N. 514 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 1991
N. 514 Ordinanza emessa il 15 aprile 1991 dal pretore di Reggio Emilia nel procedimento penale a carico di Veneziani Sergio Regione Emilia- Romagna - Inquinamento - Pubbliche fognature - Scarichi di reflui provenienti dalla fognatura in acque superficiali - Esclusione dall'ambito della fattispecie penalmente rilevante, di cui all'art. 21 della legge statale n. 319/1976, dello scarico di liquami non preceduto da domanda di autorizzazione e/o eccedente i limiti tabellari previsti negli allegati alla legge stessa, nell'ipotesi di provenienza da imprese agricole - Asserita indebita invasione della sfera di competenza statale in materia penale. (Legge regione Emilia-Romagna 28 novembre 1986, n. 42, art. 11, primo comma, lett. b), n. 1 e 2). (Cost., artt. 25 e 117).(GU n.33 del 21-8-1991 )
IL PRETORE All'udienza dibattimentale del 15 aprile 1991, nel procedimento penale n. 14183/1990 reg. not. reato a carico di Veneziani Sergio nato il 22 maggio 1931 ed ivi residente via Angiolieri n. 2; Imputato: del reato p. e p. dall'art. 21, terzo comma, legge 10 maggio 1976, n. 319, in rif. agli artt. 32, 33 e 35 legge regionale 29 gennaio 1983, n. 7, con le modificazioni apportate dalla legge regionale 28 novembre 1986, n. 42, perche' essendo direttore generale (legale rappresentante) dell'azienda gas acqua consorziale di Reggio Emilia e, come tale, titolare di pubblica fognatura di prima classe, dotata di impianto di depurazione di secondo livello, nel comune di Collagna, effettuava uno scarico di reflui provenienti dalla medesima fognatura in acque superficiali (Canale Cerretano) eccedendo nei parametri di Bod, Cod ed azoto ammoniacale i limiti di accettabilita' di cui alla tabella C) (per il Bod e l'azoto ammoniacale) ed A) (per il Cod), allegate alla legge n. 319 del 1976, rispettivamente equivalenti ai limiti di cui alle tabelle II e III allegate alla legge regionale n. 7/1983 cit.; accertato in Collagna, a seguito di campionamento del 13 agosto 1989; Ha pronunciato la seguente ordinanza della quale ha dato lettura in dibattimento. Premesso che il p.m. ha sollevato eccezione di illegittimita' costituzionale dell'art. 11, primo comma, lett. B) nn. 1 e 2 della legge regionale Emilia-Romagna 28 novembre 1986 n. 42, cosi' argomentando: In via principale, tenuto conto della qualificazione come "pubblica fognatura" della fonte dello scarico de quo trattandosi di questione sicuramente rilavante ai fini della decisione, tenuto conto altresi' dell'autorevole indicazione in materia della Corte costituzionale nella recente sentenza n. 255 del 1990, viene proposta l'eccezione di illegittimita' costituzionale dell'art. 11, primo comma, lett. b), nn. 1 e 2, della legge regionale Emilia Romagna 28 ottobre 1986, n. 42, nella parte in cui prevede, a carico dei titolari di scarichi da pubblica fognatura; l'applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, nel caso di mancato adeguamento degli scarichi ai limiti di accettabilita' di cui alla legge regionale Emilia Romagna 29 gennaio 1983, n. 7, e successive modifiche limiti equivalenti a quelli previsti dalle tabelle C) ed A) allegate alla legge dello Stato 10 maggio 1976, n. 319, e successive modifiche), come pure nel caso di violazione dell'obbligo della preventiva richiesta di autorizzazione e di inosservanza delle prescrizioni in essa indicate, ovvero di violazione del divieto di effettuare o mantenere gli scarichi prima dell'autorizzazione e non autorizzazione negata e revocata. E' noto invero, che la legge 10 maggio 1976, n. 319, piu' volte modificata, contenente "norme per la tutela delle acque dall'inquinamento" dopo aver definito, nei primi tre titoli, le sue finalita' generali e i compiti dello Stato, degli enti territoriali e dei consorzi in materie di scarichi, con specifica previsione del censimento dei corpi idrici e della relazione dei piani (nazionale e regionali) di risanamento delle acque, disciplina nel titolo quarto tutti gli scarichi, introducendo una fondamentale distinzione tra scarichi di insediamenti civili (nuovi ed esistenti) e