N. 616 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 1991
N. 616
Ordinanza emessa il 19 marzo 1991 dal Consiglio di Stato, sezione
quarta giurisdizionale, sul ricorso proposto dalla S.p.a. impresa
Zumaglini e Gallina ed altri contro Parodi Milena ed altro
Demanio e patrimonio dello Stato - Costruzione di nuove sedi di
servizio e relative pertinenze per l'Arma dei carabinieri -
Equiparazione alle opere destinate alla difesa nazionale -
Conseguente sottrazione delle opere stesse agli strumenti
urbanistici - Arbitrarieta' della predetta sottrazione - Incidenza
sui principi di tutela della autonomia regionale, del paesaggio e
del patrimonio storico ed artistico dello Stato - Violazione della
sfera di competenza regionale.
(Legge 6 febbraio 1985, n. 16, art. 3).
(Cost., artt. 5, 9, 117, 118 e 128).
(GU n.40 del 9-10-1991 )
IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
1510/1989, proposto dall'impresa Zumaglini & Gallina S.p.a., in
persona del presidente e legale rappresentante, rappresentato e
difeso dall'avv. Paolo Ricciardi (sostituito in corso di giudizio
all'avv. Gabriele Moricca, deceduto) ed elettivamente domiciliato
presso lo stesso avv. Ricciardi in Roma, viale Tiziano, 80 con
appello incidentale concorrente di Ministero dei lavori pubblici,
Ministero della difesa, Ministero dell'interno, in persona dei
rispettivi titolari pro-tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato e presso la stessa legalmente
domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12, e nei confronti del
comando generale dei carabinieri e del provveditorato regionale
oo.pp., Liguria n.c.; ed entrambi contro Parodi Milena e Ballestri
Alessandro, appellati ed appellanti incidentali, rappresentati e
difesi dagli avvocati Lorenzo Acquarone, Lorenzo Giovanni Bormioli e
Ludovico Villani, ed elettivamente domiciliati presso quest'ultimo in
Roma, piazzale Clodio 12, per l'annullamento della sentenza 14 marzo
1989, n. 188, del tribunale amministrativo regionale per la Liguria
con la quale e' stato accolto il ricorso proposto dagli attuali
appellati avverso i provvedimenti di approvazione e localizzazione,
su terreno dei ricorrenti, del progetto per la nuova sede della
stazione carabinieri di Lerici, con particolare riferimento ai
seguenti atti:
a) decreto n. 761, del 20 febbraio 1987, con il quale il
provveditore regionale alle oo.pp. ha approvato il progetto;
b) decreto del prefetto di Genova (cosi' erroneamente indicato
nel ricorso introduttivo: in realta' del prefetto della Spezia), 18
marzo 1988, n. 1482, relativo all'occupazione d'urgenza del terreno;
c) atto del provveditorato regionale oo.pp., e per esso
dell'ingegnere capo designato per la provincia della Spezia, in data
7 maggio 1988, prot. 718, con il quale si da' avviso dell'immissione
in possesso e della formazione dello stato di consistenza per il
giorno 28 maggio 1988;
d) ogni altro atto presupposto, preparatorio, conseguente e
connesso.
Visto il ricorso dell'impresa Zumaglini & Gallina S.p.a., con i
relativi allegati;
Visto l'appello incidentale concorrente delle amministrazioni
dello Stato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei signori Parodi e
Ballestri, nonche' l'atto di appello incidentale proposto dagli
stessi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 19 marzo 1991, la relazione del
consigliere Lignani, e uditi altresi', gli avvocati Ricciardi,
Criscuoli (avv. Stato) e Villani; ciascuno per le parti
rispettivamente rappresentate;
Vista la propria decisione parziale deliberata il 19 marzo 1991,
con la quale e' stato dichiarato inammissibile l'appello dell'impresa
Zumaglini & Gallina, con riserva di pronunciare altro provvedimento
per le questioni relative all'appello dell'avvocatura;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
I signori Parodi e Ballestri, ricorrenti in primo grado, sono
proprietari di un terreno inedificato in Lerici.
