N. 213 SENTENZA 20 - 24 maggio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Regione Marche e regione Emilia-Romagna - Smaltimento di rifiuti tossici e nocivi - Stoccaggio provvisorio - Autorizzazione regionale - Esonero - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 370/1989, 43/1990 e 117/1991) - Fonte del potere punitivo riservato alla legge statale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Emilia-Romagna 27 gennaio 1986, n. 6, art. 18, primo comma, come modificato dall'art. 13 della legge regione Emilia- Romagna 26 luglio 1988, n. 29; legge regione Marche 26 aprile 1990, n. 31, art. 34, secondo comma) (Cost., artt. 25 e 117).(GU n.21 del 29-5-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 18, primo comma,
della legge regionale dell'Emilia Romagna 27 gennaio 1986, n. 6
(Intervento della Regione in materia di smaltimento dei rifiuti, in
attuazione del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915. Delega di funzioni
amministrative alle province ed al comitato circondariale di Rimini),
come modificato dall'art. 13 della legge regionale dell'Emilia
Romagna 26 luglio 1988, n. 29 (Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 27 gennaio 1986, n. 6, recante norme sullo smaltimento dei
rifiuti in attuazione del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, e della
legge 23 ottobre 1987, n. 441), e dell'art. 34, secondo comma, della
legge regionale delle Marche 26 aprile 1990, n. 31 (Procedura ed
attuazione del piano regionale di organizzazione dei servizi di
smaltimento dei rifiuti), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 5 novembre 1990 dal Pretore di Modena -
Sezione distaccata di Pavullo, nel procedimento penale a carico di
Benedetti Orlando ed altro, iscritta al n. 33 del registro ordinanze
1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
2) ordinanza emessa il 3 ottobre 1990 dal Pretore di Macerata
nel procedimento penale a carico di Balestrini Alberto, iscritta al
n. 34 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno
1991;
Visti gli atti di intervento dei Presidenti delle Giunte regionali
delle Regioni Emilia Romagna e Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1991 il Giudice relatore
Francesco Greco;
Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione Emilia Romagna;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Benedetti
Orlando, imputato del reato di cui agli artt. 16 e 26 del d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915 per avere effettuato lo stoccaggio provvisorio
di rifiuti tossici e nocivi senza la prescritta autorizzazione
regionale, il Pretore di Modena - Sezione distaccata di Pavullo, con
ordinanza del 5 novembre 1990 (R.O. n. 33 del 1991), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 18 della legge
della Regione Emilia-Romagna n. 6 del 27 gennaio 1986, come
modificata dalla legge della stessa Regione n. 29 del 26 luglio 1988,
nella parte in cui esclude la necessita' dell'autorizzazione
regionale di cui all'art. 6, lett. d), del d.P.R. n. 915 del 1982,
per l'accumulo temporaneo di rifiuti tossici e nocivi effettuato
dalle imprese nel corso dei rispettivi cicli lavorativi.
Il giudice a quo ha rilevato che la distinzione delle fasi di
smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi, operata dalla norma
impugnata, in stoccaggio provvisorio ed in accumulo provvisorio
all'interno dello stabilimento per cui si richiede solo la tempestiva
comunicazione alle autorita' preposte al controllo, non trova
fondamento ne' nelle norme comunitarie ne' in quelle statali, e
peraltro non e' sorretta da validi motivi, essendo di ugual natura i
pericoli per la tutela della salute che possono derivare
dall'esercizio dell'attivita' in questione.
Pertanto, poiche' la norma statale (artt. 6, lett. d), e 16 del
d.P.R. n. 915 del 1982), che costituisce attuazione della direttiva
C.E.E. n. 319/78, prevede la necessita' dell'autorizzazione per ogni
fase dello smaltimento di rifiuti tossici e nocivi, senza alcuna
distinzione tra stoccaggio provvisorio "interno" o "esterno", la
norma censurata violerebbe l'art. 117 della Costituzione, che fissa i
limiti della competenza regionale, e l'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, in quanto, svincolando dall'obbligo della
autorizzazione l'ipotesi di accumulo temporaneo, incide
sull'applicabilita' della norma penale di cui all'art. 26 del d.P.R.
n. 915 del 1982.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente della Giunta
Regionale dell'Emilia-Romagna, il quale ha concluso per la
infondatezza della questione contestando la ricostruzione operata dal
giudice a quo del quadro normativo vigente, fondata sulla
interpretazione dello "stoccaggio provvisorio" di cui all'art. 16 del
d.P.R. n. 915 del 1982 come comprensivo di qualunque forma di
sistemazione, sia pure precaria, dei rifiuti. In subordine, nella
memoria di costituzione ha eccepito la illegittimita' costituzionale
degli artt. 16, primo comma, e 26 del citato d.P.R. n. 915 del 1982,
interpretato nel senso inteso dal giudice a quo, per violazione degli
artt. 76, 2, secondo comma, e 3 della Costituzione, essendosi violati
i principi posti dal legislatore delegante con la legge n. 42 del
1982, per cui le sanzioni penali sono limitate a fatti di particolare
gravita', ed essendo irragionevole la sottoposizione ad un medesimo
trattamento sanzionatorio del produttore che raccoglie i rifiuti del
ciclo produttivo in attesa del conferimento allo smaltitore e di
colui che, senza autorizzazione, esercita l'attivita' di smaltimento.
