N. 148 SENTENZA 8 - 12 aprile 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Ambiente - Regione Toscana - Parco nazionale dell'arcipelago Toscano - Redazione del progetto del piano - Presunta mancanza di potere da parte del Ministro dell'ambiente di dettare direttive e criteri generali - Attribuzione della relativa competenza con delibera CIPE non impugnata - Inammissibilita'. (Decreto del Ministro dell'ambiente 26 luglio 1990) (Cost., artt. 97 e 113).(GU n.16 del 17-4-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della regione Toscana notificato il
22 ottobre 1990, depositato in cancelleria il 29 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro
dell'ambiente 26 luglio 1990 (Direttive e criteri generali per la
redazione del piano del Parco nazionale dell'Arcipelago toscano) ed
iscritto al n. 35 del registro conflitti 1990;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto di fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la regione
Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 26 luglio
1990, intitolato "Direttive e criteri generali per la redazione del
piano del Parco nazionale dell'Arcipelago toscano".
Secondo la ricorrente, il decreto impugnato, nell'adottare le
direttive e i criteri generali per la redazione del piano del Parco
nazionale dell'Arcipelago toscano e nel bandire la gara per la
concessione della predetta redazione, invaderebbe la sfera di
competenza regionale, decidendo illegittimamente in una materia in
cui il Ministro sarebbe privo di poteri. Cio' sarebbe dimostrato, tra
l'altro, dal riferimento della scarna o, meglio, inesistente
motivazione (che, di per se', costituirebbe violazione degli artt. 97
e 113 della Costituzione) all'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n.
349, il quale, come ha gia' affermato questa Corte (v. sentenza n.
346 del 1990), attribuisce soltanto il potere di proposta in
relazione all'individuazione delle aree da destinare a parchi
naturali di interesse nazionale.
In secondo luogo, sempre secondo la ricorrente, il decreto
impugnato non avrebbe un idoneo fondamento legislativo nell'art. 18,
lett. c), della legge 11 marzo 1988, n. 67, il quale, pur se e'
citato nella premessa dell'atto impugnato, non potrebbe riferirsi al
Parco dell'Arcipelago toscano, dal momento che prevede l'istituzione
dei parchi nominativamente indicati attraverso le procedure di cui al
predetto art. 5 della legge n. 349 del 1986 ovvero l'istituzione di
"altri parchi nazionali" d'intesa con le regioni interessate, intesa
che nel caso non e' stata raggiunta.
Del resto, continua la ricorrente, il decreto impugnato
s'inserisce nella procedura prevista nel programma contenuto nella
sezione III della delibera CIPE 5 agosto 1988. Ma, secondo la regione
Toscana, tale procedura e' stata impropriamente richiamata, poiche',
per un verso, la sezione III si riferisce soltanto ai parchi ivi
menzionati (tra i quali non rientra quello relativo all'Arcipelago
toscano) e, per altro verso, la delibera CIPE o qualsiasi altro atto
non legislativo non potrebbero attribuire poteri extra-legem a pena
della loro illegittimita'. Nel caso, comunque, la delibera CIPE non
avrebbe attribuito poteri sostitutivi dell'intesa, ma tali poteri
sarebbero stati assunti dal Ministro dell'ambiente senza alcuna base
normativa, in contrasto con l'art. 5 della legge n. 349 del 1986 (che
gli riconosce soltanto poteri di proposta) e con l'art. 83 del d.P.R.
n. 616 del 1977 (che affida al Consiglio dei Ministri poteri di
individuazione dell'area da proteggere e di direttiva nell'ambito
della funzione di indirizzo e coordinamento).
In definitiva, i poteri esercitati con il decreto impugnato
sarebbero tutti illegittimi, in quanto sottrarrebbero arbitrariamente
alla competenza regionale la formazione del piano del parco. Sicche'
l'intero decreto, a giudizio della ricorrente, dovrebbe essere
annullato e, in particolare, dovrebbe esser posto nel nulla l'art. 2,
per il fatto che, tanto per la brevita' del termine previsto, quanto
per i suoi contenuti in ordine alla formazione del piano del parco
(che eccederebbero dalle finalita' di un parco, come definite dalla
sentenza n. 1029 del 1988), sarebbe gravemente lesivo delle
competenze regionali.
