N. 175 SENTENZA 8 - 22 aprile 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. (Ordinanza 30 ottobre 1990 del Pretore di Pistoia) (Cost., artt. 101, 102, 113, 117 e 118). Sanita' pubblica - Regione Toscana - UU.SS.LL. - Abetone - Incarichi per la copertura di posti vacanti di medico di medicina generale convenzionato - Graduatoria pubblicata nel B.U.R. 3 maggio 1989 - Intervento del pretore ex art. 700 del c.p.c. - Non spettanza allo Stato - Annullamento della ordinanza del pretore di Pistoia del 30 ottobre 1990(GU n.17 del 24-4-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Aldo CORASANITI; Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
21 dicembre 1990, depositato in Cancelleria l'8 gennaio 1991 ed
iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1991, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del provvedimento del Pretore di Pistoia
del 30 ottobre 1990 con il quale il Pretore, in sede di ricorso ex
art. 700 ha dichiarato che "la Regione Toscana, e per quanto di sua
competenza, l'USL n. 8, hanno l'obbligo di procedere al conferimento
dell'incarico per la copertura della zona carente (di medici di
medicina generale convenzionati) di Abetone, utilizzando la
graduatoria formata a seguito della pubblicazione della carenza
avvenuta sul bollettino regionale del 3 maggio 1989";
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Udito l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 dicembre 1990 la Regione Toscana
ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri avverso l'ordinanza ex art. 700 c.p.c.,
emessa il 30 ottobre 1990, con la quale il Pretore di Pistoia
dichiarava che "la Regione Toscana e, per quanto di sua competenza,
l'U.S.L. n. 8 hanno l'obbligo di procedere al conferimento
dell'incarico per la copertura della zona carente (di medici di
medicina generale convenzionati) di Abetone utilizzando la
graduatoria formata a seguito della pubblicazione della carenza
avvenuta sul bollettino regionale del 3 maggio 1989". La Regione
lamenta la lesione delle competenze ad essa costituzionalmente
garantite con violazione degli artt. 113, 101, 102, primo comma, 104
Cost., dei princi'pi fondamentali in tema di separazione della
funzione giudiziaria da quella amministrativa, e degli artt. 117 e
118 Cost., e chiede che questa Corte, accertata la non spettanza al
Pretore del potere esercitato, annulli l'ordinanza.
Premette in fatto la ricorrente che, resosi disponibile un posto
di medico di medicina generale convenzionato nel comune di Abetone e
dichiarato tale comune "zona carente", ai sensi degli artt. 5 e 6 del
d.P.R. 8 giugno 1987, n. 289 ("Accordo collettivo nazionale per la
regolamentazione dei rapporti con i medici di medicina generale ai
sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833), veniva
formata una graduatoria sulla base delle domande avanzate.
L'invito a presentarsi, con l'avvertimento che la mancata
presentazione sarebbe stata interpretata come rinunzia
all'accettazione dell'incarico, veniva rivolto a tutti gli
interessati e raccolto dai soli dottori Massimo Cantalini,
classificatosi 52, e Sandro Parenti, 23, al quale ultimo l'incarico
veniva affidato a condizione che, entro un termine perentorio poi
prorogato, e comunque non rispettato, adempisse a determinati
obblighi (trasferimento della residenza nel Comune, apertura di un
ambulatorio, iscrizione nell'Albo professionale della provincia).
A seguito della mancata presa di possesso da parte del Parenti,
che doveva essere cosi' considerato rinunciatario, il dott.
Cantalini, sul presupposto che l'USL e la Regione avessero l'obbligo
di conferirgli l'incarico, si rivolgeva al Pretore chiedendo che, con
provvedimento cautelare atipico, accertasse tale obbligo.
Nell'ordinanza, il Pretore di Pistoia - cosi' prosegue
l'esposizione della ricorrente - premesso che il Cantalini agiva per
la tutela del diritto soggettivo di ottenere l'instaurazione di un
rapporto convenzionale autonomo continuativo e coordinato e che le
questioni inerenti la tutela dei diritti nascenti dai rapporti di
convenzione fra i medici liberi professionisti ed il S.S.N.
appartengono alla cognizione del giudice ordinario, osservava che,
qualora "la procedura non si concluda con l'insorgenza del rapporto
convenzionale", "sussiste un legittimo interesse da parte degli
aspiranti.. .. .., tutelabile tanto in sede di responsabilita'
contrattuale che pre-contrattuale, a che gli organi interessati
procedano al conferimento dell'incarico messo a concorso", laddove la
Regione, ritenendo che al 15 ottobre le graduatorie formate sulla
base della prima publicazione di posti vacanti del 1989 non fossero
piu' utilizzabili, finiva per impedire, ponendo un ostacolo
burocratico, il raggiungimento del fine - conferimento degli
incarichi in tempi brevi - considerato prioritario della normativa.
