N. 45 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 ottobre 1991
N. 45 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 ottobre 1991 (della regione Toscana) Turismo e spettacolo - Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche - Previsione della libera determinazione, da parte dei singoli operatori, dei prezzi dei servizi alberghieri e delle strutture ricettive - Determinazione libera e comunicazione alle regioni, nei termini indicati e con le modalita' stabilite con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo, dei prezzi delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione - Asserita violazione della sfera di competenza regionale in materia di turismo ed industria alberghiera - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 195/1986, 77/1987, 214, 335, 514, 740, 924, 1029, 1031, 1034, 1035, 1044, 1141 e 1145 del 1988. (Legge 25 agosto 1991, n. 284, art. 1). (Cost., artt. 97, 117 e 118).(GU n.42 del 23-10-1991 )
Ricorso per la regione Toscana in persona del presidente pro- tempore della giunta regionale rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via G. Carducci n. 4, in forza di deliberazione g.r. n. 7894 del 20 settembre 1991, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284 "liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche". 1. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 205 del 2 settembre 1991 e' stata pubblicata la legge 25 agosto 1991, n. 284, avente ad oggetto la "liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche". L'art. 1, primo comma, della legge stabilisce che dalla data di entrata in vigore della stessa "i prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture ricettive di cui alla legge 17 maggio 1983, n. 217, e successive modificazioni, sono liberamente determinati dai singoli operatori". I successivi commi stabiliscono le modalita' di comunicazione dei prezzi da parte degli operatori; attribuiscono al Ministro del turismo e dello spettacolo di stabilire, con proprio decreto, le modalita' di trasmissione e pubblicazione dei prezzi e abrogano l'ultimo periodo dell'undicesimo comma dell'art. 7 della legge n. 217/1983. Infine, l'ultimo comma dell'art. 1 dispone che "sono altresi' liberamente ed annualmente determinati e comunicati alle regioni e alle capitanerie di porto competenti per territorio, con le modalita' stabilite nel decreto di cui al quarto comma, entro il 1º ottobre di ogni anno con validita' dal 1º gennaio dell'anno successivo, i prezzi delle attivita' turistiche ad uso pubbliche gestite in regime di concessione". 2. - La liberalizzazione dei prezzi del settore turistico non era stata originariamente prevista dalla legge. Il disegno di legge n. 2652, presentato al Senato della Repubblica dal senatore Foschi ed altri il 13 febbraio 1991, aveva infatti ad oggetto "disposizioni concernenti il fondo centrale di garanzia istituito dall'art. 7 della legge 12 marzo 1968, n. 326, presso la sezione autonoma di credito alberghiero, turistico e sportivo presso la Banca Nazionale del Lavoro". Solo successivamente, nel corso dei lavori della decima commissione (industria) del Senato il 27 marzo 1991, cui il testo era stato affidato in sede deliberante, il comitato ristretto cui era stato affidato l'esame del testo aveva aggiunto un articolo con il quale i prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture ricettive venivano determinati annualmente dagli operatori e da questi comunicati alle aziende di promozione turistica competenti per territorio (cfr. atti Senato, decima commissione, 27 marzo 1991, p. 49, relatore Mancia). La modifica aveva suscitato immediata perplessita' e rilievi di legittimita' costituzionale precisamente in relazione alle competenze delle regioni in materia turistico-alberghiera: cfr. verbale della duecentottantunesima seduta della commissione industria, mercoledi' 20 marzo 1991, p. 45, ove si riportano le parole del senatore Cardinale che giudicava incongrua la proposta "anche perche' investe l'ambito di competenza istituzionale delle regioni": tant'e' che, nella stessa seduta, il presidente Cassola ravvisava "la necessita' di acquisire il prescritto parere della commissione affari costituzionali sugli emendamenti presentati", p. 46. Il "prescritto parere" non risulta mai essere stato chiesto ne' essere intervenuto. 