N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 luglio 1991
N. 30 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 luglio 1991 (della provincia autonoma di Trento) Trasporti - Istituzione del Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto (C.I.P.E.T.) - Competenza - Aggiornamento da parte del C.I.P.E.T. del piano generale dei trasporti senza la necessaria previa intesa con le province autonome - Attribuzione al C.I.P.E.T. di poteri di indirizzo, coordinamento e controllo nel settore dei trasporti incompatibili con il carattere esclusivo delle competenze riconosciute alle province autonome dalle norme statutarie. (Art. 2, primo comma, lettere a), b), c), e), g), h), i) ed m) della legge 4 giugno 1991, n. 186). (Statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, (nn. 5, 17, 18) e 16 e relative norme di attuazione con particolare riguardo al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 382, e d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527).(GU n.32 del 14-8-1991 )
Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del presidente della giunta provinciale dott. Mario Malossini, autorizzato con deliberazine della giunta provinciale n. 8942 del 15 luglio 1991, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, Largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 17 luglio 1991, n. 31647 di repertorio, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettere a), b), c), e), g), h), i), ed m), della legge 4 giugno 1991, n. 186, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 144 del 21 giugno 1991, concernente "Istituzione del comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto (CIPET)", in riferimento agli artt. 8, n. 5, n. 17 e n. 18, e 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e alle relative norme d'attuazione. La provincia autonoma ricorrente e' dotata di competenza legislativa primaria, e di competenza amministrativa, ai sensi degli artt. 8, n. 5, n. 17 e n. 18 e dell'art. 16 dello statuto speciale, in materia di "urbanistica e piani regolatori", di "viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale" e di "comunicazioni e trasporti di interesse provinciale". Il rispetto di tale competenza primaria ha comportato la non applicabilita' nella provincia, o l'applicabilita' solo in base a norme speciali che salvagurdano l'autonomia provinciale, delle disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di trasporti locali e relativa pianificazione. Cosi' i principi della legge 10 aprile 1981, n. 151 (legge quadro per l'ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei trasporti pubblici locali) non sono applicabili nella provincia, vincolando le sole regioni a statuto ordinario (art. 1, primo comma, della legge stessa). Il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, nel dettare le norme di attuazione dello statuto in materia di urbanistica ed opere pubbliche, e nel trasferire alla provincia le competenze in materia, ha precisato fra l'altro all'art. 20 che "ai fini dell'attuazione del piano urbanistico provinciale e dei piani territoriali di coordinamento, nel rispetto delle relative competenze, gli interventi di spettanza dello Stato in materia di viabilita', linee ferroviarie e aeree, anche se realizzati a mezzo di aziende autonome, sono effettuati previa intesa con la provincia interessata". Anche, specificamente, la legislazione statale in tema di pianificazione nazionale dei trasporti era stata finora rispettosa dell'autonomia provinciale. L'art. 2 della legge 15 giugno 1984, n. 245 "elaborazione del piano generale dei trasporti" - sulla cui base e' stato poi approvato il piano generale dei trasporti con d.P.C.M. del 10 aprile 1986 (in Gazzeta Ufficiale n. 111 del 15 maggio 1986) - ha stabilito che "a norma dell'art. 20 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, il piano........ e gli aggiornamenti........ sono predisposti d'intesa con le province autonome di Trento e Bolzano per quanto riguarda gli aspetti che attengono nell'ambito territoriale di tali province" (terzo comma). Tale disposizione e' stata oggetto di esame e di rigorosa interpretazione da parte di questa Corte, la quale, con ordinanza n. 524 del 1988, nel dichiarare la infondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata in proposito, ha chiarito che l'intesa di cui e' parola nel citato art. 2, terzo comma, della legge n. 245 del 1984 "va ritenuta vincolante anche nelle fasi di approntamento dello schema di piano e di approvazione del piano, nel senso che eventuali modifiche non possono che sottostare ad una nuova intesa". A sua volta il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, come modificato dal d.lgs. 25 gennaio 1991, n. 33, nel dettare le norme di attuazione dello statuto in materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, ha fra l'altro previsto all'art. 6 la costituzione di un "comitato provinciale di coordinamento delle comunicazioni e trasporti", a composizione paritetica Stato-provincia, col compito di "proporre, in armonia con il programma economico nazionale, con i piani urbanistico-territoriali e con i programmi provinciali di sviluppo, misure per un razionale coordinamento dei servizi e delle linee di comunicazione e di trasporto su strada, per via aerea e sul lago di Garda, nell'ambito della provincia". Ora pero' la legge 4 giugno 1991, n. 186, nel prevedere la "istituzione del comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto (CIPET)", ha trascurato le competenze della provincia ricorrente, assegnando al nuovo comitato alcune attribuzioni che risultano lesive dell'autonomia di questa, e in contrasto con le previsioni delle norme di attuazione e della stessa legge n. 245, del 19984, circa la necessaria intesa con le province autonome. La legge n. 186, del 1991, istituisce, come si e' detto, "in attesa della legge di riforma dei Ministeri e nel quadro delle previsioni di riordino di cui all'art. 7 della legge 23 agosto 1988, n. 400", un comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto. In realta' tale norma non si inserisce affatto nella logica di riordino dei comitati di Ministri, di cui all'art. 7 della legge n. 400, del 1988. La legge n. 245, del 1984 aveva gia' creato un comitato di ministri nell'ambito CIPE per la elaborazione del piano generale dei trasporti: ad esso partecipavano, oltre ai Ministri dei trasporti, del tesoro, del bilancio, della difesa, dei lavori pubblici, dell'industria, della marina mercantile, del turismo, e ai Ministri per gli interventi straordinari per il mezzogiorno e per il coordinamento delle iniziative per la ricerca scientifica e tecnologica, cinque presidenti di regioni designati dalla conferenza Stato-regioni (art. 2, primo comma). Lo schema del piano era poi, previo esame del CIPE, trasmesso al Parlamento per l'acquisizione del parere delle competenti commissioni parlamentari, e quindi approvato dal Consiglio dei Ministri e adottato con decreto del Presidente del Consiglio (art. 2, sesto e settimo comma). Anche gli aggiornamenti del piano dovevano essere predisposti dal CIPE e approvati con la medesima procedura (art. 4). La legge n. 186 del 1991 segue una logica ben diversa. Essa istituisce, nominalmente nell'ambito del CIPE, ma in realta' staccato da esso, un nuovo comitato di ministri, radicato presso il Ministero dei trasporti ed ispirato a una logica schiettamente di settore (art. 3). Tale comitato e' formato da soli Ministri, fra i quali solo alcuni di quelli che gia' facevano parte del comitato istituito dall'art. 2 della legge n. 245, del 1984 (mancano i Ministri del tesoro, della difesa, dell'industria, del mezzogiorno, della ricerca scientifica, mentre entrano i Ministri per l'ambiente e per le aree urbane); non vi sono piu' i cinque presidenti di regioni. Al nuovo comitato si affidano compiti apparentemente attuativi del piano generale dei trasporti, ma in realta' di pianificazione del settore (cfr. l'art. 2, primo comma, all'inizio e in varie lettere, come meglio si vedra' piu' avanti, e inoltre secondo e terzo comma), con poteri autoritativi e vincolanti anche nei confronti delle regioni e delle province autonome. La vera natura del CIPET risulta piu' chiaramente che mai dalla lettera i) dell'art. 2, secondo comma, ove si affida ad esso il compito, gia' demandato al CIPE dall'art. 4, secondo comma, della legge n. 245, del 1984, di provvedere all'aggiornamento triennale del piano generale dei trasporti, indicando l'ammontare di risorse pubbliche da destinare al finanziamento di interventi nel settore del trasporto. In sostanza, la pianificazione dei trasporti, per di piu' con effetti e caratteri di prevalenza su altri strumenti di pianificazione anche generale (cfr. art. 2, primo comma, lettere e) e m), e' affidata a questo nuovo organismo, interamente ed esclusivamente statale. Le disposizioni della legge n. 186 del 1991 - o alcune di esse - risultano sicuramente applicabili anche nei confronti della provincia ricorrente: cio' risulta non solo dal generico riferimento alle regioni in essa contenuto, ma altresi' dalla previsione