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   Ricorso   della  provincia  autonoma  di  Trento,  in  persona  del
 presidente della giunta provinciale pro-tempore sig. Mario Malossini,
 autorizzato con deliberazione della giunta  provinciale  n.  4950  in
 data  24  aprile  1991,  rappresentato  e  difeso  dagli avv.ti prof.
 Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato  presso
 quest'ultimo  in  Roma, largo della Gancia, 1, per mandato speciale a
 rogito notaio dott. Pierluigi Motti di Trento in data 30 aprile 1991,
 n. 56358 di rep., contro il Presidente  del  Consiglio  dei  Ministri
 pro-tempore  per  la  dichiarazione  di illegittimita' costituzionale
 dell'art. 1, settimo e ottavo comma, del d.-l. 6  febbraio  1991,  n.
 35, come convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 4 aprile
 1991,  n. 111, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 81 del 6 aprile
 1991, in riferimento all'art.  9, n. 10, all'art. 15  e  all'art.  87
 del  d.P.R.  31  agosto  1972,  n.  670  e  alle  relative  norme  di
 attuazione.
    Il d.-l. n. 35/1991, convertito in legge con  modificazioni  dalla
 legge  n.  111/1991,  reca  "norme  sulla  gestione transitoria delle
 unita' sanitarie locali".
    Il  tormentato e ben noto provvedimento consta di un solo articolo
 (art. 2 dispone circa l'entrata in vigore  e  la  presentazione  alle
 Camere  del  decreto-legge),  nei  cui  13  commi  si  prevede che la
 gestione  di  ciascuna  u.s.l.  si  affidata  temporaneamente  ad  un
 amministratore straordinario, nominato dal presidente della regione o
 della  provincia autonoma, secondo un procedimento complesso regolato
 dal settimo e ottavo comma.
    Precisamente si  prevede  la  nomina  in  ciascuna  u.s.l.  di  un
 "comitato  di garanti", composto da un numero di membri pari a quello
 dei componenti del disciolto comitato  di  gestione,  ed  eletto  dal
 consiglio comunale ovvero dall'assemblea dell'associazione dei comuni
 (terzo  comma:  nelle u.s.l. il cui ambito coincida con quello di una
 comunita' montana le funzioni del comitato  di  garanti  sono  svolte
 dalla giunta della comunita').
    Il  presidente  della  giunta  regionale provvede a formare, sulla
 base di un avviso pubblico, l'elenco regionale  o  provinciale  degli
 aspiranti  al  ruolo di amministratore straordinario delle u.s.l. che
 debbono  possedere  requisiti  professionali  previsti  dalla  legge.
 L'elenco,  che  deve  essere  costituito  da un numero di persone non
 inferiore al triplo delle u.s.l. esistenti nel territorio regionale o
 provinciale, deve essere formato sulla base delle verifiche compiute,
 sui requisiti degli aspiranti, da una commissione di esperti (settimo
 comma).
    Il medesimo settimo comma stabilisce che  "decorsi  inutilmente  i
 termini,  alla  formazione  dell'elenco  provvede,  nei cinque giorni
 successivi, il Commissario del Governo".
    Il termine in questione, peraltro, non e' fissato dalla legge (che
 viceversa prevede la nomina dei  comitati  di  garanti  entro  il  15
 maggio  1991  -  quarto  comma  -; l'indicazione delle "rose" per gli
 amministratori straordinari entro il 31 maggio - ottavo comma - e  la
 nomina  degli  amministratori  medesimi  entro  il  15 giugno, ottavo
 comma).
    Tra i soggetti inclusi nell'elenco il comitato di garanti  propone
 "almeno una terna di nominativi", fra i quali la giunta della regione
 o della provincia autonoma sceglie l'amministratore straordinario.
    Ove,  per indisponibilita' dei soggetti indicati nella terna o per
 altri   motivi   oggettivi,    non    fosse    possibile    scegliere
 l'amministratorenell'ambito  della  terna  formata  dal  comitato  di
 garanti, la giunta della regione o della provincia autonoma  delibera
 comunque la nomina sceglierndo nell'ambito dell'elenco.
    Qualora il comitato di garanti non provveda alla proposta entro il
 termine  stabilito,  e  cioe' entro il 31 maggio 1991, alla nomina si
 provvede prescindendo dalla proposta, sempre nell'ambito  dell'elenco
 (ottavo comma).