3. - La liberalizzazione dei prezzi turistici viola le competenze regionali nella materia del turismo e dell'industria alberghiera. Va premesso che con gli artt. 56 e 60 del d.P.R. n. 616/1977 era stato indicato con chiarezza che il trasferimento delle funzioni amministrative relative alla materia in oggetto concerneva "tutti i servizi, le strutture e le attivita' pubbliche o private riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche negli aspetti ricreativi e dell'industria alberghiera", rendendosi in tal modo manifesta l'ampiezza del trasferimento, dal quale nessuna funzione poteva ritenersi esclusa. La legge n. 217/1983, nel definire i principi fondamentali in materia di turismo ed industria alberghiera, stabiliva esplicitamente che "restano ferme le competenze previste dal d.P.R. n. 616/1977", e tale disposizione e' stata sottolineata dalla Corte nella sentenza n. 195/1986, punto 2.1. In ordine ai prezzi, la legge-quadro per il turismo non conteneva nessuna disposizione salvo quella dell'art. 7, ultimo comma, secondo la quale "il regime dei prezzi concordati, previsto dalla presente legislazione per gli alberghi, e' esteso a tutte le strutture ricettive indicate nell'art. 6, gestite da imprese turistiche". E' evidente pertanto che la norma non conteneva altro precetto se non quello di una estensione a tutte le strutture ricettive del re- gime dei prezzi sino ad allora vigente, che a torto la legge definiva come regime di prezzi "concordati", in quanto il diritto vivente ha avuto piu' volte occasione di tornare sull'art. 7, ultimo comma, sempre constatando che tale espressione costituisce il frutto di un mero errore materiale e non ha l'effetto di sottrarre gli alberghi dal regime proprio delle tariffe "amministrate" delineato dal r.d.-l. n. 2049/1935 e dal d.-l. l.g.t. n. 347/1947 e successive modificazioni, cfr. t.a.r. Lazio, Latina, 30 aprile 1990, n. 390, in t.a.r. 1990, I, 1865; t.a.r. Lazio, sez. terza, 19 agosto 1988, n. 954, Foro amm., 1989, 288; t.a.r. Lazio, sez. terza, 10 ottobre 1988, n. 1134, ivi, 1989, 761; t.a.r. Emilia-Romagna, Parma, 6 marzo 1989, n. 76, t.a.r., 1989, I, 1827; t.a.r. Emilia-Romagna, sez. Parma, 11 febbraio 1986, n. 54, ivi, 1986, I, 1407). 4. - La portata precettiva dell'art. 7, ultimo comma, non e' pertanto quella di una indicazione contenutistica sul modo di formazione dei prezzi, rispetto al quale la legge-quadro non contiene alcuna innovazione e si limita a far riferimento ad una disciplina previgente: ma e' invece quella della estensione di tale regime a tutte le strutture turistico-ricettive, e dunque quella di un vincolo a non consentire che il regime dei prezzi di esse fosse tra di loro differenziato. In altre parole, non puo' dirsi che dalla legge-quadro emerga alcuna innovazione, ne' alcun principio vincolante per l'esercizio delle competenze regionali in materia in ordine al regime dei prezzi delle strutture ricettive, se non quello della attribuzione di una identica disciplina a tutte le strutture ricettive. La legge-quadro si limita a richiamare la disciplina previgente, rendendo generalizzato il regime da essa previsto: e dunque, se di principio puo' parlarsi, esso consiste semplicemente nella necessita' che sia riservato un trattamento identico alle varie strutture ricettive dal punto di vista della disciplina dei prezzi, in ordine alla quale, e al contenuto di essa, nulla e' innovato. 4. - In questa situazione, pertanto, nulla impediva e impedisce alle regioni di intervenire nella materia dei prezzi delle strutture turistico-ricettive, salvo il rispetto della attribuzione di una stessa disciplina agli alberghi e alle altre strutture ricettive in- dicate nell'art. 6 della legge-quadro, anche modificando la legislazione statale previgente. Questa era legittima sino al momento in cui la materia del turismo e dell'industria alberghiera non era stata trasferita alle regioni, ma veniva legittimamente sostituita da differenti normative regionali al momento in cui le regioni, a seguito del trasferimento di competenze, avessero fornito una loro autonoma disciplina dei pressi, ossia di un profilo tipico, rilevante e strettamente connesso, sotto il profilo funzionale, alla esplicazione delle attivita' e delle funzioni in materia turistico- alberghiera. Cio' e' quanto infatti avvenuto in realta'. Legittimamente, e