da pubbliche fognature: cfr, rispettivamente, gli artt. 12 e 13 per i primi, e gli artt. 14 e 15 per i secondi. Tale distinzione, concerne tempi e modi di definizione della disciplina dei due tipi di scarichi ispirata ad una maggior "favore" per gli insediamenti civili (in cui sono ricompresi quelli agricoli) e per le pubbliche fognature, in considerazione della minore capacita' inquinante e della maggiore diffusione dei medesimi sul territorio nazionale, con conseguente necessita' di tener conto delle diverse situzioni locali; la medesima distinzione, tuttavia, non autorizza in alcun modo a ritenere ce il legislatore abbia inteso attribuire alle regioni (cfr artt. 8 e 14, primo cpv., legge 319/1976) una regolamentazione degli scarichi e delle pubbliche fognature del tutto autonoma e differenziata da quella statale sugli scarichi produttivi. In particolare, non e' esatto che l'obbligo dell'autorizzazione sia previsto solo per gli scarichi produttivi e non per quelli civili, giacche' le legge n. 319/1976 e succ. modifiche, riservando alle regioni la disciplina di quest'ultimi ai sensi del cit. art. 14, primo cpv., consentirebbe alle medesime di introdurre o meno il principio autorizzatorio. Parimenti, non e' esatto che la riserva di disciplina degli scarichi civili e delle pubbliche fognature a favore delle regioni, permetterebbe a quest'ultime di adottare standards di accettabilita' degli scarichi meno restrittivi di quelli previsti dalle tabelle A) e C) allegate alla legge statale, con conseguente inapplicabilita' agli scarichi delle pubbliche fognature delle sanzioni penali previste dagli artt. 21, 22 e 23 legge 319 cit. (cfr., in senso conforme alla tesi qui sostenuta, Cass. 30 maggio 1989, n. 7769, e Cass. 2 aprile 1990, n. 4450). L'affermazione contrasta con il principio fondamentale della ripetuta legge 319, quale emerge dall'art. 1 ("La presente legge ha per oggetto: a) la disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo"........) e dall'art. 9, primo, secondo e ultimo comma, ove si prevede "un'unica disciplina degli scarichi" basata sui limiti di accettabilita' previsti nelle tabelle A) e C) allegate alla legge statale, di cui e' disposta l'applicazione "secondo le modalita' e di termini" previsti nei successivi articoli, espressamente disponendosi infine che: "tutti gli scarichi debbono essere autorizzati". L'esistanza di principi generali unitari nella disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo, pur nella differenziazione dei tempi e modi di applicazione e/o definizione della medesima disciplina in relazione al diverso tipo (produttivo o civile: di insediamento, trova i seguenti ulteriori riscontri testuali nella legge n. 319/1976 con successive modifiche: a) nel disposto dell'art. 10, capoverso, nuovo testo, che prevede l'obbligo di richiesta di una nuova autorizzazione per gli scarichi da insediamenti civili soggetti a trasferimenti, diversa destinazione ecc.; b) nell'art. 11, nuovo testo, che fa riferimento all'autorizzazione agli scarichi diretti nelle acque del mare".. .. ..; c) nell'art. 17 che prevede per tutti gli utenti dei servizi di fognature e depurazione, morosi per oltre un anno nel pagamento delle tariffe, la "decadenza dell'autorizzazione"; d) negli artt. 21, primo comma, cpv., terzo alinea, e terzo comma; 22, 23 e 23-bis, ove il riferimento del precetto e' allo scarico, senza distinzione tra quello produttivo o civile o da pubbliche fognature; mentre tale distinzione e' ben presente negli artt. 21, c.no, primo alinea e nell'art. 15, primo comma. Sembra chiaro, pertanto, che il rinvio dell'art. 14, capoverso, nuovo testo, alla disciplina regionale non e' un rinvio "in bianco", poiche', conformemente all'obiettivo di uniformita' della disciplina, perseguito dal richiamato art. 9, esso tiene fermi; come punti- cardine della normativa regionale, sia il principio autorizzatorio degli scarichi "civili" e di quelli delle pubblice fognature, sia l'osservanza dei limiti di accettabilita' tabellari di cui allo stesso art. 9, secondo le direttive del comitato interministeriale ed in ragione delle situazioni