Il Pretore, tuttavia, non ritenendo raggiunta nella sommaria
istruzione la prova della inesistenza di altri aspiranti, precedenti
il Cantalini in graduatoria, che avessero accettato offerta di
incarico, non accoglieva la domanda principale, diretta ad ottenere
l'immediato conferimento dell'incarico.
2. - Ad avviso della Regione, sulla base dell'erronea
configurazione dei provvedimenti regionali da emanare come atti
dovuti, il provvedimento del Pretore si sostanzia in una prescrizione
rivolta alla Regione circa l'atto specifico che essa dovra' adottare,
cioe' in un atto che esorbita dal sistema costituzionale della
ripartizione dei poteri e realizza l'invasione delle competenze
amministrative e legislative regionali costituzionalmente garantite.
Richiamata la giurisprudenza di questa Corte (sentt. nn. 283 del
1986, 70 del 1985), la Regione Toscana sottolinea come,secondo l'art.
113 Cost., che prevede in ogni caso la tutela giurisdizionale contro
gli atti della p.a. e che riserva alla legge la disciplina dei casi
dell'annullamento giurisdizionale di atti amministrativi, sono
esclusi "interventi partecipativi o di stimolo o di codeterminazione
da parte degli uffici ai quali e' affidato l'esercizio della
giurisdizione o della funzione di pubblico ministero o di quelli cui
sono affidate funzioni promiscue.
Secondo il disegno costituzionale - nel quale "la statuizione
dell'art. 113 si salda in un sistema con quella dell'art. 112 come
con quella degli artt. 101, 102, primo comma, 104, in quanto
quest'ultimo costituisce una corrispondenza biunivoca di autonomia e
di indipendenza, salva la norma prevista dall'art. 113 e dall'art. 97
Cost." - "la funzione amministrativa e quella giurisdizionale in ogni
sua forma, ivi compresa quella di annullamento di atti, restano sepa-
rate e non debbono trovare punti di intersezione operativa se non nel
caso dell'annullamento esplicitamente previsto dall'ultimo comma
dell'art. 113 Cost."
L'ordine rivolto alla Regione, prosegue la ricorrente, e' tanto
piu' illegittimo ed esorbitante dal sistema costituzionale delle
competenze in quanto presuppone che nella specie si controverta in
materia di diritti soggettivi.
Il richiamo, operato dal Pretore, alla giurisprudenza della
Cassazione e' improprio, in quanto nella sentenza citata (n. 1154 del
1984) si fa riferimento a vicende del rapporto di lavoro gia'
instaurato, mentre "altro e' la costituzione del rapporto", affidata
ad atti amministrativi di conferimento dell'incarico, rispetto ai
quali gli interessati vantano situazioni di interesse legittimo,
tutelabili dinanzi al giudice amministrativo, che ha giurisdizione su
tutte le questioni attinenti alla fase preliminare alla costituzione
del rapporto.
Se, dunque, persino l'instaurazione (e poi anche la revoca) del
singolo rapporto di convenzionamento e' sottratta alla giurisdizione
del giudice ordinario, conclude la Regione, a maggior ragione questo
vale per la decisione di utilizzare o meno una graduatoria in
precedenza formata.
Invero, la formazione della graduatoria, il suo ambito di
validita', la legittimita' o meno della sua utilizzazione e della
decisione di non utilizzarla, attengono a profili generali di
organizzazione nel cui ambito vengono compiute scelte amministrative
in base alla considerazione di interessi generali che determinano
negli interessati il sorgere di posizioni di interesse legittimo.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri non si e' costituito
nel giudizio.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione all'ordinanza del 30 ottobre 1990
con la quale il Pretore di Pistoia, provvedendo ai sensi dell'art.
700 c.p.c. su istanza del dott. Cantalini, ha dichiarato che la
Regione Toscana, e, per quanto di sua competenza, l'Unita' sanitaria
locale n. 8, hanno l'obbligo di procedere al conferimento
dell'incarico per la copertura della zona carente (di medici di
medicina generale convenzionati) di Abetone, utilizzando la
graduatoria formata a seguito della pubblicazione della carenza,
pubblicazione avvenuta sul Bollettino regionale del 3 maggio 1989.
