N. 277 SENTENZA 3 - 12 giugno 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Carabinieri- Sottufficiali dal grado di vicebrigadiere a quello di maresciallo maggiore aiutante- Inquadramento- Equiparazione con le qualifiche del personaledella P.S.- Tabella C allegata alla legge 1 aprile 1981, n. 121- Mancata inclusione delle qualifiche degli ispettori della Polizia di Stato- Mancata corrispondenza tra tali qualifiche e i gradi dei sottufficiali dell'Arma ai fini meramente economici- Applicabilita' del criterio per funzioni relativamente all'aspetto retributivo- Esclusione irragionavole- Contraddizione tra la norma e la relativa tabella- Unitarieta' del comparto della Polizia di sicurezza- Illegittimita' costituzionale. (Legge 1 aprile 1981, n. 121, art. 43, diciassettesimo comma; tabella C allegata alla stessa legge come sostituita dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569, nonche' della nota in calce alla tabella) (Cost., artt. 3, 36 e 97).(GU n.24 del 19-6-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 43, comma
diciassettesimo, e della tabella C della legge 1 aprile 1981, n. 121
(Nuovo ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza),
come sostituita dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569
(Disposizioni concernenti taluni ruoli del personale della polizia di
Stato e modifiche relative ai livelli retributivi di alcune
qualifiche e all'articolo 79 della legge 1 aprile 1981, n. 121),
nonche' della nota in calce alla tabella, promosso con ordinanza
emessa il 12 febbraio 1991 dal Consiglio di Stato, sezione IV
giurisdizionale, nel ricorso proposto dal Ministero dell'interno ed
altri contro Asci Gabriele ed altri, iscritta al n. 252 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 16, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione di Asci Gabriele ed altri nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1991 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avvocati Lucio V. Moscarini, Fabrizio Fabrizi e Maurizio
Gargiulo per Asci Gabriele ed altri e l'avvocato dello Stato
Francesco Cocco per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di appello per l'annullamento della
sentenza n. 1614 del 1989 del tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sez. I-bis, che aveva attribuito ad alcuni sottufficiali
dell'arma dei carabinieri il trattamento retributivo di talune
qualifiche del personale della polizia di Stato (in luogo di altre),
sul presupposto dello svolgimento delle medesime funzioni, il
Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza emessa il 12 febbraio
1991, partendo dalla premessa dell'inesistenza di disposizioni di
legge sulle quali potesse fondarsi l'attribuzione, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 43,
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza) nonche'
dell'allegata tabella C, come sostituita dall'art. 9 della legge 12
agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli del
personale della polizia di Stato e modifiche relative ai livelli
retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile
1981, n. 121), in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione.
2. - Il giudice rimettente, dopo aver rilevato che le funzioni e
le mansioni di istituto dei sottufficiali dei carabinieri
corrispondono a quelle degli ispettori della polizia di Stato (ad
eccezione del vice brigadiere che dovrebbe essere equiparato al
sovrintendente capo), secondo le corrispondenze tra qualifiche e
gradi accertate dal giudice di primo grado e non contestate dalle
amministrazioni appellanti, e dopo aver ricordato, de iure condendo,
che il Governo si e' reso promotore di un disegno di legge (atto
Senato n. 2608) per la istituzione, nell'arma dei carabinieri e nel
corpo della guardia di finanza, del ruolo dei luogotenenti, con il
dichiarato intento di sanare una situazione definita di sperequazione
rispetto a categorie di personale che svolgono funzioni "in tutto o
in parte identiche o analoghe", sospetta di incostituzionalita' il
combinato disposto dell'art. 43, diciassettesimo comma, (che rinvia,
per l'equiparazione del personale della polizia di Stato con quello
delle altre forze di polizia, all'allegata tabella C, di detta
tabella nonche' della nota in calce ad essa (nella quale si precisa
che "non sono incluse le qualifiche degli ispettori, in quanto non vi
e' corrispondenza.. .. .. con i gradi del personale delle altre forze
di polizia").
In particolare, sul punto della rilevanza, il giudice a quo
sottolinea che l'intervento della Corte, in caso di accoglimento
della questione, dovrebbe essere duplice: da un canto, di carattere
caducatorio nei confronti della nota in calce alla tabella, cosi'
eliminando dall'ordinamento la dichiarata non corrispondenza che vi
si legge, e, dall'altro, di carattere additivo per effetto del quale,
in seguito alla dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
mancata equiparazione economica, gli appellati del giudizio
principale potrebbero conseguire il trattamento economico superiore
richiesto con l'originario ricorso al T.A.R.