Il progetto della nuova sede della stazione carabinieri di Lerici,
approvato dal provveditore regionale alle oo.pp., con decreto n. 761,
del 20 febbraio 1987, in attuazione del programma di cui alla legge 6
febbraio 1985, n. 16, prevede la realizzazione dell'edificio sul
terreno dei signori Parodi e Ballestri, previa espropriazione.
Gli interessati hanno impugnato il progetto in parola, con i
relativi atti amministrativi, davanti al t.a.r. del Piemonte, il
ricorso e' stato poi rimesso per competenza al t.a.r. della Liguria.
Essi esponevano, in punto di fatto, che la costruzione progettata
si poneva per vari aspetti in contrasto con la disciplina urbanistica
della zona, e contestavano, in punto di diritto, che l'opera fosse
svincolata da quella disciplina, come ritenuto invece dalle autorita'
statali procedenti.
In particolare, i ricorrenti denunciavano la violazione e la falsa
applicazione dell'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
richiamato dalla legge 6 febbraio 1985, n. 16, nonche' la violazione
e la falsa applicazione di quest'ultima legge. In sostanza, essi
prospettavano alcune riserve sul fatto che l'opera in questione fosse
pienamente assimilabile alle opere destinate alla difesa nazionale,
per quanto attiene allo speciale regime urbanistico di cui all'art.
81 del d.P.R. n. 616/1977, ma sostenevano che, comunque, tale regime
speciale non puo' esonerare l'autorita' statale dall'acquisire il
consenso delle autorita' urbanistiche regionali e comunali, qualora,
come nella specie, si tratti di realizzare opere in contrasto con gli
strumenti urbanistici. Essi richiamavano anche la legge n. 497/1978
che, in materia di alloggi per militari, prevede una consultazione
con le autorita' regionali qualora si tratti di opere contrastanti
con gli strumenti urbanistici. Deducevano anche una questione di
costituzionalita', nei confronti del combinato disposto della legge
n. 16/1985 e dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977, qualora lo si
volesse interpretare come rivolto ad estendere lo speciale regime
urbanistico, dettato per le opere destinate alla difesa nazionale,
anche ad opere non aventi nella sostanza tale carattere.
I ricorrenti denunciavano, inoltre, la violazione del piano
territoriale di coordinamento paesistico della regione Liguria e la
mancata considerazione dei vincoli paesistici gravanti sul terreno
interessato.
Deducevano anche altri motivi relativi al procedimento, con
riguardo all'incompetenza del provveditore regionale alle oo.pp. (il
progetto avrebbe dovuto, invece, essere approvato dal Ministro dei
ll.pp.), alla mancata indicazione dei termini di cui all'art. 13,
legge n. 2359 del 1865, alla mancata liquidazione dell'indennita',
ecc. In corso di giiudizio, i ricorrenti proponevano altresi' alcuni
motivi aggiunti, con riguardo all'asserita violazione delle regole in
materia di distribuzione delle competenze fra comando generale dei
carabinieri, Ministero dei ll.pp. e provveditorato regionale alle
oo.pp.
Il tribunale amministrativo regionale, con sentenza pubblicata il
14 marzo 1989, n. 188, ha accolto il ricorso.
La decisione appare costruita sul presupposto, dato per certo dal
t.a.r., della difformita' dell'opera rispetto alla disciplina
urbanistica della zona. Il t.a.r. ha quindi osservato che l'art. 81
del d.P.R. n. 616/1977 sottrae, bensi', le opere destinate alla
difesa nazionale all'onere di concessione edilizia ed allo stesso
accertamento di conformita' agli strumenti urbanistici, previsto per
la generalita' delle opere statali ed attribuito alla competenza del
Ministro dei ll.pp.; ma non le sottrae allo speciale procedimento,
dettato dal terzo e quarto comma dello stesso art. 81, con riguardo
all'ipotesi di opere difformi dallo strumento urbanistico. E poiche'
nella fattispecie le procedure previste dall'art. 81 non sono state
osservate, ha concluso per l'illegittimita' dell'approvazione del
progetto.
La sentenza e' stata impugnata con appello principale dall'impresa
Zumaglini & Gallina S.p.a., appaltatrice dei lavori, e con appello
incidentale concorrente dalle amministrazioni dello Stato.