dell'art. 1, quarto comma, secondo cui ai lavori del CIPET devono essere chiamati ad intervenire, per l'esame di argomenti di rispettivo interesse, e senza diritto di voto, "i presidenti delle regioni e i presidenti delle province autonome di Trento e Bolzano". In particolare, appaiono lesive dell'autonomia della ricorrente le disposizioni di cui alle lett. a), b), c), e), g), h), i), m), dell'art. 2, primo comma. Ai sensi della lett. a) il CIPET "emana direttive per coordinare la programmazione nel settore dei trasporti con la programmazione economica generale". Ove tale disposizione si ritenga applicabile anche alla programmazione dei trasporti nella provincia di Trento, essa, attribuendo un potere unilaterale di direttiva (evidentemente vincolante) ai fini del coordinamento con la programmazione economica, viola il criterio della necessaria intesa con la provincia, sancito dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245, del 1984 (come interpretato anche dall'ordinanza n. 524 del 1988 di questa Corte), ed e' in contrasto con la norma di attuazione statutaria contenuta nell'art. 6 del d.P.R. n. 527 del 1987, che demanda a un comitato paritetico Stato-provincia il compito di proporre misure di coordinamento dei servizi e delle linee di comunicazione e di trasporto, in armonia, fra l'altro, con il programma economico nazionale. La let. b) prevede che il CIPET emani "direttive per coordinare e semplificare le procedure e l'azione delle amministrazioni ed enti pubblici nel settore dei trasporti e per garantire l'attuazione del piano generale dei trasporti". Ancora una volta, se tale potere unilaterale di direttiva vincolante si considera esercitabile anche nei confronti della provincia ricorrente, esso viola la competenza di questa e il criterio dell'intesa sancito dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245 del 1984, in quanto direttive (vincolanti) volte a garantire l'attuazione del piano non sono altro, in sostanza, che disposizioni integrative del piano medesimo, e pertanto non possono non seguire lo stesso procedimento, comportante l'intesa, analogamente a quanto questa Corte ha affermato (nella ord. n. 524 del 1988) a proposito delle modifiche allo schema di piano. La let. c) prevede l'emanazione di "direttive per definire gli schemi di convenzione relativi ai progetti integrativi nel settore del trasporto, nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti locali". Pure tali direttive (evidentemente rivolte anche alle regioni, come e' reso chiaro dall'ultimo inciso), se si ritiene possano concernere anche la provincia ricorrente, concretizzano contenuti vincolanti integrativi del piano, e pertanto non possono sfuggire alla procedura di intesa prevista dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245 del 1984. La disposizione risulta dunque in tal caso illegittima e lesiva, a meno che la si possa interpretare nel senso che, con l'inciso "nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti locali", si fa implicito rinvio alla predetta procedura d'intesa, rendendola applicabile anche agli schemi di convenzione applicabili in provincia di Trento. La let. g) dell'art. 2, primo comma, prevede che il CIPET emani "direttive concernenti nuove iniziative legislative e regolamentari in ordine all'adeguamento della politica tariffaria e della disciplina in materia di contributi a soggetti pubblici e privati che operano nel settore del trasporto agli obiettivi del piano generale dei trasporti". Anche tale disposizione, ove la si debba intendere come riferibile anche alle iniziative legislative e regolamentari della provincia ricorrente, risulta illegittima, prevedendo in sostanza direttive unilaterali integrative del piano generale dei trasporti, formate al di fuori della procedura d'intesa prescritta dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245 del 1984. Particolare considerazione meritano le lett. e), h) e m). Secondo la let. e) il CIPET "emana direttive per l'adeguamento e il coordinamento, con il piano generale dei trasporti, dei piani e programmi, anche gia' adottati o in corso di realizzazione, di amministrazioni statali, regionali e locali, nonche' di enti pubblici e di societa', che prevedano interventi comunque incidenti sul settore del trasporto". "A tal fine - prosegue la let. e) - le amministrazioni, enti e societa' di cui sopra trasmettono al segretariato del CIPET i piani e programmi gia' adottati o in corso di realizzazione e quelli in fase di elaborazione, nonche' tutte le informazioni richieste o comunque