3. - Nel merito si sostiene, nell'ordinanza di rimessione, che
l'art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del 1981, prevedendo
che il trattamento economico del personale della polizia di Stato e'
esteso all'arma dei carabinieri e agli altri corpi di polizia, fissa
un principio fondamentale che riflette una precisa scelta del
legislatore, il quale pero' non detta espressamente il criterio
applicativo di detto principio, limitandosi a disporre (nel
successivo diciassettesimo comma) che la equiparazione tra le due
categorie di personale avviene sulla base della contestata tabella.
Dopo aver osservato che "l'equiparazione" non e' un criterio
applicativo del principio generale di estensione del trattamento
economico, ma "un'operazione" che deve necessariamente ispirarsi ad
un criterio, pena la assoluta arbitrarieta' dei risultati cui si
perviene, il giudice a quo sostiene che l'unico criterio
legittimamente applicabile debba essere quello funzionale, nel senso
che ad identita' od omogeneita' di funzioni deve corrispondere pari
trattamento economico.
In concreto l'equiparazione effettuata con la tabella e la
dichiarata mancata corrispondenza tra qualifiche del ruolo degli
ispettori della polizia di Stato e gradi dei sottufficiali dei
carabinieri si porrebbero in violazione del principio di perequazione
retributiva, desumibile dal combinato disposto dell'art. 3, primo
comma, e dell'art. 36, primo comma, parte prima, della Costituzione,
cui si richiama la legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983.
4. - La disciplina denunciata sarebbe poi in contrasto con il
principio di razionalita' (art. 3, primo comma, della Costituzione),
in quanto un'equiparazione disancorata dal criterio funzionale
violerebbe la regola sostanziale dell'estensione del trattamento
economico posta dall'art. 43, sedicesimo comma, della legge.
Inoltre, la tabella, che doveva individuare la equiparazione
voluta, avrebbe dovuto contenere solo due termini di comparazione e
non effettuare invece, come ha fatto, una duplice comparazione, la
prima delle quali tra i gradi del disciolto corpo delle guardie di
pubblica sicurezza con le nuove figure dell'ordinamento del personale
della polizia, di modo che la dichiarata mancata corrispondenza delle
qualifiche degli ispettori sembrerebbe frutto piu' del meccanismo di
duplice comparazione, che non di una razionale scelta legislativa.
5. - Da ultimo, la normativa denunciata si porrebbe in violazione
del principio desumibile dal combinato disposto degli artt. 3, primo
comma e 97 della Costituzione, sia sotto il profilo della
ragionevolezza, per cui la legge deve trattare in maniera eguale
situazioni uguali, sia sotto quello dell'imparzialita' intesa come
non arbitrarieta' della disciplina adottata.
6. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo il rigetto della questione e riservandosi di
formulare le proprie deduzioni.
7. - Si sono costituite le parti private con unica memoria nella
quale, a sostegno dell'ordinanza di rimessione, ricordano che il
previgente assetto giuridico della pubblica sicurezza prevedeva una
struttura militare (il corpo delle guardie di pubblica sicurezza),
formata da ufficiali, sottufficiali e truppa, e, accanto ad essa,
funzionari civili che rivestivano le varie qualifiche da commissario
in su. Lo stato economico di tutto il personale militare era
disciplinato dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, secondo un
trattamento uniforme.
Con l'entrata in vigore della legge 1 aprile 1981, n. 121, che ha
smilitarizzato il corpo delle guardie di pubblica sicurezza e
provveduto alla riforma dell'amministrazione, sono divenuti "forze di
polizia" quei pubblici dipendenti che, civili, militari o
militarizzati (v. il corpo forestale dello Stato), hanno compiti
inerenti alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica; si e'
cosi' attuato lo sganciamento dei militari dell'arma dei carabinieri
(e degli altri corpi) rispetto al restante personale militare, e
mentre ai primi il trattamento economico e' conferito ob relationem a
quello delle forze di polizia, al secondo continua ad applicarsi il
previgente sistema introdotto con la legge n. 312 del 1980.