Secondo la ricorrente, l'indicato provvedimento pretorile sarebbe
lesivo delle competenze costituzionalmente garantite alla regione,
essendo emesso in violazione degli artt. 113, 101, 102, primo comma,
104, della Costituzione, dei principi fondamentali in tema di
separazione della funzione giudiziaria da quella amministrativa,
degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
2. - La vicenda, cui il provvedimento impugnato si riferisce,
rientra nello schema tracciato dal d.P.R. 8 giugno 1987, n. 289, che
rende esecutivo l'accordo collettivo nazionale per la
regolamentazione del rapporto "convenzionale" con i medici di
medicina generale, ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre
1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale). Tale
d.P.R. n. 289 del 1987, agli artt. 6 e 7, prevede un procedimento
che, muovendo dalla pubblicazione - da eseguire ad opera della
regione due volte all'anno, e precisamente entro la fine dei mesi di
marzo e di settembre - dell'elenco delle zone carenti di medici di
medicina generale convenzionati, ai fini del conferimento degli
incarichi nelle zone stesse (conferimento cui possono concorrere i
medici inclusi in appositi elenchi locali formati secondo l'art. 5 o
in una graduatoria regionale annuale formata ai sensi dell'art. 2),
conduce alla costituzione del rapporto "convenzionale" (idest: di
convenzione).
E' sostanzialmente incontestato: che, dopo la prima delle due
pubblicazioni, concernente una zona carente nell'Abetone nell'anno
1989, la Regione aveva formato una graduatoria degli aspiranti e li
aveva interpellati secondo l'ordine (cfr. penultimo comma dell'art.
6); che un aspirante, il quale precedeva nella detta graduatoria il
dott. Cantalini, era decaduto dalla pretesa in quanto non aveva
eseguito entro i termini gli adempimenti previsti dall'art. 7,
secondo comma (acquisizione della residenza, apertura
dell'ambulatorio, iscrizione nell'albo professionale della
provincia); che, cio' malgrado, la Regione aveva rifiutato di
prendere in esame la pretesa del dott. Cantalini per avere ritenuto
che, intervenuta nelle more la seconda pubblicazione annuale relativa
alle zone carenti, ogni ulteriore conferimento postulasse la
formazione di una nuova graduatoria.
Il Pretore ha adottato il provvedimento suindicato per la tutela
in via di urgenza della posizione dell'aspirante al conferimento
dell'incarico dott. Cantalini: posizione definita, nella motivazione,
come "diritto a ottenere l'instaurazione del rapporto di lavoro
autonomo 'convenzionato' con l'USL", e ancora come "legittimo
interesse" degli aspiranti, "tutelabile in sede di responsabilita'
tanto contrattuale che pre-contrattuale", fino alla conclusione del
procedimento con la costituzione del rapporto convenzionale mediante
conferimento dell'incarico, a che "gli organi interessati (regione e
USL) procedano al conferimento stesso". Ha considerato, valutando il
fumus boni juris, che il rifiuto della Regione di portare a
compimento la procedura come sopra iniziata fosse illegittimo. Ha
avvisato di potere somministrare la chiesta tutela cautelare-
anticipatoria dichiarando l'obbligo della pubblica amministrazione di
portare a compimento la procedura in discorso sulla base di un atto
intervenuto nel corso della medesima.
La Regione, da canto suo, pur sottolineando errori del giudice
quanto alla qualificazione della situazione giuridica fatta valere
dall'istante (e quindi quanto ai limiti interni della giurisdizione)
e quanto all'interpretazione della legge regolatrice del procedimento
di cui agli artt. 6 e 7, del d.P.R. n. 289 del 1987, lamenta
soprattutto l'invasione della sua sfera di autonomia amministrativa
perpetrata dal giudice con assoluta esorbitanza dalla giurisdizione.
3. - La censura e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte - cfr. da ultimo la sentenza n.
99 del 1991 - ha affermato che l'oggetto del conflitto di
attribuzione fra regione e Stato, sollevato dalla prima a tutela
della propria autonomia amministrativa contro provvedimenti
giurisdizionali, risiede nello stabilire se il giudice abbia leso,
con atti non consentiti ad alcun giudice, e quindi esorbitanti dai
limiti dalla giurisdizione, l'ambito di attribuzioni della regione
come pubblica amministrazione.