In entrambi gli atti di appello si contesta la fondatezza, nel
merito, della sentenza appellata; in particolare si sostiene una
diversa interpretazione dell'art. 81, d.P.R. n. 616/1977, con
riguardo ai rapporti fra opere destinate alla difesa nazionale e
disciplina urbanistica.
Gli originari ricorrenti, oltre a resistere agli appelli delle
controparti, hanno proposto a loro volta appello incidentale
condizionato, al solo fine di riproporre i motivi che il t.a.r. non
ha preso in esame, considerandoli assorbiti.
Con decisione parziale, deliberata nella camera di consiglio
tenuta consecutivamente all'udienza del 19 marzo 1991, la sezione, ha
dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione, l'appello
dell'impresa, e si e' riservata di risolvere le restanti questioni
con separato provvedimento.
D I R I T T O
1. - Il collegio ha risolto alcune questioni preliminari con una
decisione parziale: si e' giudicato inammissibile, per difetto di
legittimazione, l'appello principale dell'impresa Zumaglini &
Gallina, e si e' aggiunto che nondimeno rimane ritualmente introdotto
l'appello delle amministrazioni dello Stato, che, incidentale quanto
alla forma, non appare in alcun modo condizionato all'ammissibilita'
ed alla fondatezza di quello dell'impresa.
Viene ora in esame, pertanto, il merito dell'appello delle
amministrazioni dello Stato.
2. - Conviene ricordare che il tribunale amministrativo regionale
ha accolto il ricorso dei privati, contro il progetto di ampliamento
dell'edificio del comando intermedio carabinieri di Santa Margherita
Ligure, "per violazione dell'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616". Precisamente, secondo il t.a.r. le amministrazioni procedenti
giustamente hanno ritenuto che il progetto fosse sottratto non solo
alla concessione edilizia comunale, come tutte le opere pubbliche
statali in genere, ma anche allo speciale accertamento di conformita'
agli strumenti urbanistici, di cui al secondo comma del citato art.
81; ma avrebbero errato nel ritenerlo sottratto altresi' agli
adempimenti dettati dai commi terzo e quarto dello stesso articolo
per il caso in cui l'opera sia, come nella fattispecie, in contrasto
con gli strumenti urbanistici.
Il t.a.r. e' giunto a queste conclusioni in base ad una carta
interpretazione dell'art. 81, d.P.R. n. 616/1977, che viene ora
contestata dalle amministrazioni dello Stato appellanti. Donde la
questione di diritto che ora il collegio deve affrontare.
3. - Le disposizioni che in vario modo sono state richiamate nella
sentenza o negli atti di parte, come rilevanti ai fini della suddetta
questione di diritto, sono le seguenti:
a) la legge 6 febbraio 1985, n. 16, programma quinquennale di
costruzione di nuove sedi di servizio e relative pertinenze per
l'arma dei carabinieri, e in particolare l'art. 3, che dispone: "Ai
fini dell'accertamento di conformita' previsto dell'art. 81 ( ..), le
opere di edilizia previste dalla presente legge sono equiparate alle
opere destinate alla difesa militare";
b) l'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, il suo secondo
comma dispone che "per le opere da eseguirsi da amministrazioni
statali o comunque insistenti su aree del demanio statale
l'accertamento della conformita' alle prescrizioni delle norme e dei
piani urbanistici ed edilizi, salvo che per le opere destinate alla
difesa militare, e' fatto dallo Stato, d'intesa con la regione
interessata"; il terzo comma dispone che la localizzazione dei
progetti di opere pubbliche "se difforme dalle prescrizioni e dai
vincoli delle norme o dei piani urbanistici ed edilizi, e' fatta
dall'amministrazione statale competente d'intesa con le regioni
interessate, che devono sentire preventivamente gli enti locali nel
cui territorio sono previsti gli interventi"; il quarto comma dispone
che in caso di mancata intesa con la regione, il progetto puo' aver
corso se approvato con decreto del Presidente della Repubblica, pre-
via deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentita la commissione