Fermo restando che lo stato giuridico (civile per gli appartenenti
alla polizia di Stato e militare per l'arma dei carabinieri) e'
assolutamente ininfluente rispetto al trattamento retributivo che
deve restare unitario per effetto del principio generale di
estensione di cui all'art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121
del 1981, nella memoria si evidenzia che le mansioni attribuite ai
vari gradi del ruolo dei sottufficiali dell'arma sono omogenee, per
quantita' e qualita', a quelle corrispondenti svolte dagli
appartenenti al ruolo degli ispettori della polizia di Stato (con la
sola eccezione del vice brigadiere che svolge mansioni equiparabili a
quelle del sovrintendente capo), e che sulla base di detta
omogeneita' non puo' che spettare uno stesso trattamento economico,
secondo l'orientamento consolidato in varie decisioni della Corte
costituzionale.
8. - In prossimita' dell'udienza, l'avvocatura generale dello
Stato ha presentato una memoria nella quale eccepisce
l'inammissibilita' della questione, sotto il profilo che l'intervento
additivo richiesto esulerebbe dai limiti che la stessa Corte
costituzionale ha posto ai poteri propri del giudice delle leggi e
cio' sia perche' l'attribuzione del beneficio invocato non
costituisce l'unico modo di disciplina adeguata o la conseguenza di
un procedimento logico necessitato, sia perche' la pronunzia
suggerita dal giudice rimettente dovrebbe comunque essere preceduta
da un'indagine circa la asserita corrispondenza di mansioni, che non
spetta alla Corte di effettuare.
Nel merito, la difesa dello Stato ha rilevato la infondatezza
dell'incidente di costituzionalita', perche', pur ammettendo la
corrispondenza delle funzioni, potrebbe al massimo ravvisarsi tra di-
verse disposizioni legislative (art. 43, sedicesimo e diciassettesimo
comma, e tabella), tutte di eguale rango, una contraddittorieta' non
costituzionalmente rilevante e, comunque, non sanzionabile dalla
Corte.
Piuttosto e' da sottolineare che la carriera del personale
dell'amministrazione della polizia di Stato e quella dei carabinieri
(la prima civile e la seconda militare) sono ben distinte e
diversamente disciplinate, cosi' da potersi giustificare, quanto meno
con riferimento ai parametri invocati, un differente trattamento
economico.
9. - Nel corso dell'udienza pubblica le parti hanno ulteriormente
ribadito le rispettive posizioni.
Considerato in diritto
1. - In sede di giudizio di appello promosso dai ministeri
dell'interno, del tesoro e della difesa, avverso una sentenza del
tribunale amministrativo regionale del Lazio - che aveva determinato
il trattamento retributivo spettante ai sottufficiali dell'arma dei
carabinieri, mediante un' equiparazione tra i gradi dei sottufficiali
predetti e le qualifiche del personale della polizia di Stato diversa
da quella risultante dalla tabella C allegata alla legge 1 aprile
1981, n. 121 - il Consiglio di Stato ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 43, diciassettesimo comma,
della legge anzidetta, e dell'allegata tabella, come modificata dalla
legge 12 agosto 1982, n. 569, "nella parte in cui i sottufficiali dei
carabinieri dal grado di vice-brigadiere a quello di maresciallo
maggiore aiutante sono inquadrati rispettivamente nelle qualifiche da
sovrintendente qualifica iniziale a sovrintendente qualifica finale",
nonche' della "nota in calce alla tabella medesima nella quale si
dichiara che nella tabella non sono incluse le qualifiche degli
ispettori in quanto non vi e' corrispondenza con i gradi del
personale delle altre forze di polizia, relativamente ai gradi dei
sottufficiali dell'arma dei carabinieri".
Ad avviso del giudice a quo "l'equiparazione effettuata con la
tabella.. .. .. nonche' la dichiarata mancata corrispondenza tra
qualifiche del ruolo degli ispettori e gradi dei sottufficiali dei
carabinieri" violano: a) "il principio di perequazione retributiva
rilevabile dal combinato disposto degli articoli 3, primo comma, e
36, primo comma, parte prima, della Costituzione"; b) l'art. 3, primo
comma, della Costituzione, "sotto il profilo del principio di
razionalita' della legge", in quanto l'effettuata equiparazione non
tiene conto del contenuto delle funzioni proprie delle qualifiche e
dei gradi messi a raffronto; c) "il principio desumibile dal
combinato disposto degli articoli 3, primo comma, e 97 della
Costituzione, sia sotto il profilo della clausola generale di
ragionevolezza per cui la legge deve trattare in maniera eguale
situazioni uguali, sia sotto quello piu' specifico
dell'imparzialita', intesa come non arbitrarieta' della disciplina
adottata".