    Lo  stesso  ottavo  comma  stabilisce  poi che "in caso di mancata
 nomina da parte delle regioni o delle  province  autonome,  entro  il
 termine suindicato "cioe' del 15 giugno 1991, provvede il Commissario
 del Governo".
    Infine  l'ultimo punto dell'ottavo comma prevede che il presidente
 della giunta regionale o  provinciale,  su  conforme  delibera  della
 giunta, nei casi in cui ricorrano gravi motivi o la gestione presenti
 una  situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o
 di    principi    di    buon    andamento    e    di    imparzialita'
 dell'amministrazione",  provveda  alla  revoca  e  alla  sostituzione
 dell'amministratore  straordinario;  e  aggiunge  che  "nei  casi  di
 inerzia da parte delle regioni  o  delle  province  autonome,  previo
 invito ai predetti organi ad adottare le misure indicate, provvede in
 via sostitutiva il Ministro della sanita'".
    Le  disposizioni ora ricordate introducono dunque nuove ipotesi di
 poteri sostitutivi statali nei confronti della provincia autonoma.
    E' ben noto come il legislatore statale negli anni  recenti  abbia
 previsto  con  sempre  maggior  frequenza  ed estensione il ricorso a
 poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle  regioni  e  delle
 province  autonome, cosi' di fatto venendo ad alterare profondamente,
 come e' stato esattamente notato, lo  stesso  disegno  costituzionale
 dell'autonomia   regionale   (cfr.  Caretti,  il  potere  sostitutivo
 statale: un problema di garanzie  procedimentali  o  sostanziali  per
 l'autonomia regionale, in Le Regioni 1990, p. 1854 e segg.).
    Da  strumento  eccezionale  atto  a  consentire la salvaguardia di
 interessi essenziali nel caso di inerzia o inadempimento degli organi
 regionali si  giunge  di  fatto  alla  previsione  di  una  sorta  di
 ordinaria  "supplenza"  degli organi statali nel compimento di atti e
 attivita'  anche  di  rilievo  minore,  facendo  cosi'   del   potere
 sostitutivo  statale  "il  prodotto  piu' aggiornato del principio di
 supremazia dello  Stato  nei  confronti  delle  autonomie  regionali"
 (cosi' Caretti, op. cit., p. 1857).
    In  ogni  caso,  la  giurisprudenza  di questa Corte ha cercato di
 porre in  qualche  modo  un  argine  alla  previsione  da  parte  del
 legislatore  statale  di poteri sostitutivi, precisando in varie note
 pronunce i presupposti e i reguisiti cui deve necessariamente  essere
 ancorata la disciplina dei poteri medesimi.
    La  recente  sentenza  n.  85/1990  riassume  tali  presupposti  e
 requisiti ribadendo che in materia di sostituzione di organi  statali
 a   quelli  regionali  in  relazione  al  compimento  di  particolari
 adempimenti, il relativo potere deve  avere  una  base  legale,  deve
 essere  strumentale all'adempimento di obblighi o al perseguimento di
 interessi  tutelati  costituzionalmente  come  limiti   all'autonomia
 regionale,  deve  essere  esercitato da un'autorita' di Governo, deve
 essere assistito da  garanzie  ispirate  al  principio  della  "leale
 cooperazione"  e,  infine,  deve  riguardare  attivita'  sottoposte a
 termini perentori o la cui mancanza metterebbe in serio  pericolo  la
 cura  di  interessi affidati alla responsabilita' finale dello Stato"
 (cfr. anche sentenze nn. 177/1988, 460/1989).
    In particolare la sentenza n. 177/1988 (ripresa testualmente dalla
 sentenza n. 460/1989), precisa che solo a "un'autorita'  di  Governo,
 nello  specifico  senso  di  cui all'art. 92 della Costituzione" puo'
 essere  conferito  siffatto  potere,  poiche'  "questo  e'  il  piano
 costituzionalmente  individuato  per  l'adozione  di  indirizzi  o di
 direttive verso l'amministrazione regionale e per la vigilanza  e  il
 controllo  nei confronti dell'attuazione regionale dei principi o dei
 vincoli legittimamente disposti" ai vari livelli, e  solo  su  questo
 piano  "operano  organi  in  grado di vigilare sull'unitarieta' e sul
 buon andamento della complessa amministrazione pubblica e che possono
 intervenire nei confronti di  autonomie  costituzionalmente  tutelate
 con  poteri  cosi'  penetranti  come  quelli sostitutivi nel rispetto
 delle   garanzie   fondamentali   proprie    del    nostro    sistema
 Costituzionale,  prima  fra  tutte  quella  di  doverne rispondere al
 Parlamento nazionale".