interparlamentare per le questioni regionali;
c) la legge 24 dicembre 1976, n. 898, Nuova regolamentazione
delle servitu' militari: il suo art. 3, primo comma, dispone che "In
ciascuna regione e' costituito un comitato misto paritetico (composto
da sei rappresentanti dello Stato e sei della regione) di reciproca
consultazione per l'esame ( ..) dei problemi connessi
all'armonizzazione tra i piani di assetto territoriale della regione
ed i programmi delle installazioni militari e delle conseguenti
limitazioni"; lo stesso articolo, decimo comma, riserva al Ministro
della difesa la potesta' di adottare "le definitive decisioni sui
programmi di installazioni militari e relative limitazioni", ma
attribuisce alla regione interessata la facolta' di chiedere, entro
quindici giorni, che la questione sia riesaminata dal Consiglio dei
Ministri:
d) la legge 18 agosto 1978, n. 497, Autorizzazione di spesa per
la costruzione di alloggi di servizio per il personale militare e
disciplina delle relative concessioni: il suo art. 4, nel testo
novellato dalla legge 28 febbraio 1981, n. 47, dispone che il
relativo programma d'interventi sara' realizzato "utilizzando aree di
immobili demaniali disponibili, in conformita' alle norme ed agli
strumenti urbanistici vigenti, ovvero anche in deroga ad essi ai
sensi dell'art. 3 della legge 21 dicembre 1955, n. 1357", vale a dire
previo nulla-osta della sezione urbanistica regionale e della
soprintendenza ai monumenti; dispone altresi' che le infrastrutture
realizzate all'interno di basi, impianti, installazioni militari, o
posti al loro diretto e funzionale servizio "sono da considerarsi a
tutti gli effetti opere destinate alla difesa nazionale e, pertanto,
dovranno essere realizzate con l'eccezione prevista al secondo comma
dell'art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato
dall'art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765";
e) la legge 11 marzo 1988, n. 67, Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1988: il suo art. 17, ventiquattresimo comma, dopo aver
rifinanziato il programma di alloggi di servizio per militari, di cui
alla legge n. 497/1978, aggiunge: "Nella localizzazione dei predetti
alloggi devono essere osservate le prscrizioni degli strumenti
urbanistici adottati e delle leggi in materia di tutela paesaggistica
e di protezione delle bellezze naturali".
4. - Cio' posto, occorre verificare, al di la' delle deduzioni
delle parti, quali fra le disposizioni teste' citate iano
direttamente applicabili nella fattispecie.
Non sembrano esserlo, innanzi tutto, quelle relative agli alloggi
di servizio per il personale militare, di cui alla legge n. 497/1978,
come integrata dalla legge n. 47/1981 e dalla legge n. 67/1988.
Queste disposizioni si riferiscono ad uno specifico programma di
realizzazione di alloggi di servizio per militari, che e', con tutta
evidenza, cosa diversa dal programma quinquennale di nuove sedi di
servizio, e relative pertinenze per l'arma dei carabinieri, oggetto
della legge n. 16/1985. I due programmi differiscono per finalita',
durata, fonti di finanziamento, disciplina procedurale, e via
dicendo; e non pare che le disposizioni relative al primo programma
(legge n. 497/1978) possano essere mutuate con riferimento a singoli
progetti rientranti nel secondo programma (legge n. 16/1978) solo
perche' si tratti, occasionalmente, di "pertinenze" da utilizzare
come alloggi. Ma anche volendo supporre che le norme dettate per
l'un programma siano applicabili pure all'altro, sta di fatto che la
legge n. 67/1988 e' posteriore all'approvazione del progetto ora in
contestazione, e che essa ha carattere innovativo, non gia'
interpretativo, ne' retroattivo, nella parte in cui esclude quella
focalta' di deroga agli strumenti urbanistici, che le leggi del 1978
e del 1981 espressamente concedevano. Pertanto la legge del 1988 non
protrebbe essere invocata per affermare l'illegittimita' di progetti
gia' approvati, contrastanti con gli strumenti urbanistici ma
conformi alle previsioni derogatorie delle leggi del 1978 e del 1981.