Nell'ordinanza di rinvio si precisa, dal punto di vista della
rilevanza della questione, che, "se accolta l'eccezione, il giudice
delle leggi ben potrebbe operare un intervento caducatorio nei
confronti della nota in calce alla tabella C, cosi' eliminando
dall'ordinamento la dichiarata non corrispondenza che ivi si legge,
ed un intervento conseguentemente additivo per effetto del quale - ed
in specie dell'illegittimita' costituzionale della mancata
equiparazione economica - gli appellati potrebbero conseguire il
trattamento economico superiore da loro richiesto con l'originario
ricorso al T.A.R.".
2. - Preliminarmente, al fine di precisare i termini e l'oggetto
della questione, e' necessario chiarire che questa non puo' essere
intesa nel senso rappresentato in quel punto dell'ordinanza di rinvio
soprariportato che indica la disposizione sospetta di
incostituzionalita' in "quella risultante dal combinato disposto
dell'art. 43, diciassettesimo comma, della legge n. 121 del 1981 e
della tabella C.. .. .. nella parte in cui i sottufficiali dei
carabinieri dal grado di vice-brigadiere a quello di maresciallo
maggiore aiutante sono inquadrati rispettivamente nelle qualifiche da
sovrintendente qualifica iniziale a sovrintendente qualifica finale".
In verita' nel punto teste' richiamato l'ordinanza di rinvio (che
pur in altre parti sembra tener presente l'esatta portata ed il
preciso significato di detta disposizione), nell'individuare in tal
modo le parti della normativa oggetto di censura, attribuisce loro un
significato che non risulta dal testo, perche' questo prevede non un
inquadramento in qualifiche, come asserisce l'ordinanza, bensi' una
equiparazione, ai soli fini del trattamento economico, "degli
appartenenti alla polizia di Stato con quelli delle altre forze di
polizia". La questione deve, percio', essere intesa correttamente e
quindi esaminata nei termini risultanti dal tenore della disciplina
oggetto di censura, cioe' nel senso (di cui del resto sembra pur
essere consapevole il giudice a quo) che essa riguarda soltanto gli
aspetti relativi al trattamento economico dei sottufficiali dell'arma
dei carabinieri, senza alcuna incidenza sull'ordinamento della loro
carriera.
3. - L'avvocatura generale dello Stato ha formulato un'eccezione
di inammissibilita', sostenendo che il giudice a quo "non chiede
soltanto alla Corte una semplice sentenza che provochi la cessazione
di efficacia della norma impugnata ai sensi dell'art. 136 della
Costituzione, bensi' anche un intervento additivo.. .. .. (che)
eccede i limiti che la stessa Corte ha posto al potere manipolativo
proprio del giudice delle leggi", essendo la Corte stata chiamata "a
stabilire essa stessa la retribuzione spettante ad alcuni
sottufficiali dell'arma dei carabinieri", il che comporterebbe
"un'indagine, che non sembra possibile inquadrare tra le attribuzioni
della Corte".
Da quanto precede risulta che l'eccezione, ancorche' tendente a
paralizzare in limine il giudizio della Corte nel suo complesso, in
realta' per come e' formulata e per gli argomenti che adduce riguarda
soltanto la seconda parte del petitum e quindi potra' essere ripresa
in prosieguo, dopo la pronuncia relativa alla prima parte di esso
concernente la declaratoria di illegittimita' costituzionale della
normativa denunciata, pronuncia questa pacificamente riconducibile ai
poteri propri della Corte ai sensi dell'art. 136 della Costituzione.
4.1. - La questione, in quanto diretta ad ottenere la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della suddetta
normativa, e' fondata.
L'art. 43 della legge n. 121 del 1981 estende (sedicesimo comma)
all'arma dei carabinieri il trattamento economico previsto per il
personale della polizia di Stato e dispone (diciassettesimo comma)
che l'equiparazione degli appartenenti alla polizia di Stato alle
altre forze di polizia, tra le quali e' annoverata l'arma dei
carabinieri, avviene sulla base della tabella allegata alla legge
stessa.