ritenute utili. Entro novanta giorni dall'emanazione della direttiva, le amministrazioni, enti e societa' di cui sopra adeguano i piani e programmi formulando, ove necessario, piani attuativi specifici, e li trasmettono al segretariato del CIPET". Si collega a quest'ultima la disposizione della let. m) dello stesso comma, ai cui sensi il CIPET "valuta la conformita' dei piani e programmi generali, che prevedono interventi comunque incidenti sul settore del trasporto, anche gia' adottati o in corso di realizzazione, di amministrazioni statali e regionali nonche' di enti pubblici e societa', agli obiettivi del piano generale dei trasporti e alle direttive emanate ai sensi della lettera e). A tal fine - prosegue la let. m) - i piani e programmi generali sono trasmessi al CIPET, che si esprime entro novanta giorni dalla comunicazione. Decorso inutilmente tale termine, si intende espresso parere favorevole. Il parere contrario del CIPET determina la sospensione dell'efficacia del piano o programma generale, che si trasmette a tutti gli strumenti e provvedimenti attuativi. Le opere previste dal piano o programma generale su cui il CIPET ha espresso parere contrario non possono usufruire di finanziamenti pubblici". Con tali disposizioni si incide gravemente, anzitutto, sulla competenza provinciale in materia di trasporti, prevedendo direttive vincolanti, integrative del piano generale dei trasporti, ma non formate secondo la procedura d'intesa prescritta dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245, del 1984. Per di piu' si incide anche sulla competenza provinciale primaria in tema di programmazione e pianificazione, in particolare urbanistica (art. 8 n. 5 statuto, e d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), per il cui servizio sono gia' previste delle norme di attuazione apposite procedure di coordinamento (cfr. art. 21 d.PR. n. 381, del 1974). Si pretende qui infatti di vincolare all'adeguamento del piano generale di trasporti, e alle direttive unilaterali di cui alla lett. e), tutti i piani adottati o in corso di elaborazione, che abbiano comunque incidenza nel settore. Si sancisce cosi' fra l'altro una sorta di superiorita' del piano dei trasporti rispetto ad ogni altro strumento di pianificazione, che e' illogica e contraddice direttamente sia il disposto dell'art. 20 del d.P.R. n. 381 del 1974, secondo cui, al contrario, sono gli interventi di spettanza statale in tema di viabilita', linee ferroviarie e aerodromi che debbono essere adeguati al piano urbanistico provinciale e ai piani territoriali di coordinamento, ed effettuati previa intesa con la provincia; sia il dispsoto dell'art. 21 dello stesso d.P.R. n. 381 del 1974, che prevede osservazioni ministeriali a fini di coordinamento sul progetto di piano urbanistico-provinciale o di pi- ano territoriale di coordinamento, dopo di che tali piani sono definitivamente approvati con legge provinciale, e vincolano anche gli interventi di competenza statale; sia, infine, il disposto dell'art. 6 del d.P.R. n. 527 del 1987, ai cui sensi spetta al comitato paritetico ivi previsto proporre misure di coordinamento "in armonia con il programma economico nazionale e con i programmi provinciali di sviluppo". Inammissibile e' poi la previsione (let. m) di una valutazione di conformita' dei piani e programmi generali della provincia al piano generale dei trasporti, rimessa unilateralmente ad un organismo settoriale dello Stato come il CIPET, e con effetto di sospensione dell'efficacia del piano o programma generale, nonche' di tutti gli strumenti e provvedimenti attuativi, in caso di parere negativo dello stesso CIPET. L'art. 21, secondo comma, del d.P.R. n. 381 del 1974 prevede che i piani urbanistici di grado subordinato - e attuativi del piano urbanistico - siano approvati "con deliberazione della giunta provinciale secondo le modalita' stabilite dalla legge provinciale": e' dunque sotto questo profilo inammissibile la previsione di una sospensione di efficacia di tali strumenti attuativi per effetto del parere negativo del CIPET. Da ultimo, la previsione secondo cui le opere previste dal piano o pragramma generale, su cui il CIPET abbia espresso parere negativo, non potrebbe usufruire di "finanziamenti pubblici", in ogni caso lesiva della competenza provinciale, lo sarebbe ancora piu' gravemente se si intendesse esteso il divieto - secondo la lettera della disposizione - anche a finanziamenti da parte della provincia, sempre per effetto del parere negativo di un orgnismo settoriale dello Stato. Parimenti