locali e degli obiettivi dei piani di risanamento. In sostanza, come e' stato autorevolmente osservato, il provvedimento autorizzatorio e gli standards di accettabilita' dello scarico rappresentano il nucleo omogeneo della legge statale vincolante per la legislazione regionale sugli scarichi civile e su quelli provenienti dalle pubbliche fognature. I due indicati principi sono stati, infatti, applicati dalle leggi regionali finora emanate in subiecta materia. Ci si riferisce, in particolare, alle leggi del Lazio, della Liguria e, per quanto piu' interessa in questa sede, dell'Emilia Romagna. Quest'ultima regione, invero, con la legge 29 gennaio 1983, n. 7, modificata e integrata dalla legge 23 marzo 1984, n. 13, facendo esplicito riferimento "agli adempimenti di cui al piano regionale di risanamento delle acque, previsto dall'art. 8 della legge 10 maggio 1976, n. 319 e successive modifiche ed integrazioni" (cfr. art. 1, primo comma, legge n. 7/1983), ha disciplinato, tra l'altro, gli scarichi civili che non recapitano in pubbliche fognature, distinguendoli in tre classi (A, B e C) e, all'interno di ciascuna classe, in scarichi da insediamenti nuovi ed esistenti, prevedendo per tutti l'obbligo di munirsi della autorizzazione e di rispettare, entro tempi differenziati, i limiti di accettabilita' di cui alle allegate tabelle assimilabili rispettivamente ai limiti previsti dalle tabelle C) ed A) della legge statale (cfr. tit. II della legge n. 7/1983 e, in particolare, gli artt. 3, 17). Ne discende, per gli scarichi civili e delle pubbliche fognature della regione Emilia Romagna recapitanti in corpi d'acqua superficiali, l'attuale operativita' dei limiti di cui alle citate tabelle II e III assimilabili a quelli delle tabelle statali C) ed A), e in particolare la vincolativita', a partire dal 17 febbraio 1984, dei limiti previsti dalla tabella II (C) e, a partire dal 1ยบ marzo 1986, dei limiti definitivi di accettabilita' di cui alla tabella III (A), relativamente agli insediamenti civili "esistenti" della classe C (comprensiva delle imprese agricole); e' prevista, invece, la conformita', sin dall'attivazione, ai piu' rigorosi limiti di cui alla tabella III per gli scarichi degli insediamenti civili: "nuovi" della medesima classe C, di cui all'art. 6 della legge (cfr. artt. 16 e 17, legge regionale 7/1983). La sanzione per la violazione dei predetti limiti tabellari e', evidentemente, prevista dall'art. 21 terzo comma, legge n. 319/1976, in riferimento agli artt. 9 (primo e secondo comma) e 14 (secondo comma) della medesima legge. Infatti, posto che "in tutto il territorio nazionale viene stabilita un'unica disciplina degli scarichi basata sulla prescrizione per gli stessi dei limiti di accettabilita' previsti nelle tabelle A e C allegate alla legge statale........ i quali........ si applicano con le modalita' e i termini di cui ai successivi articoli della medesima legge" (cfr. art. 9, primo e secondo comma legge n. 319/1976), e posto che compete alle regioni di definire tale disciplina tendenzialmente unitaria, per gli scarichi degli insediamenti civili e delle pubbliche fognature, da regolamentare tenendo conto, in particolare, dei limiti di accettabilita' fissati dalle tabelle allegate alla legge statale (cfr. art. 14, secondo comma, in fine legge 319/1976), ne discende evidente che, una volta intervenuta la disciplina regionale degli scarichi degli insediamenti civili e delle pubblice fognature, in armonia e non in contrasto con la disciplina statale degli scarichi degli insediamenti produttivi, le sanzioni previste dal titolo IV della legge statale per gli scarichi tout court siano applicabili anche a quelli civili parimenti soggetti al rispetto dell'obbligo autorizzatorio disposto per tutti gli scarichi (art. 9 ultimo comma, cit.), e parimenti tenuti all'osservaza dei limiti di accettabilita' di cui alle tabelle allegate alla legge statale "nei rispettivi limiti e modi di applicazione", come definiti dalla vigente normativa regionale. L'autonoma fattispecie criminosa di cui all'art. 21, comma terzo, lege 319/1976 costituisce, dunque, tipica norma