3. - Il Pretore di Macerata, nel corso del procedimento penale a
carico di Balestrini Alberto, imputato del reato di cui all'art. 26
del d.P.R. n. 915 del 1982 per avere effettuato lo stoccaggio di
fanghi tossici e nocivi senza la prevista autorizzazione, con
ordinanza del 3 ottobre 1990 (R.O. n. 34 del 1991), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34, secondo comma,
della legge della Regione Marche n. 31 del 26 aprile 1990, nella
parte in cui esonera dall'autorizzazione di cui al d.P.R. n. 915 del
1982 lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi, che non
superi un certo quantitativo, effettuato all'interno del perimetro
delle sedi ove i rifiuti vengono prodotti, in una fase preliminare al
conferimento in altri impianti di trattamento o stoccaggio
autorizzati.
Secondo il giudice remittente, la norma censurata violerebbe gli
artt. 25 e 117 della Costituzione, depenalizzando un'attivita' che
l'ordinamento statale considera reato e ponendosi in contrasto con la
normativa statale in materia, che costituisce attuazione di obblighi
assunti dallo Stato italiano in sede comunitaria.
4. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente della Giunta
regionale delle Marche, che ha concluso per la infondatezza della
questione, osservando che la legge regionale n. 31 del 1990 non ha
inteso toccare le linee fondamentali della regolamentazione statale
della materia dei rifiuti, limitandosi a definire gli aspetti di
dettaglio, il che rientra nella propria competenza.
Inoltre, non sussisterebbe la violazione dell'art. 25 della
Costituzione perche' la fattispecie contemplata dalla norma regionale
impugnata non si identifica con quella sanzionata penalmente dalla
legge statale.
5. - Entrambe le ordinanze sono state regolarmente notificate,
comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.
6. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Emilia-Romagna ha
insistito, con memoria difensiva, nelle argomentazioni svolte e nella
eccezione di legittimita' costituzionale a sua volta sollevata.
Ha chiesto che, in caso di accoglimento della questione sollevata
dal Pretore, non sia travolto l'intero istituto dell'accumulo
provvisorio ma sia precisato che esso deve avvenire sotto la
direzione e la responsabilita' della ditta autorizzata allo
smaltimento e nell'ambito dell'autorizzazione.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi possono essere riuniti e decisi con un'unica
sentenza in quanto prospettano la stessa questione, sia pure relativa
a disposizioni di due diverse leggi regionali.
2. - Il Pretore di Modena - Sezione distaccata di Pavullo, dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 18, primo comma, della
legge regionale dell'Emilia-Romagna 27 gennaio 1986, n. 6, come
modificato dall'art. 13 della legge della stessa Regione n. 29 del 26
luglio 1988, nella parte in cui esclude l'obbligo dell'autorizzazione
regionale di cui agli artt. 6, lett. d), e 16, primo comma, del
d.P.R. n. 915 del 1982, per l'accumulo provvisorio di rifiuti tossici
e nocivi effettuato all'interno delle sedi in cui i rifiuti medesimi
vengono prodotti.
A suo parere, sarebbero violati gli artt. 117 e 25 della
Costituzione in quanto la Regione non ha competenza a disciplinare la
materia rientrante nello stoccaggio provvisorio, disciplinata con
legge statale, che sanziona penalmente la detta fase, se effettuata
senza autorizzazione.
Il Pretore di Macerata dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 34, secondo comma, della legge della Regione Marche 26
aprile 1990, n. 31, nella parte in cui esonera da autorizzazione
l'attivita' di stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi
prodotti da attivita' commerciali ed artigianali a determinate
condizioni, per violazione degli artt. 117 e 25 della Costituzione
(mancanza di competenza regionale e incisione su materie punite
penalmente).
3. - La questione e' fondata.
I giudici remittenti hanno interpretato le disposizioni censurate
in base alla legge statale e alle norme comunitarie delle quali
costituisce attuazione, nel senso che esse disciplinano la fase dello
stoccaggio provvisorio dello smaltimento di rifiuti tossici e nocivi,
non potendo essere distinta e autonomamente disciplinata una fase di
accumulo provvisorio dei suddetti nell'interno dello stabilimento e
uno stoccaggio provvisorio a determinate condizioni. Onde, anche per
le fasi previste, secondo la disciplina della legge statale, occorre
l'autorizzazione regionale, in mancanza della quale e' prevista una
sanzione penale.
In tale situazione, quindi, devesi ritenere che sussiste la
violazione dell'art. 25 della Costituzione.
Come piu' volte affermato da questa Corte (sentenze nn. 370 del
1989, 43 del 1990 e 117 del 1991), la fonte del potere punitivo
risiede nella sola legislazione statale e le Regioni non hanno la
potesta' di rimuovere o variare con proprie leggi la punibilita' di
fatti considerati reati e penalmente puniti da leggi dello Stato. Non
possono, in altri termini, rendere lecita un'attivita' che, invece,
l'ordinamento statale considera illecita e sanziona penalmente.
Non si ritiene di sollevare la questione di legittimita'
costituzionale prospettata dalla Regione Emilia-Romagna, con la quale
si chiede, in sostanza, di sindacare l'esercizio della
discrezionalita' del legislatore in ordine alla previsione della
gravita' della fattispecie penalmente sanzionata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riunisce i ricorsi;
Dichiara la illegittimita' costituzionale:
a) dell'art. 18, primo comma, della legge regionale
dell'Emilia-Romagna 27 gennaio 1986, n. 6 (Intervento della Regione
in materia di smaltimento dei rifiuti, in attuazione del d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915. Delega di funzioni amministrative alle prov-
ince ed al comitato circondariale di Rimini), come modificato
dall'art. 13 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 26 luglio
1988, n. 29 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 27
gennaio 1986, n. 6, recante norme sullo smaltimento dei rifiuti in
attuazione del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, e della legge 23
ottobre 1987, n. 441);
b) dell'art. 34, secondo comma, della legge regionale delle
Marche 26 aprile 1990, n. 31 (Procedura ed attuazione del piano
regionale di organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 maggio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0645