' essenzialmente rivolta avverso il decreto, ivi meglio specificato, con il quale l'assessore per il bilancio e le finanze della regione siciliana ha disposto la "Individuazione degli ambiti territoriali da affidare in concessione dal 1 gennaio 1990 al 31 dicembre 1994", relativamente al servizio di riscossione dei tributi. 2. - La societa' ricorrente deduce, quale unico motivo di gravame del predetto decreto (i cui artt. da 9 a 12 hanno sostanzialmente natura di bando concorsuale), l'illegittimita' costituzionale, nei sensi di cui appresso, dell'art. 20 della l.r. 5 settembre 1990, n. 35 ("Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate"), nonche' l'illegittimita' derivata che scaturira' dall'eventuale declaratoria d'incostituzionalita' di tale norma di legge. La dedotta questione di illegittimita' costituzionale viene profilata assumendo il contrasto della predetta disposizione legislativa regionale con l'art. 17 dello statuto della regione siciliana in quanto risulterebbero violati "i principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato", contemplati dal predetto art. 17 e tutelati dalla legislazione nazionale (nella spe- cie, i principi ed interessi di cui alla legge 4 ottobre 1986, n. 657, recante "Delega al Governo per la istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi", e di cui il d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, recante "Istituzione del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici, ai ensi dell'art. 1, primo comma, della legge 4 ottobre 1986, n. 657", con particolare riferimento all'art. 132 del predetto decreto delegato, in base al quale "i principi risultanti dalla legge 4 ottobre 1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio della competenza legislativa ad essa spettante in materia"). 3. - Ritiene il tribunale che la dedotta questione di costituzionalita' sia rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata. 4. - Quanto alla rilevanza della questione occorre appena osservare che il primo comma, lett. c), del denunziato art. 20 della l.r. n. 35/1990 (del quale e' stato fatto applicazione con l'impugnato decreto) limita la possibilita' di conferimento della conessione del servizio di riscossione dei ributi alle societa' per azioni "costituite soltanto da istituti ed aziende di credito indicati nella lett. a)", e non anche fra persone fisiche (qual'e' la societa' ricorrente). Sicche' la risoluzione della predetta questione si pone assolutamente ed incontrovertibilmente, a norma dell'art. 23, secono comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, quale necessaria pregiudiziale per la definizione della controversia portata all'esame del tribunale, in quanto, ovviamente, soltanto dalla declaratoria di illegittimita' della disposizione denunziata potrebbe derivare l'illegittimita' dei provvedimenti impugnati esclusivamente in base alla lamentata illegittimita' costituzionale; con il conseguente accoglimento definitivo della domanda di sospensione dell'impugnato decreto assessoriale (limitatamente agli artt. 9, primo comma, lett. c), e 10, primo ed ultimo comma), temporaneamente accolta, come si e' gia' detto nelle premesse di fatto, sino alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale dopo la decisione sulla predetta questione di costituzionalita', e con il successivo accoglimento, nel merito (e negli stessi limiti oggettivi di cui sopra), del ricorso di cui trattasi. 5. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione proposta, ritiene il tribunale che il predetto art. 20, primo comma, lett. c), della l.r. n. 35/1990 si ponga effettivamente in stridente contrasto con i principi generali che presiedono all'esercizio della potesta' legislativa nelle materie per le quali l'artg. 17 dello statuto della regione siciliana attribuisce all'assemblea regionale, "entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato", una competenza non esclusiva ma soltanto concorrente (o ripartita o sussidiaria) con quella dello Stato, ed in particolare in contrasto con i principi risultanti dall'art. 1, primo comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986, e dall'art. 31, primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 43/1988. 5.1. - Appare opportuno, inanzitutto, ricordare che la potesta' legislativa della regione siciliana in materia tributaria si fonda sull'art. 36, primo comma, dello statuto (approvato con r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), in base al quale "al fabbisogno finanziario della regione si provvede con i redditi patrimoniali della regione e a mezzo di tributi, deliberati dalla medesima". Giova subito rilevare in proposito, sia pure sinteticamente, che la collocazione di tale norma in un titolo a parte (titolo quinto, parimonio e finanze) rispetto a quello in cui (titolo secondo) sono inseriti i preced''enti artt. 14 e 17 (che, rispettivamente, attribuiscono alla regione siciliana, com'e' noto, la potesta' o competenza legislativa esclusiva e quella concorrente), e comunque al di fuori del testo dei pred''etti artt. 14 e 17, non vale ovviamente a porre in dubbio la sussistenza della potesta' legislativa tributaria della regione siciliana, trattandosi di un