N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 ottobre 1991
N. 47 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 ottobre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Turismo e spettacolo - Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche - Previsione della libera determinazione, da parte dei singoli operatori, dei prezzi dei servizi alberghieri e delle strutture ricettive - Determinazione libera e comunicazione alle regioni, nei termini indicati e con le modalita' stabilite con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo, dei prezzi delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione - Previsione di interventi finanziari statali nel campo della promozione turistica all'estero - Materia gia' disciplinata con le leggi provinciali 16 novembre 1981, n. 23, 10 marzo 1986, n. 9 e 13 dicembre 1990, n. 33 - Asserita violazione della sfera di competenza provinciale in materia di turismo ed industria alberghiera. (Legge 25 agosto 1991, n. 284, artt. 1, primo, secondo, terzo e quarto comma, e 2, quinto e sesto comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 20; 9, n. 7; 16, primo comma, e titolo V).(GU n.43 del 30-10-1991 )
Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 12534 del 27 settembre 1991, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 30 settembre 1991, n. 56828 di rep., contro il presidente del Consiglio dei Ministri pro- tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 1, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 2, quinto e sesto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284, concernente "liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno delle imprese turistiche", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 205 del 2 settembre 1991. La provincia ricorrente, come e' noto, gode di competenza legislativa primaria in materia di "turismo e industria alberghiera", di competenza legislativa secondaria in materia di "esercizi pubblici", nonche' della correlativa competenza amministrativa, ai sensi degli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e 16 dello statuto speciale e della relative norme di attuazione. Nell'esercizio di tali competenze la provincia si e' data nel tempo, fra l'altro, una completa e organica disciplina in tema di prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture ricettive. In particolare la l.p. 16 novembre 1981, n. 23, concernente "disciplina degli esercizi alberghieri e degli esercizi di affittacamere", contiene fra l'altro al capo terzo disposizioni in tema di "pubblicita' dei prezzi degli esercizi alberghieri" (artt. 24 e 32), e al capo quarto disposizioni in tema di "pubblicita' dei prezzi degli esercizi di affittacamere" (artt. 33 e 36); gli artt. 39, 40 e 41 stabiliscono inoltre le sanzioni per la violazione delle disposizioni concernenti la pubblicita' e la pubblicazione dei prezzi. A sua volta la legge provinciale 10 marzo 1986, n. 9, e successive modificazioni e integrazioni, contiene fra l'altro, all'art. 8, una disciplina della tariffa dei prezzi nel settore dell'agriturismo; e la legge provinciale 13 dicembre 1990, n. 33, contiene agli artt. 10 e 11 una disciplina in materia di tariffe degli esercizi ricettivi all'aperto e di loro pubblicita'. Ora l'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284, stabilisce, anzitutto, che dalla data di entrata in vigore della legge medesima "i prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture ricettive, di cui alla legge 17 maggio 1983, n. 217, e successive modificazioni, sono liberamente determinati dai singoli operatori", con cio' sottraendo tali prezzi al regime dei prezzi "concordati" (cfr. art. 7, undicesimo comma, ultima parte, della legge 17 maggio 1983, n. 217, ora abrogata dall'art. 1, quinto comma, della legge n. 284/1991: rectius di prezzi amministrati) cui essi erano per l'innanzi soggetti in base alla previgente normativa statale sul controllo dei prezzi. Sembra pacifico che l'abrogazione del regime dei prezzi amministrati in questa materia non faccia venir meno le altre specifiche discipline che in materia di prezzi degli esercizi ricettivi erano state dettate dal legislatore: non certo le norme sulla pubblicita' dei prezzi, che al contrario vengono esplicitamente richiamate dallo stesso secondo comma dell'art. 1 della legge; ne' quelle, implicite nelle prime, che comportano il vincolo a non variare i prezzi per l'intero semestre cui le comunicazioni si riferiscono (cfr. lo stesso terzo comma dell'art. 1); ne' infine le specifiche norme concernenti alcuni vincoli "interni" in tema di determinazione dei prezzi, e cosi' ad esempio la durata dei diversi periodi stagionali cui possono corrispondere prezzi diversi (art. 1, secondo comma, del r.d.