Ora, in base a queste due ultime leggi, un progetto contrastante
con lo strumento urbanistico doveva senz'altro considerarsi
legittimo, se relativo ad opere da eseguirsi all'interno di basi,
impianti o installazioni militari, o posti a diretto e funzionale
servizio di essi (cfr. Cass. terza sezione pen., 29 maggio 1987,
Morreale, che ha annullato pret. Taranto, 10 dicembre 1986), o,
altrimenti, poteva essere autorizzato mediante nulla osta della
sezione urbanistica regionale e della soprintendenza ai monumenti.
Sicche', anche volendo supporre: a) che nella fattispecie fosse
applicabile la legge n. 497/1978, come modificata dalla legge n.
47/1981; b) che l'opera rientrasse fra quelle per cui, a norma di
detta legge, occorrevano i nulla osta in parola, emergerebbe un vizio
di legittimita' differente da quello ritenuto sussistente dal t.a.r.;
che e', si ricorda, la mancata applicazione delle ben diverse proce-
dure di cui al terzo e quarto comma dell'art. 81 del d.P.R. n.
616/1977. In altre parole, il vizio di legittimita', derivante dalla
supposta violazione della legge n. 497/1978, non s'identificherebbe
col vizio derivante dalla supposta violazione dell'art. 81 del d.P.R.
n. 616/1977. Peraltro il t.a.r. ha ravvisato nella fattispecie
proprio quest'ultimo vizio, con argomentazioni interpretative
"interne" allo stesso art. 81, e altre derivate dai principi
generali. E percio', dato e non concesso che nella fattispecie fosse
applicabile anche la legge n. 497/1978, non sarebbe questo un
argomento utile per sostenere la fondatezza del giudizio dato dal
t.a.r. in ordine all'interpretazione dell'art. 81.
5. - Considerazioni parzialmente analoghe possono essere fatte a
proposito della legge 24 dicembre 1976, n. 898, in materia di
servitu' militari.
Questa volta, a sostegno dell'applicabilita' della legge in parola
alla fattispecie potrebbe venir invocato un autorevole precedente: la
Corte costituzionale, con sentenza 6 dicembre 1988, n. 1065,
pronunciata su conflitto di attribuzioni fra lo Stato e una regione,
ha affermato che anche per la scelta del sito di una sede di servizio
dei carabinieri e' necessaria la consultazione prevista da detta
legge. Anche in questo caso, pero', il vizio derivante dalla
supposta violazione della legge 24 dicembre 1976, n. 898, non
potrebbe identificarsi con quello derivante dalla supposta violazione
dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977: cosi' come il procedimento
delineato dall'una legge non s'identifica con quello dell'altra. E
si puo' osservare che per l'interesse dei privati ricorrenti sembra
maggiormente satisfattiva l'affermazione che l'opera de qua era
soggetta alle procedure di cui all'art. 81, terzo e quarto comma;
viceversa, le amministrazioni dello Stato hanno interesse a far
affermare che l'opera non era soggetta all'art. 81, anche se, in
ipotesi, si dovesse concludere che era soggetta alla legge n.
896/1976.
Si dovrebbe ancora verificare se nel ricorso di primo grado sia
ravvisabile la prospettazione di uno specifico motivo d'impugnazione
riferito alla supposta violazione della legge n. 898/1976; intesa
come norma direttamente applicabile nella fattispecie.
Ma pure se cosi' fosse, resterebbe comunque prioritaria, e non
potrebbe venir aggirata o elusa, la questione dell'interpretazione e
dell'applicazione dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977. A questo
problema sono, dunque, dedicate le considerazioni che seguono.
6. - Il tribunale amministrativo ha basato la sua interpretazione
dell'art. 81 partendo da un'esegesi testuale del secondo, terzo e
quarto comma; ha poi ritenuto di poter trovare nella sistematica, nei
principi generali e nella ratio legis le opportune conferme al
risultato ottenuto per via esegetica.