illegittima e' la previsione della lett. h) dell'art. 2, primo comma, secondo il CIPET "emana direttive per l'elaborazione e l'adeguamento dei piani regionali dei trasporti al piano regionale dei trasporti. A tal fine - aggiunge la lettera in questione - le regioni trasmettono al segretario del CIPET i piani regionali dei trasporti gia' approvati o in corso di elaborazione, nonche' tutte le informazioni richieste o comunque ritenute utili. Le regioni adeguano i piani regionali dei trasporti entro novanta giorni dall'emanazione della direttiva e li trasmettono al segretario del CIPET. Il CIPET valuta la conformita' dei piani regionali dei trasporti agli obiettivi del piano generale dei trasporti e alle direttive emanate, esprimendo, entro novanta giorni dalla comunicazione del piano regionale, il proprio parere. Decorso inutilmente tale termine, si intende espresso parere favorevole". Ancora una volta si prevedono qui direttive (vincolanti) integrative del piano generale dei trasporti, imposte unilateralmente da un organismo statale settoriale come il CIPET, al di fuori della procedura d'intesa prescritta dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245, del, 1984. E ancora una volta si prevede un potere di valutazione di conformita' dei piani provinciali in capo ad un organismo interamente statale come il CIPET. Infine secondo la let. i) dell'art. 2, primo comma, il CIPET "provvede con cadenza triennale, sentite le regioni, all'aggiornamentodel piano generale dei trasporti che dovra' indicare per il triennio di riferimento l'ammontare di risorse pubbliche da destinare al finanziamento di interventi nel settore del trasporto rispettivamente di parte corrente e di parte capitale; e' conseguentemente abrogato il secondo comma dell'art. 4 della legge 15 giugno 1984, n. 245". Il secondo comma, dell'art. 4, legge n. 245, prevedeva che fosse il CIPE, su proposta del Ministro dei trasporti, sentite la conferenza Stato-regioni, nonche' le regioni interessate, a provvedere, con cadenza almeno triennale, ad aggiornare il piano. Ora, tali aggiornamenti del piano, per quanto riguarda gli aspetti attinenti all'ambito territoriale della provincia ricorrente, dovevano essere predisposti, secondo l'espresso dettato dell'art. 2, terzo comma, della legge n. 245, del 1984 (che rinvia all'art. 4) d'intesa con la provincia medesima. Ora, essendo abrogato l'art. 4, secondo comma, n. 245, potrebbe intendersi che l'intesa prescritta da tale art. 2, terzo comma, si applichi agli aggiornamenti del piano formati ai sensi dell'art. 2, primo comma, let. i), della legge impugnata. Ma potrebbe anche intendersi che, invece, abrogata la norma richiamata, l'art. 2, terzo comma, della legge n. 245, del 1984 non si applichi piu'. In tale ipotesi la competenza e l'autonomia della provincia ricorrente sarebbero nuovamente e gravemente violate, perche' gli aggiornamenti del piano generale dei trasporti - e quindi in buona sostanza i contenuti futuri del piano - sfuggirebbero al procedimento d'intesa, con cio' venendosi a vanificare del tutto la garanzia predisposta, appunto con la previsione dell'intesa, dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245 del 1984. Si noti peraltro che il nuovo procedimento di formazione degli aggiornamenti del piano e' meno garantista di quello gia' disciplinato dall'art. 4, secondo comma, della legge n. 245 del 1984: infatti, a parte la sostituzione della competenza del piu' ristretto CIPET a quella del CIPE, e' caduto il parere della conferenza Stato- regioni, che si aggiungeva a quello delle regioni interessate, restando solo l'obligo di sentire le regioni.
P. Q. M. La Provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma, lett. e), h), e m), della legge 4 giugno 1991, n. 186; nonche', ove ritenute applicabili nei confronti della medesima ricorrente, delle lett. a), b), c), g), dello stesso art. 2, primo comma, e della let. i) del medesimo art. 2, primo comma, ove la si intenda nel senso che gli aggiornamenti del piano ivi previsti non sono soggetti alla procedura di intesa con la provincia di cui all'art. 2, terzo comma, della legge 15 giugno 1984, n. 245: il tutto con riferimento agli artt. 8, n. 5, n. 17 e n. 18, e 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e alle rel- ative norme di attuazione, con particolare riguardo al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 382 e al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 257. Roma, addi' 19 luglio 1991 Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUCCA 91C0969