Devesi in proposito notare che, prima dell'entrata in vigore di
questa legge, la corrispondenza del trattamento economico degli
appartenenti al corpo delle guardie di pubblica sicurezza, essendo
all'epoca anche quest'ultimo un corpo militare, con quello dell'arma
dei carabinieri era assicurata in base ad un dato omogeneo,
costituito dai gradi militari in cui ciascuna di dette forze si
articolava. Ma una volta che, per effetto della riforma di cui alla
citata legge n. 121 del 1981, il personale del corpo delle guardie di
pubblica sicurezza e' transitato nella polizia di Stato, i cui
appartenenti sono inquadrati nel pubblico impiego fra i dipendenti
civili, la suddivisione di detto personale e' stata prevista (art. 36
della legge, che all'uopo reca delega al Governo) non piu' in gradi,
bensi' in ruoli e precisamente in quelli degli agenti, degli
assistenti, dei sovrintendenti, degli ispettori, dei commissari e dei
dirigenti, ciascuno dei quali caratterizzato dal tipo di mansioni o
di funzioni. In particolare dall'art. 36 citato risulta che il ruolo
degli ispettori di polizia, da articolarsi in almeno quattro
qualifiche, e' immediatamente sottordinato a quello dei commissari
(dal quale inizia, nella tabella, l'equiparazione retributiva con i
gradi degli ufficiali dei carabinieri) e che il ruolo dei
sovrintendenti, da articolarsi esso pure in almeno quattro
qualifiche, e' immediatamente sottordinato al ruolo degli ispettori.
Successivamente all'emanazione di detta legge, in attuazione della
delega ivi prevista, il d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 ha suddiviso
(art. 25) in quattro qualifiche il ruolo degli ispettori determinando
le relative funzioni (art. 26) e, parimenti, ha suddiviso (art. 16)
il ruolo dei sovrintendenti in quattro qualifiche, individuandone le
funzioni (art. 17).
4.2. - L'assunto da cui muove l'ordinanza di rinvio e' che, non
avendo la legge dettato in modo espresso il criterio per la
compilazione della tabella di equiparazione, "l'unico criterio
legittimamente applicabile.. .. .. non puo' che essere quello
funzionale, quello cioe' che tiene conto che ad identita' di funzioni
non puo' che corrispondere pari trattamento economico". L'assunto
deve essere condiviso perche' il nuovo ordinamento della polizia di
Stato si uniforma, sul punto della suddivisione del personale, al
generale assetto dei dipendenti civili dello Stato, che, a partire
dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, si suddivide non piu' in carriere
(ne' tantomeno in gradi, gia' venuti meno con lo Statuto degli
impiegati civili dello Stato del 1957) bensi' in qualifiche,
caratterizzate dal tipo di funzioni che le contraddistinguono, in
attuazione del principio, ritenuto in generale consono all'art. 36
della Costituzione, della tendenziale corrispondenza del trattamento
economico al tipo di funzioni esercitate, cioe' in base al criterio
che l'ordinanza di rinvio definisce "funzionale".
Ebbene, dovendosi convenire che e' questo il criterio che
tendenzialmente ispira l'assetto retributivo dei dipendenti pubblici,
una volta che lo stesso legislatore ha gia' ritenuto di estendere ai
carabinieri (art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del 1981)
il trattamento retributivo della polizia di Stato, l'equiparazione
prevista dallo stesso art. 43, diciassettesimo comma, fra i vari
livelli delle due categorie di personale, suddivise la prima in gradi
e la seconda in qualifiche, sarebbe dovuta risultare, nella
richiamata tabella C, come determinata in base al "criterio
funzionale", perche' il solo idoneo a rendere omogeneo, sotto il
denominatore comune delle funzioni, il trattamento economico del
personale inquadrato nei rispettivi apparati secondo articolazioni
diverse.
La tabella, invece, non solo non lascia intendere se tale criterio
sia stato seguito, ma conferma l'ipotesi opposta quando, avendo
omessa l'indicazione delle qualifiche degli ispettori di polizia,
spiega l'esclusione in base alla considerazione, esplicitata nella
nota in calce, secondo cui "non vi e' corrispondenza con i gradi e le
qualifiche del precedente ordinamento della pubblica sicurezza ne'
con i gradi del personale delle altre forze di polizia" e quindi, in
particolare, con i gradi dei sottufficiali dei carabinieri cui si
riferisce il giudizio a quo.