Pertanto, conclude la ricorrente, in considerazione del
pregiudizio irrimediabile (anche in termini di sperpero del denaro
pubblico) che deriverebbe dal bandire le offerte economiche per la
formazione del piano del parco e dal dare in concessione la redazione
del piano stesso, la regione Toscana chiede che l'efficacia del
decreto impugnato sia sospesa previamente alla risoluzione del
conflitto di attribuzione.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri per
chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque,
infondato. Sotto il primo profilo, il resistente rileva che l'atto
impugnato consegue al decreto 21 luglio 1989, recante la
perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia del Parco
nazionale dell'Arcipelago toscano, che non e' stato impugnato dalla
ricorrente. Per quanto riguarda il merito, il resistente osserva che
il decreto impugnato non comporta l'istituzione del parco, ma si
iscrive nella funzione statale di promozione della costituzione dei
parchi nazionali, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 349 del 1986 e
dell'art. 18, lett. c), della legge n. 67 del 1988.
3. - In prossimita' della discussione dell'istanza di sospensiva
proposta dalla regione Toscana, avvenuta nella Camera di Consiglio
del 12 dicembre 1990, la difesa del Presidente del Consiglio dei
Ministri ha presentato una memoria, con la quale, oltre ad addurre
argomenti contro la richiesta di sospensione dell'efficacia dell'atto
impugnato, replica alle considerazioni avanzate dalla ricorrente in
ordine al merito del conflitto.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, il decreto impugnato si basa
sull'art. 18, lett. c) della legge n. 67 del 1988, il quale, in
attesa della legge-quadro indicata dall'art. 83, secondo comma, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, stabilisce che il Ministro
dell'ambiente provvede, sulla base delle procedure di cui all'art. 5
della legge n. 349 del 1986, all'istituzione di alcuni parchi
nominativamente indicati, nonche', "d'intesa con le regioni
interessate, di altri parchi nazionali o interregionali". Piu'
precisamente, l'atto impugnato s'inserirebbe nell'ambito del potere
ministeriale di proposta e di promozione, regolato dal predetto art.
5, e costituirebbe la diretta attuazione della delibera CIPE 5 agosto
1988 che, alla sezione III, prevede un programma di interventi
urgenti per la salvaguardia ambientale.
Dal punto di vista organizzativo, l'esecuzione di tale programma
comporta la formazione di apposite Commissioni paritetiche di
rappresentanti statali e della regione interessata, investite di
poteri referenti e di proposta nei confronti del Ministro
dell'ambiente concernenti "fasi propedeutiche a quella
dell'istituzione vera e propria", quali la definizione provvisoria
dell'area da proteggere e degli obiettivi da perseguire,
l'individuazione delle misure provvisorie di salvaguardia e la
determinazione dei criteri per la redazione del piano di sviluppo
socio-economico dell'area protetta. Questa fase preparatoria, ricorda
l'Avvocatura dello Stato, si e' svolta con la piena collaborazione
della regione, collaborazione che non puo', certo, surrogare l'intesa
richiesta per l'istituzione del parco, ma che si e' gia' tradotta in
un precedente decreto (non impugnato) di perimetrazione provvisoria e
che si esprime ora in un atto non avente effetti dispositivi e
costitutivi e, percio', inidoneo a ledere le competenze regionali.
4. - Nella Camera di Consiglio del 12 dicembre 1990 e' stata
discussa l'istanza di sospensione dell'efficacia del decreto
impugnato, che e' stata respinta con ordinanza n. 12 del 1991.
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica la regione Toscana ha
depositato una memoria, con la quale, oltre a ribadire le proprie
posizioni e a prender atto che lo stesso resistente ritiene
necessaria l'intesa con la regione in ordine all'istituzione del
parco, contesta l'assunto che il decreto impugnato si riferisca
soltanto a studi preparatori e a suggerimenti, dal momento che, a suo
giudizio, tale atto determina l'intero contenuto del piano
(previsioni, prescrizioni, norme, cartografie) attraverso direttive
vincolanti e dettagliate e, pertanto, esercita una competenza che non
spetta allo Stato e, per esso, al Ministro dell'ambiente. Si tratta,
precisa la regione, del tipico contenuto di un piano urbanistico-
territoriale e di un piano per un parco naturale immediatamente
operativo, cosi' come viene determinato la' dove i parchi sono
regolati da piani (ad esempio, Parco del Ticino o Parco della
Maremma).