In sostanza, sul piano testuale il t.a.r. ha osservato che
l'inciso "salvo che per le opere destinate alla difesa militare" si
legge solo nel secondo comma, non nel terzo e nel quarto. Di
conseguenza, il regime differenziato delle opere militari
riguarderebbe soltanto il momento dell'accertamento della conformita'
agli strumenti urbanistici, e consisterebbe soltanto in uno
spostamento di competenza: il giudizio di conformita' dovrebbe essere
espresso dalla stessa amministrazione militare, anziche' da quella
dei lavori pubblici (cfr. art. 31 della legge n. 1150/1942) e senza
bisogno d'intesa con la regione. Ma quante volte tale giudizio
dovesse concludersi nel senso della difformita', il regime
differenziato verrebbe meno, e le opere destinate alla difesa
militare rientrerebbero nella disciplina comune alla generalita'
delle opere pubbliche statali non conformi ai piani regolatori.
Pare al collegio che questa ricostruzione della normativa non si
giustifichi sullo stesso piano letterale. Nel secondo comma, l'inciso
"salvo che per le opere destinate alla difesa militare" non sta a
disporre che, per queste opere, l'accertamento di conformita' segue
un procedimento diverso: se questa fosse stata l'intenzione del
legislatore delegato, vi sarebbe stato almeno un accenno al
procedimento da seguire. Sta invece a significare che per le opere di
difesa si prescinde dall'accertamento di conformita'.
Ma se e' cosi', viene meno il presupposto stesso dell'ipotizzata
applicazione del terzo e del quarto comma alle opere di difesa. Essi
prevedono i meccanismi per consentire la ralizzazione dell'opera,
superando l'ostacolo rappresentato dall'eventuale sua difformita'
rispetto al piano regolatore: se per determinate opere dal giudizio
di conformita' si prescinde, l'eventuale difformita' e' irrilevante e
non vi e' luogo a ricorrere a procedure di risoluzione del conflitto.
D'altronde, una volta che il legislatore ha ritenuto di attriuire un
regime urbanistico privolegiato alle opere di difesa,
differenziandole dalla generalita' delle opere pubbliche statali,
sembrerebbe poco ragionevole che tale regime differenziato si
applicasse solo nell'ipotesi, verosimilmente marginale e di scarso
interesse, di opere di difesa previste dal piano regolatore comunale;
mentre in caso contrario, e cioe' nell'ipotesi piu' frequente e di
maggior rilevanza, le opere di difesa sarebbero interamente assim-
ilate alle ordinarie opere pubbliche statali.
Inoltre, sempre con riferimento al contesto dell'art. 81, si
osserva che l'ultimo comma di detto articolo fa espressamente salve
le disposizioni della legge n. 898/1976 in materia di servitu'
militari. Peraltro, se l'art. 81 si dovesse interpretare nel senso
voluto dal t.a.r., la sopravvivenza della legge del 1976 non avrebbe
ragion d'essere. Le finalita' di tutela delle autonomie locali, di
coordinazione fra opere militari e territorio, ecc., sottese alla
legge del 1976, sarebbero interamente e forse meglio soddisfatte
mediante le procedure dei commi terzo e quarto dell'art. 81. A quanto
pare, invece, il legislatore delegato ha fatta salva la legge del
1976, perche' era consapevole che i commi terzo e quarto dell'art. 81
non sono applicabili alle opere di difesa. In alternativa, si puo'
anche pensare che il legislatore delegato abbia considerato
necessario richiamare la legge del 1976, perche' riteneva che, in
mancanza, alle opere militari si sarebbe estesa la disciplina
generale dei commi terzo e quarto: in ogni caso il risultato
dell'interpretazione e' lo stesso, e cioe' che la confermata vigenza
della legge del 1976 esclude l'applicabilita' dei commi terzo e
quarto alle opere di difesa.
7. - Queste conclusioni non sono contraddette dalle
considerazioni, relative ai principi generali ed alla ratio legis,
che il t.a.r. ha creduto di poter addurre a confronto della propria
contraria interpretazione.