Ma tale spiegazione, oltre ad essere inappagante, e' comunque
superflua se non addirittura fuorviante relativamente al punto in cui
richiama il precedente ordinamento del corpo delle guardie di
pubblica sicurezza. Inappagante, perche', una volta ritenutosi da
parte del legislatore di spiegare in nota alla tabella che la ragione
della non inclusione delle qualifiche degli ispettori dipende dalla
loro non corrispondenza ai gradi dei sottufficiali, sarebbe stato
necessario potersi dedurre, dal contesto della tabella stessa, la
ragionevolezza della scelta mentre, in mancanza di ogni altra
indicazione circa il criterio seguito, l'esclusione appare
irragionevole. E cio' tanto piu' che la tabella, nella prima colonna,
riporta (peraltro in modo incompleto) i gradi del precedente
ordinamento del corpo delle guardie di pubblica sicurezza dal quale
provengono, tra le altre, alcune categorie di sottufficiali (in
precedenza equiparate ai sottufficiali dei carabinieri) confluite
nelle qualifiche degli ispettori. E poiche' almeno in un caso, cioe'
proprio relativamente agli appartenenti ad uno dei gradi non
riportati nella tabella dei sottufficiali di pubblica sicurezza (ma
l'esempio e' indicativo dell'impossibilita' di rinvenire un criterio
ragionevole nell' effettuata equiparazione), l'inquadramento in una
delle nuove qualifiche di ispettore e' previsto (art. 10 del d.P.R.
24 aprile 1982, n. 336) in modo automatico, in base cioe' all'ordine
di graduatoria ed a contingenti numerici, soltanto un' oggettiva
diversita' delle qualifiche, riscontrabile in base al criterio della
specificita' delle funzioni ad esse connesse, avrebbe potuto far
ritenere non irragionevole il venir meno della possibilita' di
equiparazione dei sottufficiali dei carabinieri a quelli - cui erano
in precedenza equiparati - automaticamente transitati negli
ispettori, continuando a svolgere funzioni di polizia. Ne' e'
influente che le modalita' di inquadramento siano state previste solo
successivamente, con il citato d.P.R. n. 336 del 1982, cioe' dopo la
legge n. 121 cui e' allegata la tabella. Difatti quest'ultima e'
stata confermata anche successivamente al suddetto d.P.R., nella
tabella allegata alla legge n. 569 del 1982 (tenuta presente
nell'ordinanza di rinvio che, come si e' detto, estende anche ad essa
la censura), che ha mantenuto sul punto la precedente esclusione,
nell'assunto, esplicitato sempre nella nota, della "non
corrispondenza" con i gradi dei sottufficiali dei carabinieri.
Ma il riferimento della nota ai gradi e alle qualifiche del
precedente ordinamento della pubblica sicurezza e', comunque, come si
e' accennato, superfluo se non addirittura fuorviante perche', come
esattamente si osserva nell'ordinanza di rinvio, la tabella C,
allegata alla legge, avrebbe "dovuto assolvere al solo compito di
individuare l'equiparazione voluta dal diciassettesimo comma
dell'art. 43: avrebbe dovuto, cioe', essere una tabella con due soli
termini di confronto", le nuove qualifiche della polizia di Stato da
una parte, i gradi dell'arma dei carabinieri dall'altra, mentre,
poiche' "nessuna disposizione letterale della legge n. 121 prevedeva
la prima comparazione.. .. .., e' ragionevole ritenere che la
dichiarata mancata corrispondenza delle qualifiche degli
ispettori........ sia frutto piu' del meccanismo di duplice
comparazione sopra ricordato che non di una razionale scelta
legislativa". A corroborare questa conclusione sta non soltanto il
rilievo che nella prima colonna della tabella non sono neppure
elencati tutti i gradi dei sottufficiali del preesistente corpo delle
guardie di pubblica sicurezza - il che altera la successiva
comparazione con i gradi dei sottufficiali dei carabinieri, qualora
questa seconda comparazione sia stata compiuta tenendo conto della
prima - ma anche la considerazione che la confluenza del personale
dei sottufficiali del corpo delle guardie di pubblica sicurezza e'
avvenuta nel nuovo ordinamento secondo modalita' che non consentono
di utilizzare detta comparazione sotto il profilo funzionale.
Tutto cio' conferma la tesi dell'irragionevolezza dell'esclusione
dalla tabella delle qualifiche degli ispettori di polizia e
conseguentemente della avvenuta equiparazione retributiva di tutti i
gradi dei sottufficiali dei carabinieri soltanto al ruolo dei
sovrintendenti di polizia perche', non risultando che cio' sia
avvenuto sulla base di un criterio collegato alla corrispondenza
delle funzioni, va ravvisata un'intima contraddizione fra la norma
(art. 43, diciassettesimo comma) che rinvia alla tabella e
quest'ultima, che non risponde allo scopo per cui e' prevista.