Ne', continua la ricorrente, si puo' invocare a fondamento del
decreto impugnato la delibera CIPE 5 agosto 1988, poiche'
quest'ultima si riferisce, nella sezione III, solo ai parchi indicati
nella legge n. 67 del 1988 (art. 18, lett. c), tra i quali non e'
compreso quello in contestazione. Tanto che, mentre per questi ultimi
non e' prevista l'intesa (salvo che per il caso del Parco di Orosei),
ma solo una commissione paritetica, per gli altri parchi, invece, e'
prescritta l'intesa, previa l'eventuale proposta del Ministro
dell'ambiente (come ha confermato la successiva legge n. 305 del
1989): quest'ultimo, anzi, ha solo tale potere, e non gia' quello di
redigere il piano o di dare direttive per la redazione dello stesso,
che rientra nelle competenze regionali in materia di parchi. Con il
decreto impugnato, insomma, il Ministro dell'ambiente, a giudizio
della ricorrente, ha esercitato un potere di direttiva che non ha,
per la formazione di un piano che non potrebbe mai redigere, un piano
che presuppone che venga raggiunta l'intesa (che non e' stata
raggiunta) e che anche dopo l'intesa non dev'essere redatto dal
Ministro stesso, per il fatto che lo Stato ha solo poteri a tutela
dell'unitarieta' di struttura e di disciplina dei parchi, oltreche'
quelli di programmazione generale della difesa ambientale. Pertanto,
conclude la ricorrente, al Ministro dell'ambiente non spetta la
funzione di redazione e di approvazione del piano, ne' quella di
emanare direttive per la redazione stessa e di dare in concessione la
predisposizione del testo del piano medesimo.
Se, dunque, non v'e' contestazione sul fatto che il Parco
dell'Arcipelago debba essere istituito previa intesa con la regione,
tuttavia l'aver invertito l'iter procedurale - nel senso di emanare
le direttive e di redigere il piano in un primo tempo e di richiedere
poi, "a cose fatte", l'intesa sull'istituzione del parco - oltre a
essere irrazionale, costituisce, secondo la ricorrente, invasione di
competenze regionali, sia sotto il profilo dell'esercizio di
un'attivita' che dev'essere iniziata solo dopo l'intesa, sia sotto il
profilo dell'occupazione dell'area di funzioni amministrative in
materia di parchi che l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 assegna
alle regioni.
L'intesa, infatti, e' un accordo preliminare finalizzato alla
predeterminazione del contenuto dell'atto da emanare, sicche',
secondo la difesa della Regione, e' contrario all'esigenza
legislativa dell'intesa il predisporre l'integrale contenuto
dell'atto e richiedere, poi, sullo stesso l'intesa con la regione
interessata. E pur se la lesione delle competenze regionali deriva
essenzialmente dall'aver impartito direttive per la redazione di un
piano che dev'essere effettuata dalla regione, e non gia' da privati
concessionari dello Stato, nondimeno, ove in via puramente ipotetica
si dovesse supporre che si tratti di una competenza statale,
quest'ultima, secondo la ricorrente, dovrebbe esser esercitata,
d'intesa con la regione, successivamente all'istituzione del parco,
in considerazione del coinvolgimento di numerose materie
(urbanistica, agricoltura, artigianato, etc.) affidate alle
attribuzioni regionali.
6. - Nel corso della discussione tenuta nella pubblica udienza,
entrambe le parti hanno addotto elementi ulteriori, rilevanti per la
decisione.
La regione Toscana, pur ribadendo che la delegificazione operata
con la delibera CIPE 5 agosto 1988 vale soltanto per i parchi
indicati nella sezione III della stessa delibera, ricorda che la
commissione paritetica ivi prevista e' stata convocata dal Ministro
soltanto fino a che si e' proceduto alla proposta di perimetrazione e
di adozione delle misure di salvaguardia, mentre non e' stata piu'
convocata per gli adempimenti successivi (fissazione degli obiettivi
del parco, definizione delle direttive e dei criteri generali per la
redazione del piano) nonostante le sollecitazioni e le pressioni da
parte della regione, la quale e' stata totalmente ignorata in questa
fase procedurale.