sempre con l'assenso degli organi governativi competenti, la legislazione regionale e' intervenuta dopo la legge n. 217/1983 per fornire una autonoma disciplina di prezzi "concordati", in attuazione della generalizzata competenza regionale in materia. Si puo' ricordare che la regione Lazio ha emanato una propria legge in materia di tariffe alberghiere (legge Lazio n. 49/1985), conferendo al presidente della giunta regionale il potere di fissarne annualmente i criteri di determinazione e alla commissione tecnica provinciale il potere di concordare il prezzo, con disciplina che il diritto vivente ha riconosciuto legittima (cfr. t.a.r. Lazio, Latina, n. 390/1990 citato). Anche la regione Toscana e' intervenuta in materia, da ultimo con la legge Toscana 30 maggio 1988, n. 40, ritualmente vistata dal Commissario di Governo e pubblicata sul B.U.R.T. n. 33 dell'8 giugno 1988. Ai sensi dell'art. 1 della legge, essa - in conformita' alla legge n. 217/1973 - "disciplina le procedure per l'attuazione del regime dei prezzi concordati per le strutture ricettive indicate nell'art. 6 della detta legge e gestite da imprese turistiche"; delega alla provincia le funzioni amministrative relative al regime dei prezzi concordati; stabilisce che la determinazione dei prezzi spetta ad una apposita commissione provinciale (art. 3) e disciplina le modalita' di nomina e le procedure del funzionamento di tale determinazione (artt. 4, 5 e 6). Prezzi liberi sono consentiti solo per gli alberghi classificati 5 stelle lusso, 5 stelle e 4 stelle, e per i campeggi e le residenze turistico-alberghiere classificati 4 stelle (art. 5, quarto comma); negli altri casi, e' stabilito per l'appunto un regime di prezzi effettivamente concordati, e non piu' amministrati. Conformemente poi al principio (la cui legittimita' e' stata piu' volte sottolineata dalla Corte, cfr. sentenze nn. 1034 e 740 del 1988, e 77/1987) secondo il quale nelle materie in cui la regione ha competenze sostanziali essa gode altresi' del potere di disciplinare e irrogare le sanzioni amministrative, la legge regione Toscana n. 40/1988 stabilisce un regime di vigilanza e controllo e di sanzioni (artt. 9 e 10). 5. - Tale normativa, va ripetuto, costituisce legittima estrinsecazione delle competenze regionali in materia di turismo ed industria alberghiera, la cui estensione e' tale da ricomprendere tutti i servizi, le strutture e le attivita' riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo. In questa situazione, l'intervento del legislatore statale con la legge n. 284/1991, viola la competenza regionale in materia, disciplinando con una norma di dettaglio un profilo essenziale della disciplina dell'attivita' alberghiere e, come tale gia' oggetto di specifica disciplina normativa regionale. 6. - La disposizione censurata inoltre, introducendo inopinatamente, senza alcuna previa consultazione con le regioni e con gli organismi in cui esse sono rappresentate unitamente allo Stato, all'interno di un d.d.l. nato con altre finalita' e altro contenuto, una regola in materia di disciplina dei prezzi diametralmente opposta a quella preesistente, confermata dalla legge- quadro sul turismo e che aveva indotto le regioni, tra cui la regione Toscana ad emanare una propria normativa in materia, in attuazione delle competenze ad esse spettanti nella materia turistico- alberghiera, e' gravemente lesiva del principio di collaborazione e leale cooperazione di cui la Corte ha piu' volte (cfr. tra le molte sentenze nn. 214, 514, 924, 1029, 1031, 1035, 1044, 1141 e 1145 del 1988) riaffermato la natura di principio e la necessita' nella regolamentazione di settori in cui sussiste una competenza concorrente di Stato e regioni. Lo stesso principio e' stato affermato dalla Corte anche nella materia del turismo (sent. n. 335/1988). Ne segue che la violazione delle competenze regionali e' tanto piu' grave dal momento che essa si e' concretamente realizzata con la lesione del principio di collaborazione e leale cooperazione cui deve informarsi il comportamento dello Stato e delle regioni nelle materie a competenza concorrente.
P. Q. M. La Regione Toscana chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge n. 284/1991 per violazione degli artt. 117, 118 e 97 della Costituzione. Roma, addi' 26 settembre 1991 Avv. Alberto PREDIERI 91C1134