4.3. - Ne' sul punto puo' condividersi l'assunto difensivo
dell'avvocatura generale dello Stato secondo cui, "pur ritenuta
quella corrispondenza di funzioni e pur interpretata la norma
sull'estensione del trattamento economico come riferita
esclusivamente alle funzioni, ne deriverebbe una mera
contraddittorieta' che peraltro non realizza in se' una
illegittimita' costituzionale rilevabile e sanzionabile dalla Corte".
A questa conclusione non si puo' aderire in quanto una norma (come
quella risultante, nella specie, dall'art. 43 e dalla tabella cui
questo rinvia), riconosciuta contraddittoria perche' formulata in
modo da risultare incoerente rispetto al fine che si prefigge,
contrasta, in base al principio di ragionevolezza, con l'art. 3,
primo comma, della Costituzione, cui nella specie - vertendosi nella
materia dell'ordinamento dei pubblici uffici - esattamente
nell'ordinanza di rimessione si e' fatto riferimento, in connessione
con l'art. 97 della Costituzione.
4.4. - Il canone della ragionevolezza non potrebbe, d'altronde,
ritenersi rispettato in base alla considerazione che l'esclusione
sarebbe fondata sulla "necessaria correlazione tra carriere
(esecutiva, di concetto, direttiva) e trattamento economico", il che
non consentirebbe al ruolo degli ispettori di polizia - in quanto
"intermedio" (anche in relazione al titolo di studio, in base al
quale, a regime, vi si accede) tra carriera (direttiva) dei
commissari (cui sono equiparati i primi gradi degli ufficiali) e
carriera (esecutiva) dei sovrintendenti - di essere equiparato ad
alcuno dei gradi dei sottufficiali dei carabinieri, in precedenza
allineati alla carriera esecutiva indipendentemente dal tipo delle
funzioni esercitate.
Infatti una prospettazione del genere, tendente a rivalutare la
suddivisione in "carriere" (di cui, nella specie, verrebbero in
evidenza quella esecutiva e quella di concetto), a sua volta legata
al livello del titolo di studio richiesto per l'accesso a ciascuna di
esse, non solo non ha fondamento nel testo normativo del nuovo
ordinamento della polizia di Stato (che parla di ruoli e di
qualifiche, contraddistinti per funzioni), ma non trova neppure
riscontro nell'ordinamento degli impiegati civili dello Stato,
perche' la suddivisione in carriere, come ricordato in precedenza, e'
stata da tempo superata per far luogo alla suddivisione in qualifiche
funzionali del personale. Che quello delle carriere sia un concetto
non piu' utilizzabile, e' desumibile d'altronde, come osserva
l'ordinanza di rinvio, dallo stesso art. 43 della legge n. 121 del
1981, che al nono comma attribuisce ai marescialli maggiori carica
speciale - cioe' a sottufficiali - lo stesso trattamento economico
previsto per l'ispettore di terza qualifica di cui al settimo comma,
lett. d), e che al settimo comma, lett. e), prevede il medesimo
livello retributivo tanto per l'ispettore di quarta qualifica quanto
per le prime due qualifiche del ruolo direttivo.
4.5. - Ad ulteriore sostegno della irragionevolezza, va poi
considerata la stessa prospettazione da cui muove il giudice a quo.
Egli, infatti, dopo aver dichiarato di condividere in punto di fatto
l'equiparazione compiuta nella sentenza di primo grado - precisando
di non poterne trarre conseguenze sul piano normativo in mancanza di
un atto avente forza di legge, che auspica possa essere sostituito da
un intervento additivo di questa Corte - sottolinea, senza pero'
specificare analiticamente tutte le posizioni soggettive
raffrontabili, che le analogie e le identita', tra i compiti assolti
dagli ispettori di polizia e da taluni gradi dei carabinieri,
avrebbero dovuto essere considerate proprio ai fini
dell'equiparazione voluta dalla legge. Osserva in proposito la Corte
che, invece, la tabella risulta compilata in modo tale da non
permettere di stabilire, anche a causa delle omissioni prima
ricordate, se l'esclusione delle qualifiche degli ispettori dalla
comparazione con i gradi dei sottufficiali dei carabinieri sia
avvenuta in ragione di un'effettiva specificita' delle funzioni
connesse a quelle qualifiche perche' ritenute non assimilabili a
quelle dei predetti sottufficiali.