Secondo la difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri, ferma
restando l'esigenza dell'intesa riguardo all'istituzione del parco,
l'atto impugnato si inserisce in una fase interna al potere
ministeriale di proposta, di cui all'art. 5 della legge n. 349 del
1986, nel senso che concerne l'apertura di una gara per la redazione
di un progetto di piano del parco rivolta a studi professionali.
Pertanto, conclude l'Avvocatura dello Stato, in considerazione del
fatto che si tratta di direttive inidonee a vincolare sia soggetti
pubblici (come le regioni), sia soggetti privati (come i cittadini
delle zone interessate), ma rivolte a vincolare soltanto i redattori
del progetto del piano, non e' richiesta un'apposita base legislativa
- necessaria quando si sia in presenza di un'attivita' che
interferisca nei rapporti fra Stato e regioni -, essendo sufficiente
l'attribuzione del potere di proposta al Ministro dell'ambiente
operata dall'art. 5 della legge n. 349 del 1986.
Considerato in diritto
1. - La regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro
dell'ambiente 26 luglio 1990 (Direttive e criteri generali per la
redazione del piano del Parco nazionale dell'Arcipelago toscano), per
invasione delle competenze ad essa affidate in materia di parchi
naturali dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati
dall'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Ad avviso della
ricorrente, il decreto impugnato tenderebbe, innanzitutto, a
sottrarre alle regioni le competenze in ordine alla formazione del
piano del parco, anche in considerazione del rilievo che adotta
direttive cosi' dettagliate e puntuali da prefigurare in pratica
l'intero contenuto del piano stesso. In secondo luogo, lo stesso
decreto costituirebbe esercizio di un potere privo di qualsiasi base
legislativa e non incardinabile neppure nella delibera CIPE 5 agosto
1988, sezione III, la quale si riferirebbe soltanto ai parchi
nominativamente indicati dalla stessa, fra cui non rientra quello
relativo all'Arcipelago toscano.
2. - Il decreto del Ministro dell'ambiente in relazione al quale
e' stato sollevato l'attuale conflitto di attribuzione contiene due
distinti articoli. Il primo dispone che "sono adottate, come in
allegato al presente decreto, le direttive e i criteri generali per
la redazione del piano del Parco nazionale dell'Arcipelago toscano
previsti dal punto 4, sezione III, della delibera CIPE del 5 agosto
1988". Il secondo articolo stabilisce, poi, che dalla pubblicazione
del decreto medesimo decorre il termine di trenta giorni per la
presentazione al Ministero dell'ambiente "delle offerte tecnico-
economiche di cui alla lettera A 2 della sezione III dell'appendice A
della delibera CIPE del 5 agosto 1988", vale a dire "delle offerte
tecnico-economiche relative alla attivita' per la redazione del piano
del parco" da parte dei professionisti esterni all'amministrazione
indicati nella lettera A della sezione III della citata delibera.
In altri termini, come correttamente osserva l'Avvocatura dello
Stato, le direttive e i criteri generali di cui all'art. 1 del
decreto impugnato non sono rivolti alle regioni, ne' hanno alcuna
efficacia nei confronti dei cittadini residenti nelle zone
interessate, ma sono esclusivamente indirizzati ai professionisti
esterni all'amministrazione, abilitati, ai sensi della citata
delibera CIPE (lettera A, sezione III), a presentare al Ministero
dell'ambiente le offerte tecnico-economiche al fine di ottenere, a
seguito di una gara pubblica, l'affidamento della redazione, in
conformita' alle anzidette direttive, dello schema del piano del
parco. Il decreto impugnato e', dunque, un atto che inerisce a una
fase strettamente propedeutica e strumentale rispetto a un potere di
proposta del Ministro dell'ambiente, che e' preordinato all'adozione,
d'intesa con la regione interessata, del piano del parco.