    Ora,  e'  di  tutta  evidenza  come  le  due ipotesi di intervento
 sostitutivo previste  rispettivamente  dal  settimo  e  ottavo  comma
 dell'art.  1 del decreto impugnato, secondo cui e' il Commissario del
 Governo a provvedere in  sostituzione  dell'organo  regionale,  senza
 essere  vincolato  ad  alcun adempimento procedurale, siano in totale
 contrasto con i criteri  affermati  dalla  giurisprudenza  di  questa
 Corte.
    Il   potere  e'  attribuito  infatti  ad  un  organo  che  non  e'
 un'autorita' di Governo nel senso dell'art.  92  della  Costituzione.
 Come  ha precisato, in una fattispecie del tutto analoga, la sentenza
 n. 177/1988, "l'inidoneita' del Commissario del  Governo  deriva  dal
 fatto che tale organo e', per un verso, costituzionalmente sprovvisto
 dei   poteri   che   rappresentano  la  necessaria  premessa  per  la
 titolarita' di una qualche specie di controllo sostitutivo  verso  le
 regioni e, per altro verso, non si identifica in nessuno degli organi
 che l'art. 92 della Costituzione comprende nel concetto di Governo".
    Con  riguardo alla specifica situazione della ricorrente provincia
 di Trento,  la  stessa  sentenza  sottolineava  che  "la  particolare
 configurazione  del  Commissario del Governo nelle due province, come
 delineata dall'art. 87 dello statuto Trentino-Alto  Adige,  restringe
 il  potere  di vigilanza di tale organo nei confronti delle attivita'
 amministrative esercitate dalle province stesse (otre che dagli altri
 enti pubblici locali) soltanto alle funzioni ad esse  delegate  dallo
 Stato",  onde  "la  carenza  di  una  base  costituzionale  diretta a
 legittimare un potere sostitutivo del Commissario del  Governo  verso
 attivita' amministrative proprie delle due province autonome e' cosi'
 netta ed evidente da non meritare ulteriori motivazioni".
    Nella  specie,  poi,  a  questo vizio fondamentale derivante dalla
 inidoneita'  dell'organo  designato  ad  esercitare  il  potere,   si
 aggiunge  la  mancanza anche di altri requisiti pure richiesti per la
 legittima previsione del potere sostitutivo.
    Anzitutto, sul piano sostanziale, l'attivita'  regionale  nei  cui
 confronti  e'  prevista  la  sostituzione  non  e'  tale  per  cui la
 omissione della stessa metterebbe in serio  pericolo  l'esercizio  di
 funzioni fondamentali ovvero il perseguimento di interessi essenziali
 affidati alla responsabilita' finale dello Stato.
    Infatti  la  gestione  delle  u.s.l.  e'  assicurata dagli attuali
 comitati di gestione, e continuerebbe ad esserlo  "fino  alla  nomina
 dell'amministrazione  straordinario",  come e' espressamente previsto
 dal primo comma dell'art. 1 del decreto impugnato.
    Onde la  mancata  formazione  dell'elenco  degli  aspiranti  o  la
 mancata nomina degli amministratori straordinari pregiudicherebbe - o
 meglio   ritarderebbe   -   solo   l'attuazione   di  un  disegno  di
 "commissariamento"  transitorio,  delle  u.s.l.,  in  attesa  di  una
 riforma   legislativa   che   da   tempo   e'   all'esame,   ma   non
 pregiudicherebbe certo  il  funzionamento  delle  u.s.l.  stesse  ne'
 soprattutto  il  soddisfacimento dell'interesse fondamentale alla sa-
 lute dei cittadini, che non  dipende  dalla  natura  dell'organo  che
 gestisce  la  u.s.l.  ma  da  altre  condizioni operative, tecniche e
 finanziarie.