Ed invero, non pare contestabile che le opere destinate alla
difesa nazionale richiedano, per loro natura, un regime urbanistico
differenziato rispetto alla generalita' delle opere pubbliche
statali. Cio' si dice non tanto con riferimento ad una gerarchia di
valore fra interessi pubblici: benche' sembri tuttora sostenibile che
l'interesse dello Stato a conservare l'integrita' del territorio, la
sovranita' e l'indipendenza s'identifichi con l'interesse della
comunita' nazionale a sopravvivere come tale, e sia, pertanto, un
interesse primario: primum vivere. Si dice piuttosto perche', secondo
la comune esperienza, le esigenze connesse alla distribuzione
territoriale delle opere di difesa ed alla loro progettazione
trascendono le possibilita' di apprezzamento delle autorita'
urbanistiche. La misura, poi, del relativo affrancamento delle opere
di difesa dalla pianificazione territoriale generale, con il
necessario contemperamento delle diverse esigenze, e' quetione che
spetta al legislatore risolvere: in questa sede si discute de iure
condito, e piu' precisamente dell'interpretazione dell'art. 81, ed il
collegio non puo' che prendere atto della volonta' espressa in questa
norma.
8. - Tutto cio' vale, peraltro, a condizione che si tratti
realmente di "opere destinate alla difesa nazionale", e non di opere
di altra natura, artificiosamente definite tali al solo fine di
sottrarle alla disciplina urbanistica propria delle ordinarie opere
pubbliche statali. Si puo' ammettere che, come ogni altra
espressione del linguaggio giuridico, anche la nozione di "opere
destinate alla difesa nazionale" abbia confini non sempre chiaramente
riconoscibili; e si puo' ammettere che entro questi margini
d'incertezza il legislatore abbia il potere d'intervenire
autoritativamente, attribuendo, o negando ex professo, la qualita' di
"opera destinata alla difesa nazionale", ad un'opera il cui carattere
sarebbe altrimenti controvertibile.
Ma altro e' dire che il legislatore possa attribuire detta
qualita' ad opere che, di per se', abbiano pacificamente altra
natura, e che non rivestano alcuna di quelle speciali caratteristiche
ed esigenze che giustificano uno speciale regime urbanistico.
Il problema non si potrebbe se il legislatore fosse arbitro di
sottrarre, indiscriminatamente, questa o quell'opera pubblica alla
disciplina urbanistica generale. Se cosi' fosse, una ipotetica legge
che qualificasse come "opere di difesa", ad es., le biblioteche
pubbliche, o i cimiteri, sarebbe forse criticabile sul piano della
proprieta' di linguaggio, ma non censurabile sul piano giuridico. Il
legislatore, pero', non e' interamente libero, in quanto e' soggetto
ai limiti che gli derivano dalla Costituzione. Ora, in materia di
relazioni fra le opere pubbliche e la disciplina urbanistica, vengono
in considerazione numerosi precetti costituzionali. In primo luogo,
vi sono gli artt. 117 e 118 della Costituzione, che attribuiscono
alle regioni, rispettivamente, la potesta' legislativa e quella
amministrativa, nella materia dell'urbanistica.
In secondo luogo, vi sono gli artt. 5 e 128, che attribuiscono
rilevanza costituzionale all'autonomia degli enti locali; autonomia
che, manifestamente, non puo' non esprimersi, primariamente, nel
governo del territorio.
In terzo luogo, vi e' l'art. 9 secondo comma, che, affermando il
valore costituzionale del paesaggio e del patrimonio storico ed
artistico, intuitivamente assoggetta ai relativi vincoli anche le
opere pubbliche, salvo che il sacrificio di quei beni risulti
indispensabile in vista d'interessi altrettanto tutelati sul piano
costituzionale. Pertanto, una legge che nominalmente ed
arbitrariamente conferisca la qualita' di "opera di difesa" ad
un'opera di altra natura, al solo fine di sottrarla alla disciplina
urbanistica generale, potrebbe venir giudicata incostituzionale per
violazione delle norme teste' riferite.
9. - Pare al collegio che questo sia il caso della legge 6
febbraio 1985, n. 16, art. 3.