Quest'ultimo potere si incardina in un complesso procedimento
puntualmente determinato dalla ricordata delibera CIPE (sezione III),
delibera che e' stata adottata in attuazione dell'art. 18 della legge
11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria per l'anno 1988). Tale
articolo, infatti, dopo aver previsto la "istituzione, con le proce-
dure di cui all'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, dei parchi
nazionali del Pollino, delle Dolomiti Bellunesi, dei Monti Sibillini
e, d'intesa con la regione Sardegna, del Parco marino del Golfo di
Orosei, nonche', d'intesa con le regioni interessate, di altri parchi
nazionali o interregionali", dispone, al terzo comma, che "il CIPE
definisce, in sede di approvazione del programma (annuale), i criteri
di priorita' territoriale e settoriale per la definizione e la
selezione dei progetti". Nell'ambito di questo programma, il CIPE,
con la delibera prima ricordata (sezione III), ha stabilito una
particolare procedura per l'istituzione dei parchi nazionali
nominativamente indicati nel citato art. 18, prevedendo fra l'altro
che il Ministro dell'ambiente - sulla base di una proposta unitaria
della commissione paritetica ivi indicata o, in mancanza di detta
proposta, a seguito di una propria autonoma iniziativa - "attua
direttamente le procedure per l'intesa con le regioni interessate",
aventi ad oggetto, inter alia, "le indagini, gli studi e le attivita'
per la redazione del piano di promozione e sviluppo socio-economico
dell'area protetta e delle zone finitime".
Definito cosi' il quadro legislativo e amministrativo nel quale si
colloca il potere di cui costituisce esercizio l'atto che ha dato
origine all'attuale giudizio, al fine della risoluzione del conflitto
di attribuzione in discussione occorre verificare: a) se le procedure
per l'istituzione dei parchi nazionali previste dalla delibera CIPE
(sezione III), nelle quali si incardina il potere ministeriale
contestato, possano trovare applicazione all'ipotesi del Parco
dell'Arcipelago toscano; b) se, ove il precedente quesito debba
essere risolto in senso positivo, il potere di proposta del Ministro
dell'ambiente in ordine all'adozione, d'intesa con la regione
interessata, del piano del Parco dell'Arcipelago toscano sia conforme
alla ripartizione delle competenze fra Stato e regioni in materia di
parchi nazionali, come definita dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nell'attuazione ad essi data dall'art. 83 del d.P.R. n.
616 del 1977.
3. - Sul primo dei punti ora indicati la regione Toscana asserisce
che la procedura stabilita nel programma contenuto nella sezione III
della delibera CIPE del 5 agosto 1988 non potrebbe aver applicazione
al Parco dell'Arcipelago toscano, poiche' tanto la delibera stessa
all'inizio della sezione III, quanto l'art. 18, lett. c), della legge
n. 67 del 1988, che di quella delibera costituisce il fondamento
legislativo, ne circoscrivono il campo di applicazione ai soli Parchi
nazionali del Pollino, delle Dolomiti Bellunesi, dei Monti Sibillini
e, d'intesa con la regione Sardegna, del Parco marino del Golfo di
Orosei.
L'interpretazione proposta dalla ricorrente non puo' essere
condivisa. Sebbene, nella sua proposizione di apertura, la sezione
III della delibera CIPE riferisca espressamente l'applicazione delle
"procedure di cui alla presente sezione" soltanto ai parchi nazionali
appena menzionati, sussistono, tuttavia, sicuri elementi che inducono
a estendere le prescrizioni della predetta delibera a tutti quei
parchi nazionali la cui istituzione, da effettuare secondo le proce-
dure indicate nell'art. 5 della legge n. 349 del 1986, sia ritenuta
di assoluta urgenza ai fini della tutela dei relativi valori
naturalistici e sia, comunque, considerata tale da non poter essere
rimandata all'avvenuta approvazione della legge-quadro sui parchi
nazionali.
A tale interpretazione estensiva conduce, innanzitutto, la
previsione normativa contenuta nell'art. 18, primo comma, lett. c),
della legge n. 67 del 1988, per la quale il programma di istituzione
dei parchi nazionali, emanato eccezionalmente in attesa
dell'approvazione della legge-quadro, deve essere applicato,
oltreche' ai parchi nazionali nominati nello stesso art. 18, ad
"altri parchi nazionali o interregionali". Inoltre, la stessa
delibera CIPE, al punto 5.2 del "Programma annuale 1988" (n. 2),
autorizza il Ministero dell'ambiente sia a istituire i parchi
nominativamente indicati nel citato art. 18, sia - ed e' quel che qui
interessa - a "promuovere" l'istituzione, previa intesa con le
regioni interessate, di "nuovi parchi nazionali o interregionali" ai
sensi dell'art. 18, primo comma, lett. c), della legge n. 67 del 1988
e dell'art. 5 della legge n. 349 del 1986. Cio' significa che,
quantomeno per le attivita' di promozione dell'istituzione, la
sezione III della delibera CIPE - la quale costituisce la diretta
attuazione del citato art. 18, lett. c), e, quindi, del richiamato
art. 5 della legge n. 349 del 1986 - puo' essere applicata anche a
parchi nazionali ulteriori rispetto a quelli espressamente nominati.