penale in bianco che rimanda la sua parte precettiva, integrata dal superamento dei limiti di accettabilita' di cui alle tabelle A) e C) della legge statale, ai "rispettivi limiti e modi di applicazione" delle medesime tabelle, definiti, per gli insediamenti civili e delle pubbliche fognature, dalle regioni con i piani di risanamento delle acque di cui all'art. 4 della legge 319/1976. In altri termini, come e' stato autorevolmente affermato, le prescrizioni regionali "costituiscono, a loro volta, applicazione, nei limiti e modi rispettivi, delle tabelle di legge", configurandosi in tal modo, il primo e il terzo comma dell'art. 21 come vere e proprie norme penali in bianco. Una interpretazione strettamente letterale e formalistica dell'espressione legislativa, del reato, finirebbe per compromettere l'applicabilita' dell'art. 21, terzo comma, anche a gran parte degli insediamenti produttivi (cio' che, invece, e' pacifico in dottrina e giurisprudenza); si pensi, infatti, che gli scarichi da insediamenti produttivi, recapitanti in pubblica fognatura, solo provvisoriamente debbono attenersi al rispetto dei limiti tabellari in esame, dovendo fare riferimento in via definitiva, ai limiti, alle norme e alle prescrizioni regolamentari stabilite dai comuni o dai consorzi ce gestiscono gli impianti centrali di depurazione (v. art. 12, primo comma n. 2, per gli insediamenti produttivi nuovi, e art. 13, primo comma, n. 2, lett. b), per gli insediamenti esistenti). E altrettanto potrebbe dirsi per gli scarichi da insediamenti produttivi sul suolo (art. 12, n. 3 e 13, n. 3) soggetti, in via definitiva, al rispetto della normativa specifica di cui all'art. 2, lett. e) punto 2 e 4 lett. e), da emanarsi da parte di Stato e regioni. Ne' puo' trascurarsi il fatto che l'inciso suddetto, "nei rispettivi limiti e modi di applicazione", resterebbe privo di significato, e sarebbe del tutto pleonastico, se non venisse posto in relazione alla legislazione ora richiamata. L'interpretazione qui sostenuta, oltre ad essere piu' conforme alla lettera e alla ratio della legge n. 319/1976 sulla tutela delle acque dall'inquinamento (fenomeno quest'ultimo ce puo' presentarsi, con identiche caratteristiche, sia nel caso di scarichi produttivi, sia nel caso di scarichi civili e di pubbliche fognature, con uguale lesione del bene penalmente protetto), e' anche quella piu' rispettosa del fondamentale principio costituzionale che impone la tutela del paesaggio della nazione e della salute dei cittadini, intesa come fondamentale diritto dell'individuo e interesse dell'intera collettivita', in condizioni di parita', di trattamento a parita' di rischi per la salubrita' dell'ambiente e la salute pubblica (cfr. art. 9 cpv. e 32 primo comma della Costituzione, in riferimento all'art. 3 primo comma della medesima Costituzione). Cio' posto, il contrasto di costituzionalita' denunciato si configura piu' specificamente tra l'art. 11, legge regionale Emilia- Romagna n. 42 del 1985 e gli artt. 25 e 117 della Costituzione in riferimento alla legge 10 maggio 1975, n. 319, con successive modifiche, la quale ha per dichiarato oggetto, come si e' gia' osservato, "la disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo, pubblici e privati, diretti ed indiretti, in tutte le acque superficiali e sotterranee, interne e marine, sia pubbliche che private, nonche' in fognature, sul suolo e nel sottosuolo" (art. 1), delegando alle regioni, al di fuori dell'ambito di materie tassativamente indicate dall'art. 117 della Costituzione come oggetto di legislazione regionale autonoma, la sola definizione della disciplina degli "scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non racapitano in pubbliche fognature", nel prescritto rispetto di tutta una serie di parametri tra cui sono espressamente previsti i "limiti di accettabilita' fissati nelle tabelle allegate alla presente legge" (cfr. art. 14, secondo comma, in fine, della legge n. 319 del 1976 cit.). E' evidente, invero, che l'intervento di definizione disciplinatrice degli scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili non recapitanti in