    E' altresi' lecito quanto meno dubitare che nella  specie  sia  in
 gioco  il perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come
 limiti all'autonomia regionale (sentenza n. 85/1990).
    Quanto  alla  formazione  dell'elenco,  poi,  non  v'e' nemmeno un
 termine perentorio stabilito dalla legge  per  l'adempimento  cui  si
 riferisce il potere sostitutivo.
    Sul  piano  procedurale,  infine,  non  v'e' nessuna garanzia. Gli
 adempimenti considerati sono  imposti  entro  termini  incongruamente
 brevi,  e  la  sostituzione  e'  prevista de jure, subito dopo, senza
 preavvisi  n'e'  diffide  di  sorta,  e  addirittura  entro   termini
 brevissimi (cinque giorni, nel caso della formazione degli elenchi).
    Sotto  ogni  profilo,  dunque, le statuizioni in esame sono lesive
 dell'autonomia   costituzionalmente   garantita    della    provincia
 ricorrente.
    Parimenti   illegittima   e'   la   previsione  dell'ultima  parte
 dell'ottavo comma, secondo cui il Ministro della sanita' provvede  in
 via  sostitutiva,  previo invito agli organi regionali ad adottare le
 relative misure, alla revoca e alla sostituzione degli amministratori
 straordinari nei casi in cui ricorrano gravi  motivi  o  la  gestione
 presenti  una  situazione di grave disavanzo o nei casi di violazione
 di  legge  o  di  principi  di  buon  andamento  e  di  imparzialita'
 dell'amministrazione.
    Infatti   tale  potere  sostitutivo  non  si  correla  al  mancato
 svolgimento di attivita' "sostanzialmente prive  di  discrezionalita'
 nell'  an",  bensi'  all'omissione  di  un  intervento  repressivo  e
 sanzionatorio i cui presuppposti sono indicati dalla  legge  in  modo
 tanto  generico  ed elastico da comportare una larga discrezionalita'
 di apprezzamento circa la loro sussistenza. Quando infatti  ricorrono
 "gravi motivi"?
    Quando  possono dirsi violati, non gia' la legge, ma genericamente
 "principi di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione"?
 Qundo il disavanzo della gestione  e'  talmente  "grave"  da  rendere
 necessaria   e   opportuna   la  revoca  dell'amministratore?  Com'e'
 evidente, si tratta di altrettante valutazioni discrezionali.
    Ma, appunto, prevedere che  il  Ministro  possa  sostituirsi  alla
 provincia   autonoma   nel  revocare  e  sostituire  l'amministratore
 straordinario in base a  tale  presupposti,  la  cui  sussistenza  e'
 oggetto  di valutazioni largamente discrezionali, significa prevedere
 un  potere  sostitutivo   privo   dei   requisiti   affermati   dalla
 giurisprudenza di questa Corte.
    Cio'  senza  dire  che  l'attribuzione  dell'intervento al singolo
 Ministro, in veste, sembra di capire di vertice  dell'amministrazione
 statale  della sanita', non sembra conforme al modello configurato da
 questa Corte di intervento riservato ad autorita' di Governo;  e  che
 la  semplice previsione a un invito agli organi regionali ad adottare
 le misure considerate, senza termini ne' procedure di diffida,  e  in
 mancanza  di  presupposti  oggettivamente  indicati  sulla  cui  base
 dovrebbe constatarsi  l'inerzia,  non  appare  idonea  a  configurare
 sufficienti   ed   adeguate   garanzie  procedimentali,  conformi  al
 principio di leale cooperazione.

                               P. Q. M.
    La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia  dichiarare  la
 illegittimita'  costituzionale  dell'art.  1,  settimo e ottavo comma
 (nelle parti in cui prevedono interventi sostitutivi del  Commissario
 del  Governo  e  del  Ministro  della  sanita'),  dell'art. 1 d.-l. 6
 febbraio 1991, n. 35, come convertito in  legge,  con  modificazioni,
 dalla  legge  4  aprile 1991, n. 111, in riferimento agli artt. 9, n.
 10,  18 e 87 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui
 al d.P.R. 31 agosto 1972 n.  670,  nonche'  alle  relative  norme  di
 attuazione.
      Roma, addi' 4 maggio 1991
                       Avv. prof. Valerio ONIDA

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