-l. n. 2049/1935, come modificato dall'art. 12 del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630); le prestazioni obbligatoriamente comprese nei prezzi e quelle viceversa escluse (art. 1, quarto e quinto comma, del r.d.-l. n. 2049/1935); lo scarto fra prezzi minimi e massimi (art. 3 del r.d.-l. n. 2049/1935); i limiti alla facolta' di applicare prezzi inferiori ai minimi (art. 9 del r.d.-l. n. 2049/1935 come sostituito dall'art. 5 del r.d.-l. n. 2469/1936); e cosi' via. Parimenti, dunque, la nuova disciplina recata dall'art. 1, primo e quinto comma, della legge n. 284/1991 non puo', evidentemente incidere sulla applicabilita' delle norme provinciali, corrispondenti a quelle prima citate, che pure dettano specifiche discipline in tema di comunicazione e pubblicita' dei prezzi e di vincoli "interni" cui sono tenuti i titolari degli esercizi in questa materia (cfr. ad es. artt. 24 e 31 della citata della l.p. 16 novembre 1981, n. 23). Se, infatti, le disposizioni dell'art. 1, primo e quinto comma, della legge n. 284/1991 dovessero intendersi - ma cio' pare da escludersi - come suscettibili di incidere anche sulla applicabilita' della ricordata normativa specifica, esse non potrebbero sfuggire alla censura di invasione della competenza legislativa primaria della provincia. Ma l'art. 1 della legge non si limita a sancire la "liberalizzazione" dei prezzi. Esso va oltre, pretendendo di dettare norme specifiche, secondo le quali gli operatori sono tenuti alla comunicazione dei prezzi "alle regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano ai soli fini della pubblicita' di cui al r.d.-l. 24 ottobre 1935, n. 2049, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 1936, n. 526, e successive modificazioni" (secondo comma); e ciascun operatore comunica i prezzi "entro il 1º marzo ed entro il 1º ottobre di ogni anno" (terzo comma), con riferimento ai prezzi "che intende applicare, rispettivamente dal 1º giugno e dal 2 gennaio dell'anno successivo". Si demanda inoltre al Ministro del turismo e dello spettacolo, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, il compito di stabilire con proprio decreto le modalita' di trasmissione e di pubblicazione dei prezzi (quarto comma). Ora, mentre quanto all'introduzione del principio della liberalizzazione, di cui al primo e quinto comma, si puo' discutere se esso attenga alla disciplina dell'industria alberghiera o a quella generale del controllo dei prezzi, e comunque esso incide, come si e' detto, solo sull'applicabilita' della normativa generale sul controllo dei prezzi, e non su quella delle specifiche norme in tema di prezzi degli esercizi ricettivi, e' invece indiscutibile che appartengano alla disciplina dell'industria alberghiera le norme specifiche dettate dal secondo, terzo e quarto comma dell'art. 1 in tema di comunicazione e di pubblicita' dei prezzi delle strutture ricettive. Si tratta di aspetti che da sempre trovano disciplina nell'ambito della speciale legislazione sugli alberghi (r.d.-l. n. 2049/1935, r.d.-l. n. 2469/1936), e che in provincia di Trento trovano a loro volta disciplina nella legislazione provinciale, dianzi richiamata, emanata nell'esercizio della competenza primaria della provincia medesima. Pertanto dovrebbe essere pacifico che le norme dell'art. 1, secondo, terzo e quarto comma, della legge n. 284/1991 non sono destinate a trovare applicazione, nemmeno temporanea, nella provincia di Trento, che e' gia' provvista di una completa disciplina della materia; e che parimenti non e' destinato a trovare applicazione nella provincia il decreto del Ministro del turismo, cui rinvia il quarto comma dell'art. 1 in esame. Da questo punto di vista la provincia ricorrente non