fatto ermeneuticamenteneutro in quanto non tutte le materie devolute alla sua competenza legislativa sono previste in tali norme, com'e' provato dal fatto che in relazione ad altre materie la potesta' legislativa e' stata attribuita con gli artt. 3 e 15. Nonostante, quindi, la non certo perspicua dizione della norma in esame ("al fabbisogno finanziario.. .. .. si provvede.. .. .. a mezzo di tributi deliberati.. .. .."), non puo' sussistere in realta' alcun dubbio in ordine all'effettiva attribuzione della potesta' legislativa tributaria alla regione siciliana in forza del menzionato primo comma dell'art. 36, dato che "deliberare" tributi, per gli enti pubblici territoriali quali le regioni (specie se a Statuto speciale), dotati di organi legislativi, non puo' significare altro che legiferare sugli stessi. Ne' si potrebbe in alcun modo ritenere che il potere di deliberare in materia tributaria e' stato conferito alla regione siciliana limitatamente ai tributi di carattere regionale che essa intenda istituire. Una simile interpretazione restrittiva (che e' stata respinta sall'Alta Corte per la regione siciliana con sentenza 7 febbraio 1950, nonche' dalla Corte costituzionale con sentenza n. 9/1957), infatti, e' in assoluto contrasto con la dizione usata dal legislatore, sia perche' di una tale distinzione la norma in esame non fa' parola (l'art. 36, primo comma, contempla un'attivita' deliberativa - idest: legislativa - da parte della regione in ordine ai tributi in generale, e non limitatamente ai tributi di carattere regionale), e sia perche', al contrario, l'eccezione contenuta nel secondo comma ("sono pero' riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei tabacchi e del lotto") fa chiaramente comprendere che i tributi, in detto capoverso non indicati, sono passati alla regione sia per la deliberazione vera e propria che per l'accertamento e la riscossione. 5.2. - Cio' posto, occorre ancora precisare al riguardo che, in base alla costante giurisprudenza costituzionale, la potesta' legislativa tributaria della regione siciliana non ha carattere esclusivo bensi' concorrente. Ed invero, la potesta' di legiferare, in via esclusiva, ai termini e nei limiti dell'art. 14 dello Statuto siciliano non puo' essere riferita, per il suo carattere eccezionale, se non a materie esplicitamente e tassativamente indicate. Il che e' particolarmente giustificabile in ordine alla materia tributaria, dato che una potesta' normativa, nel senso indicato, potrebbe turbare il sistema tributario dello Stato. Ne deriva quindi che la legislazione regionale, nella materia di cui trattasi, non essendo questa menzionata nel predetto art. 14 dello statuto siciliano, non puo' avere se non carattere concorrente o sussidiario. E' percio' mecessario, anzitutto, che le leggi della regione riguardanti i tributi rispettino non soltanto le leggi costituzionali ed i limiti territoriali, ma anche quelli derivanti dai principi e dagli interessi generali cui si uniformano le leggi dello Stato, secondo quanto dispone la prima parte dell'art. 17 dello statuto siciliano per la legislazione concorrente. Inoltre, poiche' risponde ad una esigenza fondamentale per l'economia e per l'eguaglianza di tutti i cittadini, a qualsiasi parte del territorio della Repubblica appartengono, che l'obbligazione tributaria si ricolleghi ad un sistema unitario, in ordine alle caratteristiche di ciascun tributo, ai cespiti colpiti e alle modalita' di riscossione, la legislazione regionale deve essere coordinata con la finanza dello Stato e degli altri enti locali, affinche' non derivi turbamento ai rapporti tributari nel resto del territorio nazionale; e deve uniformarsi all'indirizzo ed ai principi fondamentali della legislazione statale per ogni singolo tributo (cfr. in tal senso, fra altre, le sentenze della Corte costituzionale n. 9/1957, cit., n. 42/1957, n. 52/1957, n. 158/1973, n. 959/1988, nonche' quelle dell'Alta Corte per la regione siciliana 19 maggio 1951, 30 giugno 1952, e 20 agosto 1953). 5.3. - Quanto sopra preliminarmente rilevato osserva il tribunale che il giudizio di non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita' di cui si discute trova essenzialmente e specificamente la sua base giuridica nel contrasto della denunziata norma di legge regionale con i predetti artt. 1, primo comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986 e 31, primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 43/1988, che fissano il principio generale secondo cui la concessione del servizio di riscossione dei tributi puo' essere conferita, fra gli altri soggetti, anche alle societa' per azioni costituite non solo da aziende ed istituti di credito ma anche da persone fisiche, con capitale interamente versato non inferiore ad un miliardo, aventi per oggetto esclusivo la gestione in concessione del servizio, ed il cui statuto preveda l'inefficacia nei confronti della societa' del trasferimento delle azioni non preventivamente autorizzato dal Ministro delle finanze. Come si e' gia' detto, infatti, con l'art. 132 del predetto d.P.R. n. 43/1988 si dispone che "i principi risultanti dalla legge 4 ottobre 1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio della competenza legislativa ad essa spettante in materia". Norma, questa, che risulta perfettamente aderente alla natura concorrente della potesta' medesima, quale si desume dal combinato disposto degli artt. 17 e 36 ello statuto siciliano, cosi' come piu' volte affermato dalla Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 9/1957 fino alla sentenza n. 959/1988 (nella quale si precisa che le leggi regionali sulla riscossione dei ributi potrebbero solo contenere "disposizioni di capillare dettaglio"). Con l'art. 20, primo comma, lett. c), della l.r. n. 35/1990, invece, il legislatore siciliano ha derogato al principio concernente la tassativa indicazione dei soggetti astrattamente legittimati a ricevere le concessioni, in quanto, escludendosi da tale novero le societa' per azioni costituite da persone fisiche con un capitale non inferiore ad un miliardo (come invece previsto dai ripetuti art. 1, primo comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986, nonche' dell'art. 31, primo comma, lett. c), el d.P.R. n. 43/1988), e' stata illegittimamente ristretta la serie dei soggetti medesimi. La serie dei soggetti ai quali possono essere conferite le concessioni e', in effetti, chiusa o tassativa. Sia l'art. 31, primo comma, lett. e), della legge n. 657/1986, sia l'art. 31, primo comma, del d.P.R. n. 43/1988, prevedono invero, nei medesimi termini, che si tratti "esclusivamente" delle aziende e degli istituti di credito, nonche' delle Casse rurali ed artigiane di cui all'art. 5 del r.-d.l. 12 marzo 1936, n. 375, di loro speciali sezioni autonome, di particolari societa' per azioni aventi per unico oggetto la gestione del servizio in esame, e di societa' cooperative gia' titolari di gestioni esattoriali. A fronte di questa disciplina, che certamente riguarda la struttura del previsto servizio di riscossione dei tributi, il legislatore regionale non puo' legittimamente ridurre il novero dei potenziali concessionari, depennando alcuni tipi di soggetti relativamente ai tributi da riscuotere in Sicilia, ne' puo' estendere tale novero. Ne' varrebbe obiettare che esclusioni siffatte lascerebbero indenni quei "principi ed interessi generali" informanti la legislazione dello Stato, cui deve in materia attenersi la regione. Si e' gia' rilevato, infatti, come la determinazione dei potenziali concessionari attenga, logicamente, alle strutture portanti del servizio di riscossione dei tributi. Al di la' di questo, tuttavia, e' risolutivo il puro e semplice fatto che la determinazione stessa non risulti dalla sola legge delegata, ma sta compiutamente prestabilita dalla rispettiva legge delegante proprio in quell'articolo nel quale si elencano i "principi e criteri direttivi" della delega. La politica delle scelte legislative, mediante le quali si fissano i principi fondamentali nelle materie di competenza regionale, rappresenta un punto in se' incontestato e incontestabile, anche se restano varie le implicazioni che se ne traggono nell'affrontare alcuni problemi piu' specifici. Orbene, nella materia in questione tali scelte sono state appunto effettuate dalla legge delegante, all'atto di fissare i principi e i criteri richiesti dall'art. 76 della Costituzione. Non a caso la legge di delega e' stata definita in dottrina come la fonte mormativa che deve porre la "disciplina di fondo" della materia o come "una sorta di legge-quadro". Meno ancora varrebbe rilevare che la spiccata peculiarita' delle situazioni esistenti in Sicilia e delle esigenze da soddisfare nell'isola potrebbe suggerire soluzioni differenziate rispetto a quelle accolte nel restante territorio nazionale. Ed invero, anche a volerli ritenere plausibili, rilievi del gnere non renderebbero affatto derogabili, da parte del legislatore regionale, i "principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato" (art. 17 dello statuto siciliano). Il perseguimento delle esigenze regionali e locali va effettuato, infatti, esclusivamente all'interno del limite di tali principi ed interessi. 6. - Per le suesposte considerazioni, a norma dell'art. 23, seconda comma, legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione della questione icidentale di costituzionalita' di cui trattasi, disponendosi conseguentemente la sospensione del giudizio instaurato col ricorso indicato in epigrafe.
P. Q. M. Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalita' dell'art. 20, primo comma, lett. c), della l.r. 5 settembre 1990, n. 35 (nei sensi indicati nella motivazione che pre- cede), in relazione al superamento del limite dei principi della potesta' legislativa concorrente posto all'art. 17 dello statuto della regione siciliana, dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente il giudizio in corso; Ordina, inoltre, alla segreteria, a norma dell'ultimo comma del predetto art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di notificare la presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente della regione siciliana, e di darne comunicazione al Presidente dell'assemblea regionale siciliana. Cosi' deciso in Catania, nella camera di consiglio del 6 dicembre 1990. Il presidente f.f. - estensore: (firma illeggibile) Il segretario: (firma illeggibile) 91C0288