Del resto, a conferma di tale interpretazione va ricordato che
l'art. 10 della legge 28 agosto 1989, n. 305, include tra i parchi
per i quali si attuano le procedure di cui al citato art. 5 della
legge n. 349 del 1986 (e per i quali dispone un finanziamento in via
provvisoria e d'urgenza per il loro primo funzionamento) tanto quelli
nominativamente indicati dall'anzidetto art. 18, lett. c), quanto
altri parchi di nuova istituzione specificamente elencati, fra cui e'
espressamente ricompreso anche i Parco nazionale dell'Arcipelago
toscano. Ne' va trascurato, da ultimo, che siffatta equiparazione tra
i parchi nominati e quello oggetto del presente conflitto ai fini
dell'applicazione della piu' volte citata delibera CIPE e' stata
pacificamente accettata sia dal Ministro dell'ambiente sia dalla
regione Toscana per tutte le fasi relative alla attivita'
propedeutiche all'istituzione del Parco dell'Arcipelago toscano
anteriori a quella ora in contestazione, tanto che ambedue le parti
hanno concordemente dato vita alla Commissione paritetica prevista
dalla sezione III della delibera CIPE in ordine alla formulazione
delle proposte sulla perimetrazione dell'area da proteggere, sulla
determinazione delle misure provvisorie di salvaguardia e
sull'indicazione, in via preliminare, degli obiettivi e dei valori
naturalistici e ambientali da perseguire e da sviluppare.
4. - Nel decreto ministeriale che ha dato origine all'attuale
conflitto di attribuzione v'e' un'inequivoca affermazione di
competenza statale in ordine al potere di proposta - o, quantomeno,
alle attivita' preparatorie per l'esercizio di tale potere di
proposta - avente ad oggetto la determinazione, d'intesa con la
regione interessata, del piano del Parco dell'Arcipelago toscano. Per
la definizione di tale conflitto occorre verificare, pertanto, se
siffatta affermazione di competenza, indubbiamente basata sulla
delibera CIPE (sezione III) sopra menzionata, sia conforme alla
ripartizione delle funzioni fra Stato e regioni operata in materia di
parchi nazionali dagli artt. 117 e 118 della Costituzione,
nell'attuale datane dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Come questa Corte ha affermato in numerose decisioni (v., da
ultimo, sentenze n. 1029 e n. 1031 del 1988), pur se il ricordato
art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 rinvia a una futura legge-quadro
sui parchi e sulle riserve naturali d'interesse nazionale per la
generale ripartizione delle funzioni relative alla predetta materia,
il grave, persistente e piu' volte deprecato ritardo nell'adozione di
tale legge non puo' impedire - e, in passato, non ha impedito - a
questa Corte di individuare, essenzialmente sulla base del citato
art. 83, i punti-chiave della distribuzione fra Stato e regioni delle
competenze in materia di "protezione della natura" e di definire, in
particolare, tanto il nucleo minimo dei poteri spettanti allo Stato,
quanto lo spazio incomprimibile che deve essere lasciato alle
attribuzioni regionali.
Secondo il ricordato art. 83, mentre sono trasferite alle regioni
le funzioni amministrative concernenti gli interventi per la
protezione della natura, le riserve e i parchi naturali, anche
d'importanza nazionale, resta riservata allo Stato una serie di
poteri finalizzata all'assicurazione dell'unitarieta' di struttura e
di funzionamento dei parchi nazionali. "Con tale disciplina - come si
e' affermato nella sentenza n. 1029 del 1988 - si mostra chiaramente
di voler attribuire allo Stato un ampio potere programmatorio,
comprensivo tanto della posizione di direttive in ordine alla
struttura e al funzionamento dei parchi, quanto della localizzazione
e del dimensionamento dei parchi stessi nel territorio nazionale".