pubbliche fognature, da attuarsi con i prescritti "piani" regionali, tenendo conto dei limiti di qualita' degli scarichi sanciti nelle tabelle allegate alla legge statale, non puo' risolversi nella sostanziale eversione dei precetti fondamentali (previsti per tutti i tipi di scarichi) dalla legge statale, con il disposto corredo di sanzioni penali, trattandosi di materia non costituzionalmente riservata alla legislazione regionale, la quale si profila illegittimamente interferente con la predetta disciplina statale e intrinsecamente inosservante dello stesso strumento normativo delegato, determinato dalla legge statale come "piano" (norma sub-primaria di attuazione o atto amministrativo generale di normazione secondaria) e non come "legge regionale", unica fonte (quest'ultima abilitata a disporre sanzioni amministrative insieme alla legge statale (art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689). Vi e' dunque una illegittimita' costituzionale innanzitutto formale della normativa regionale essendosi rivestita del rango di legge (norma primaria) e non di quello di semplice "piano" (norma sub-primaria di attuazione della legge statale), in contrasto con la disposizione costituzionale (art. 117, primo comma della Costituzione; che riserva proprio alla Costituzione e a leggi costituzionali l'indicazione delle materie soggette alla potesta' legislativa autonoma delle regioni, affidando alle leggi della Repubblica la possibilita' di demandare alle regioni il solo potere di emanare norme per la loro attuazione (art. 117, secondo comma della Costituzione). Ma vi e' pure una illegittimita' di contenuto sostanziale delle predette norme regionali, le quali non si limitano a perseguire obiettivi di risanamento delle acque con il "piano" (e non la legge) oggetto della delega statale, ma, formulando autonomamente l'intera disciplina degli scarichi civili, arbitrariamente escludendo dall'ambito della fattispecie penalmente rilevante di cui all'art. 21 legge n. 319/1976 lo scarico, non precedute da domanda di autorizzazione e/o eccedente i limiti tabellari previsti negli allegati alla stessa legge statale, solo perche' proveniente da imprese agricole equiparate all'insediamento civile ovvero a pubbliche fognature. Si determina, cosi', una illegittima interferenza riduttiva del contenuto del precetto statale penalmente sanzionato, in contrasto con l'art. 25, secondo comma della Costituzione, che riserva esclusivamente alla legge dello Stato da definizione dei fatti di rilievo penale. In proposito, la Corte costituzionale ha piu' volte precisato che la "fonte del potere punitivo risiede nella sola legislazione statale e che le regioni non hanno la possibilita' di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi le pene previste in una data materia. Non possono, cioe', interferire negativamente con le norme penali statali disciplinando e considerando lecita una'attivita' che invece l'ordinamento statale sanziona penalmente" (sentenza Corte costituzionale n. 79 del 1977, n. 370 del 1989, nn. 43 e 309, del 1990). Si insiste, dunque, nel denunciare l'illegittimita' delle sanzioni amministrative introdotte dalla legge regionale Emilia-Romagna. n. 42 del 1986 ct., per intrinseca radicale illegittimita' della legge regionale in materia non rientrante in alcuna previsione costituzionale di legislazione regionale autonoma (violazione del principio di riserva costituzionale - art. 117 della Costituzione cit., - delle materie attribuite alla legislazione regionale), e, ancora, per illegittima interferenza della disciplina regionale sanzionatoria in una materia (tutela delle acque dall'inquinamento) oggetto di legge dello Stato con previsione di principi generali di disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo (cfr., in particolare, l'art. 9, primo, secondo ed ultimo comma, della ripetuta legge n. 319/1976) e correlative sanzioni penali (cfr., in particolare, gli artt. 21, 22, 23 e 23-bis, della legge n. 319/1976), non modificabili da una disciplina regionale espressamente prevista come attuativa di quegli stessi principi (art. 14, secondo comma, legge