Orbene, dichiarando l'obbligo della pubblica amministrazione di
procedere al conferimento dell'incarico di medico "convenzionato", e
per di piu' secondo una graduatoria formata nel procedimento in corso
ma ritenuta dalla pubblica amministrazione non utilizzabile, il pre-
tore ha preteso di orientare, e quindi di condizionare, nell' an e
nel quomodo, l'azione amministrativa dettandone la regola nel caso
concreto.
In tal modo quel giudice ha esorbitato dai limiti della
giurisdizione rispetto alla pubblica amministrazione.
Almeno la' dove la pubblica amministrazione agisca quale
autorita', esercitando una potesta' discrezionale ad essa spettante,
i detti limiti sono infatti segnati, per qualsiasi giudice, dalla
necessita' di non porre ostacolo al libero spiegarsi di quella
potesta' discrezionale, e pertanto di non sostituirsi alla pubblica
amministrazione condizionando positivamente l'azione amministrativa
nel suo farsi (che di quella potesta' costituisce appunto espressione
e svolgimento).
A tanto non contraddice ovviamente la configurabilita' di
interventi del giudice in ordine ai quali un condizionamento del
genere non e' propriamente ipotizzabile per essere i medesimi non
muniti di forza positivamente condizionante o non interferenti in
un'azione amministrativa che possa considerarsi "nel suo farsi" nel
senso suindicato: annullamento di provvedimenti amministrativi a
contenuto positivo o negativo; sospensione di provvedimenti a
contenuto positivo limitativi della sfera giuridica dei soggetti
passivi del potere amministrativo, come quello cui si riferisce la
sentenza n. 99 del 1991 dianzi richiamata; rimedi per l'inosservanza
dell' "obbligo" dell'autorita' amministrativa di conformarsi al
giudicato.
E neppure vi contraddice la configurabilita', che qui viene
particolarmente in considerazione, di provvedimenti cautelari o
anticipatori da adottare in ordine a dinieghi od inazioni della
pubblica amministrazione (sempre quale autorita', e quindi al di
fuori dell'ipotesi oggetto della pronuncia resa da questa Corte, con
sentenza n. 190 del 1985, di illegittimita' dell'art. 21 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034, in quanto non attributivo al giudice
amministrativo di poteri analoghi a quelli sanciti dall'art. 700
c.p.c., limitatamente alle controversie patrimoniali in materia di
impiego pubblico, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo).
Ma cio' sempreche' si tratti di interventi diretti a scongiurare
la compromissione - e non anche di interventi diretti a produrre o a
determinare direttamente la produzione - del risultato proprio
dell'azione amministrativa.
Le sospensioni ammesse dalla giurisprudenza amministrativa in
presenza di dinieghi o di omissioni della pubblica amministrazione
hanno infatti il limitato scopo di tutelare interinalmente situazioni
di vantaggio gia' godute di fatto
o jure ("insistenza" nelle concessioni amministrative scadute), o di
neutralizzare esclusioni, che, quando non siano addirittura tali da
impedire la realizzazione di pretese connesse all'esercizio di
liberta' (diniego dell'esonero dal servizio militare; diniego
dell'intendente di finanza di sospendere la riscossione coattiva di
tributi), sono tali da sacrificare interessi strumentali (esclusione
dalla partecipazione a esami o a concorsi).
In nessun caso le sospensioni in parola mirano a far ottenere quel
soddisfacimento dell'interesse sostanziale che solo dall'azione
amministrativa puo' essere realizzato.
Al contrario e' proprio questo l'obbiettivo che il pretore ha
perseguito con il dichiarare in positivo l'obbligo a carico della
pubblica amministrazione di provvedere, e di provvedere in un dato
modo: cosi', infatti, quel giudice ha preteso di determinare,
rendendola giuridicamente necessaria, la produzione del risultato,
che soltanto la discrezionalita' amministrativa avrebbe potuto
erogare.
Onde la necessita' di riconoscere che il pretore stesso, con un
provvedimento non spettante ad alcun giudice, ha leso l'autonomia
amministrativa costituzionalmente garantita alla regione di fronte al
potere giurisdizionale e pertanto di fronte allo Stato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al giudice,
affermare ex art. 700 c.p.c. l'obbligo della Regione Toscana di
condurre a termine un procedimento in corso per il conferimento
dell'incarico di medico convenzionato della USL e di far uso a tal
fine di una graduatoria formata nel procedimento stesso, come
dichiarato con l'ordinanza del Pretore di Pistoia del 30 ottobre 1990
di cui al ricorso in epigrafe;
Annulla conseguentemente la detta ordinanza.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0521