4.6. - Nemmeno puo' stabilirsi se sia stata considerata la
tradizionale unitarieta' del comparto della polizia di sicurezza,
costituito dalla polizia di Stato e dall'arma dei carabinieri,
unitarieta' che si desume dalle attribuzioni previste per i
rispettivi ordinamenti e che congiuntamente li caratterizza, proprio
sotto il profilo funzionale, rispetto ad altre forze di polizia.
Questo concetto e' ribadito dall'art. 16, primo comma, della legge
n. 121 del 1981, in virtu' del quale (lett. a) l'arma dei carabinieri
e' posta sullo stesso piano della polizia di Stato essendo definita
"forza armata in servizio permanente di pubblica sicurezza", mentre
le altre forze di polizia, in quanto istituzionalmente titolari di
diverse specifiche funzioni, sono nello stesso articolo menzionate
solo per il concorso che possano essere chiamate a prestare
nell'espletamento di tale servizio.
Non essendovi percio' tra il complesso delle funzioni proprie
della polizia di Stato e di quelle proprie dell'arma dei carabinieri
apprezzabili diversita', l'esclusione dalla tabella di equiparazione
delle qualifiche degli ispettori non trova, anche sotto questo
aspetto, ragionevole spiegazione.
L'unitarieta' del comparto, polizia di Stato, arma dei
carabinieri, rende percio' ancora piu' difficile ipotizzare (come
invece si e' fatto quando si e' escluso dalla tabella il ruolo degli
ispettori) funzioni assegnate alla prima che non corrispondano a
funzioni proprie dall'arma dei carabinieri, cio' risultando anche dai
lavori preparatori della legge n. 121 del 1981, in cui si afferma che
la nuova figura degli ispettori di polizia non puo' essere motivo per
"rivendicare la scoperta di funzioni diverse" (Relazione della II
Commissione permanente della Camera dei deputati - VIII legislatura -
Atto Camera nn. 895 ed altri A, pag. 17).
4.7. - Sulla base delle considerazioni che precedono deve essere
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 43, comma
diciassettesimo, della legge 1 aprile 1981, n. 121, della tabella C
allegata a detta legge nonche' della nota in calce alla tabella,nella
parte in cui non includono, ai fini della equiparazione del
trattamento economico dei sottufficiali dell'arma dei carabinieri, le
qualifiche degli ispettori della polizia di Stato, cosi' omettendo
l'individuazione della corrispondenza con le funzioni connesse ai
gradi dei sottufficiali dell'arma dei carabinieri.
5. - Fatta salva naturalmente la possibilita' di continuare in via
provvisoria ad erogare agli interessati il trattamento economico
risultante dalla tabella dichiarata illegittima fino alle
determinazioni conseguenti alla presente pronuncia, questa non puo'
spingersi oltre la dichiarazione di illegittimita' costituzionale nei
sensi anzidetti. Un "intervento conseguentemente additivo", anch'esso
espressamente richiesto nell'ordinanza di rinvio, e' precluso alla
Corte dal contenuto del quesito (v. ordinanza n. 782 del 1988,
sentenze nn. 44 del 1991, 82 del 1989 e ordinanza n. 722 del 1988; v.
altresi': sentenze nn. 25 del 1991, 29 del 1990, 1107 del 1988,
ordinanza n. 475 del 1987, sentenze nn. 115 del 1987, 80 del 1987,
109 del 1986, 39 del 1986; cfr. inoltre: sentenze nn. 497 del 1988 e
560 del 1987; v. infine: sentenza n. 123 del 1987 e ordinanza n. 253
del 1986), dovendo in parte qua essere condivisa l'eccezione di
inammissibilita' dell'avvocatura generale dello Stato cui si e' fatto
riferimento in precedenza (punto 3).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 43,
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza), della
tabella C allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9 della
legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli
del personale della polizia di Stato e modifiche relative ai livelli
retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile
1981, n. 121) nonche' della nota in calce alla tabella, nella parte
in cui non includono le qualifiche degli ispettori di polizia, cosi'
omettendo la individuazione della corrispondenza con le funzioni
connesse ai gradi dei sottufficiali dell'arma dei carabinieri.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta il 3 giugno 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0777