cit.,) attraverso lo strumento del piano di risanamento delle acque, nella vincolante cornice di principi e parametri, con relativo corredo sanzionatorio penale, adottati con legge dello Stato (art. 25 della Cosituzione). Per completezza si rileva che l'adesione alle linee interpretative finora esposte, pur fondando solidamente la proposta eccezione di illegittimita', potrebbe consentirne il superamento attraverso l'applicazione dell'art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689, nei rapporti tra l'art. 11 della legge reg. n. 42 del 1986 e l'art. 21 della legge n. 319 del 1976. E' noto, infatti, che il concorso di illecito penale ed amministrativo con riguardo ad uno stesso fatto e' risolto dall'art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689, secondo un criterio di tipo misto. In particolare, si e' accolto il principio di specialita' per il concorso tra disposizioni penali e amministrative nel caso in cui queste ultime siano previste da leggi dello Stato (art. 9, primo comma, della legge cit.); si e' stabilita, invece, la prevalenza della sanzione penale (art. 9, secondo comma) allorche' lo stesso fatto sia previsto come violazione amministrativa da una disposizione regionale o delle province autonome di Trento e Bolzano. La ratio del secondo comma e' evidente. L'applicazione del principio di specialita' anche nei casi ivi contemplati si sarebbe, infatti, risolta nel conferimento di un sostanziale potere di depenalizzazione alle regioni ed alle province autonome di Trento e Bolzano, giacche' tutte le volte che la disposizione amministrativa della legge regionale o provinciale avesse dovuto qualificarsi come speciale rispetto alla disposizione penale, quest'ultima non sarebbe stata piu' applicabile, con l'ulteriore discrasia che l'ambito spaziale dell'efficacia di una norma penale avrebbe potuto essere diverso da regione a regione (o a provincia autonoma), siccome restringibile ad libitum da una fonte normativa sub-primaria, con patente violazione del principio di uguaglianza (art. 3, primo comma, della Costituzione) ed in contrasto coi principi di cui agli artt. 28 delle disposizioni sulla legge in generale, 3 e 6 del codice penale. Ne discende che la fattispecie di scarico civile e da pubbliche fognature eccedente i limiti tabellari, penalmente rilevante a sensi dell'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 (con succ. mod.) per le ragioni ampiamente riferite sopra, e nello stesso tempo integrante un illecito amministrativo a sensi dell'art. 11 della legge regionale n. 42/1986, deve essere disciplinata soltanto dalla disposizione penale prevalente su quella regionale in virtu' del disposto dell'art. 9, secondo comma, della legge n. 689/1981 cit. Ritenuto che la proposta eccezione non appare manifestamente infondata, sembrando evidente che, cosi' come sostenuto dal p.m., la Regione Emilia-Romagna ha legiferato eccedendo tanto i limiti di materia imposti dall'art. 117 della Costituzione, quanto quelli dei principi fondamentali stabiliti dalla legge statale 10 maggio 1976, n. 319, (limiti dei quali lo stesso art. 117 della Costituzione impone l'osservanza), finendo per "rimuovere" o per "ridurre", con l'emanazione della norma della quale si eccepisce l'illegittimita', la disposizione penale statale (art. 21 della legge n. 319/1976).
P. Q. M. Letti gli artt. 134 della Costituzione, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante, nel giudizio di cui in epigrafe, e non manifestamente infondata la questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 11, primo comma, lett. B), nn. 1 e 2 della legge regionale Emilia-Romagna 28 novembre 1986, n. 42, in relazione agli artt. 25 e 117, della Costituzione italiana; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende il giudizio in corso; Ordina che a cura della cancelleria, questa ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Presidente della Giunta regionale e comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento e al presidente del Consiglio regionale Emilia- Romagna. Reggio Emilia, addi' 15 aprile 1991 Il vice pretore: LUSENTI 91C0981