Piu' in particolare, vanno riconosciuto allo Stato, nell'ambito della
funzione governativa di indirizzo e coordinamento da esercitare su
proposta del Ministro dell'ambiente (art. 5 della legge n. 349 del
1986), oltre al potere di individuare i nuovi territori da destinare
a parchi o a riserve di rilevanza nazionale o interregionale (potere
espressamente previsto dall'art. 83, quarto comma), l'istituzione
degli stessi parchi o riserve (v. sentenze n. 223 del 1984, n. 1029 e
n. 1031 del 1988), nonche' la determinazione dei relativi confini (v.
sentenze n. 344 del 1987, n. 1029 e n. 1031 del 1988) e degli
elementi costitutivi del parco medesimo (v. sentenze n. 1029 e n.
1031 del 1988), fra i quali rientra anche la definizione dei valori
naturalistici da tutelare e degli obiettivi da perseguire, la
fissazione delle misure di salvaduardia e la perimetrazione
provvisoria dell'area protetta (v. ancora sentenze n. 1029 e n. 1031
del 1988). Si tratta, in definitiva, di una serie di poteri che
attengono alla struttura fondamentale del parco e ai principi
basilari e ai criteri generali relativi al funzionamento del parco
medesimo, nel cui ambito si inseriscono le funzioni attribuite alle
regioni e agli organi di amministrazione dell'ente parco (formati da
rappresentanti dello Stato e delle regioni), le quali concernono
essenzialmente la gestione delle istituzioni preordinate alla tutela
naturalistica e delle aree finitime.
In considerazione del fatto che il piano del parco costituisce un
atto afferente al livello della gestione del parco stesso, va,
dunque, escluso che la sua determinazione possa rientrare fra le
competenze statali (v. sentenze n. 1029 e n. 1031 del 1988). Rispetto
ad esso, lo Stato possiede soltanto poteri di direttiva, da
esercitare nell'ambito della funzione governativa d'indirizzo e
coordinamento, e non gia' poteri di codeterminazione nella forma di
proposta ministeriale da sottoporre all'intesa delle regioni
interessate.
5. - Tuttavia, come si e' gia' accennato nella descrizione della
disciplina posta dal programma contenuto nella delibera CIPE, e'
quest'ultima che conferisce al Ministro dell'ambiente un potere di
proposta in ordine alla redazione del piano del parco (da sottoporre
all'intesa con le regioni interessate) accompagnandolo con la
posizione delle direttive e con i criteri generali di cui al decreto
impugnato (v. sezione III, punti 4, 5 e 6). In considerazione di
cio', la richiesta della regione Toscana che questa Corte dichiari
che non spetta allo Stato, e per essa al Ministro dell'ambiente, il
potere di dettare direttive e criteri generali in ordine alla
redazione del piano del Parco dell'Arcipelago toscano e'
inammissibile. L'attribuzione della relativa competenza e', infatti,
contenuta nella delibera CIPE non impugnata dalla ricorrente, sicche'
l'eventuale accoglimento del ricorso non produrrebbe alcun effetto
sull'illegittima assegnazione al Ministro dell'ambiente delle
attivita' preordinate alla redazione del piano del Parco
dell'Arcipelago toscano, esercitate con il decreto impugnato (v.
sentenze n. 63 del 1965, n. 140 del 1970, n. 28 del 1979 e n. 337 del
1989).
Ne' le conclusioni potrebbero mutare ove si considerasse la
contestazione, peraltro assorbita, avanzata in via subordinata dalla
ricorrente, secondo la quale il decreto impugnato configurerebbe un
esercizio contrario alla legge di un potere statale diretto a
menomare competenze costituzionalmente assegnate alle regioni. Anche
sotto tale profilo, sulla base delle considerazioni gia' svolte nel
precedente punto 2, per le quali le direttive e i criteri generali
contenuti nell'atto impugnato sono diretti non alla regione, ma
unicamente ai professionisti interessati a partecipare alla
presentazione delle offerte tecnico-economiche per la redazione del
progetto del piano, non sarebbe possibile ravvisare alcuna violazione
delle competenze regionali.
Il ricorso proposto dalla regione Toscana nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 26 luglio
1990 deve essere, dunque, dichiarato inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto, con
il ricorso indicato in epigrafe, dalla regione Toscana nei confronti
dello Stato in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 26
luglio 1990, intitolato "Direttive e criteri generali per la
redazione del piano del Parco nazionale dell'Arcipelago toscano".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 aprile 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0459