Al riguardo va notato che con le parole "le opere di edilizia,
previste dalla presente legge, sono equiparate alle opere destinate
alla difesa militare", il legislatore stesso sembra rivelare la
consapevolezza di stare operando non un semplice chiarimento
interpretativo, ma una vera e propria estensione di disciplina ad
opere non suscettibili, per se', di essere giudicate "opere destinate
alla difesa militare". Da un punto di vista sostanziale, poi, si
osserva che e' innegabile l'intensita' del pubblico interesse alla
piena efficienza delle strutture edilizie logistico-operative
dell'arma dei carabinieri. Ma pare altrettanto certo che si tratti di
strutture concepite essenzialmente, o almeno prevalentemente, per
funzioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, e di polizia
giudiziaria, piuttosto che per funzioni di difesa nazionale. In
questa luce, l'interesse pubblico alla realizzazione dell'edificio
per una stazione di carabinieri non appare qualitativamente diverso
da quello relativo, ad es., ad un tribunale, una prefettura o una
questura. Sicche', se lo Stato, per realizzare la nuova sede di
uffici giudiziari o di uffici pubblici in genere, deve sceglierne il
sito in conformita' ai piani urbanistici, o altrimenti esperire, in
contraddittorio con le autorita' regionali e locali, le procedure di
cui ai commi terzo e quarto dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977, non
vi e' alcuna evidente ragione perche' altrettanto non debba avvenire
per una sede di servizio dei carabinieri.
Si tratta, in ogni caso, di strutture la cui collocazione, in
genere, non e' strettamente necessitata da esigenze tecniche ed oper-
ative, e per le quali e' sufficiente individuare l'ambito
territoriale, piu' o meno vasto (una circoscrizione comunale, un
centro abitato, un quartiere urbano), entro il quale debbono trovare
sede. Pertanto, l'applicazione dell'art. 81, compresi i commi terzo
e quarto, non si prospetta come eccessivamente gravosa o
pregiudizievole per gli interessi dello Stato, tenuto anche conto che
queste disposizioni consentono, in definitiva, il prevalere
dell'interesse dello Stato sugli orientamenti delle autorita'
urbanistiche locali.
10. Si puo' dunque concludere nel senso che non e' manifestamente
infondato il sospetto d'incostituzionalita' dell'art. 3 della legge 3
febbraio 1985, n. 16, con riferimento agli articoli costituzionali
117 e 118 (riserva di competenze legislative ed amministrative alle
regioni, in materia urbanistica), 5 e 128 (tutela dell'autonomia
degli enti locali) e 9, secondo comma (tutela del paesaggio e del
patrimonio storico e artistico). La questione e' rilevata, perche',
una volta eliminato, in ipotesi, il suddetto art. 3, si dovrebbe
confermare, sia pure con motivazione parzialmente diversa, la
sentenza del t.a.r., che ha giudicato illegittimo il progetto de quo
perche' non approvato con l'osservanza delle procedure di cui
all'art. 81, secondo, terzo e quarto comma del d.P.R. n. 616/1977.
Se, invece, l'eccezione di costituzionalita' dovesse venire
rigettata, in base alle considerazioni sopra esposte la sentenza
dovrebbe essere riformata e il progetto dovrebbe essere giudicato,
sotto questo prifilo, legittimo; salvo l'eventuale accoglimento del
ricorso dei privati per altri motivi, che comporterebbe conseguenze
parzialmente diverse in ordine agli interessi delle parti ed alle
ulteriori attivita' di competenza dell'amministrazione.
11. - Pertanto, a scioglimento della riserva contenuta nella
decisione parziale gia' deliberata da questo collegio, si deve
sospendere il giudizio e rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, per la soluzione dell'incidente di costituzionalita'
sopra prospettato; e riservare, all'esito dell'incidente stesso, ogni
altra pronuncia in rito, in merito e sulle spese.
P. Q.M.
Sospende il giudizio e, riservata ogni altra pronuncia, ne ordina
la remissione alla Corte costituzionale perche' decida la questione,
rilevante e non manifestamente infondata, della sospetta
incostituzionalita' dell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16,
con riferimento agli artt. 5, 9, secondo comma, 117, 118 e 128, della
Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti del
giudizio e al Presidente del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata
ai Presidenti dei due rami del Parlamento;
La segreteria della sezione e' incaricata degli adempimenti di
rito.
Cosi' deciso il 19 marzo 1991 in Roma.
Il presidente: PALEOLOGO
L'estensore: LIGNANI
Depositata in segreteria il 27 maggio 1991.
Il segretario: (firma illeggibile)
91C1090