avrebbe interesse a impugnare disposizioni che ad essa non si applicano. E tuttavia, per la sola ipotesi che si dovesse pervenire ad una conclusione diversa, anche sulla base del richiamo esplicito contenuto nel secondo comma dell'art. 1 in esame alle province autonome di Trento e Bolzano, la ricorrente impugna dette disposizioni, in quanto, se applicabili ad essa, palesemente invasive della competenza primaria della provincia. Si tratta infatti di disposizioni specifiche per le quali non si potrebbe rinvenire alcun titolo giustificativo di un eventuale intervento del legislatore statale. La ricorrente confida dunque, in linea principale, in una pronuncia di questa Corte che chiarisca, in via di autorevole interpretazione, la non applicabilita' delle norme in questione nella provincia, e, in caso contrario, in una pronuncia che ne dichiari l'illegittimita' costituzionale. Il sesto comma dell'art. 1 della legge stabilisce che "sono altresi' liberamente ed annualmente determinati e comunicati alle regioni ed alle capitanerie di porto competenti per territorio, con le modalita' stabilite nel decreto di cui al quarto comma, entro il 1º ottobre di ogni anno con validita' dal 1º gennaio dell'anno successivo, i prezzi della attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione". Tale disposizione appare veramente un fuor d'opera. I prezzi delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione (cioe' da concessionari di beni demaniali o patrimoniali pubblici utilizzati per l'attivita', o di servizi pubblici) non possono evidentemente configurarsi come prezzi liberamente determinati dagli operatori in regime di mercato, soggetti solo - fino ad oggi - alle disposizioni della legislazione generale sul controllo dei prezzi dei beni e dei servizi. Essi costituiscono un elemento essenziale del rapporto concessionale; infatti il titolare dell'attivita' in questi casi non offre sul mercato servizi da lui stesso prodotti con mezzi propri, ma servizi per i quali utilizza beni pubblici o servizi di pertinenza della pubblica amministrazione. E' percio' impensabile che alla pubblica amministrazione concedente, la quale trasferisce al concessionario facolta' e diritti ad essa spettanti, sia precluso di intervenire, in sede di disciplina del rapporto concessionale, sulla determinazione delle tariffe praticate al pubblico dal concessionario. Se dunque l'art. 1, sesto comma, della legge significa non solo che tali prezzi sfuggono d'ora in avanti al regime dei prezzi amministrati, ma che essi sfuggono anche a qualsiasi determinazione vincolante da parte dell'amministrazione concedente, e se - come e' possibile - il riferimento alle regioni contenuto in detto sesto comma dovesse leggersi come esteso anche alle province autonome di Trento e Bolzano, risulterebbe palese l'illegittimita' della disposizione con riguardo alle fattispecie di concessioni rilasciate dalla provincia. Infatti tali concessioni appartengono interamente all'ambito delle materie di competenza provinciale, posto che i beni del demanio e del patrimonio provinciale sono, per norma statutaria, quelli e tutti quelli che si riferiscono alle materie di competenza della Provincia (cfr. art 68 dello statuto speciale, ai cui sensi "le province, in corrispondenza delle nuove materie attribuite alla loro competenza, succedono, nell'ambito del proprio territorio, nei beni e nei diritti demaniali e patrimoniali di natura immobiliare dello Stato e nei beni e diritti demaniali e patrimoniali della regione, esclusi in ogni caso quelli relativi al demanio militare, a servizi di carattere nazionale e a materie di competenza regionale"); e i servizi concedibili della provincia sono servizi rientranti nell'ambito delle competenze di questa. Spettano dunque alla provincia, insieme a tutti gli altri poteri propri del concedente, anche la competenza a dettare norme e a disporre in via amministrativa anche in ordine ai vincoli a carico del concessionario in tema di tariffe praticate al pubblico dal concessionario medesimo. La pretesa del legislatore statale di impedire l'esercizio di tale competenza risulterebbe palesemente lesiva dell'autonomia costituzionalmente garantita della provincia. L'art. 2 della legge contiene, oltre ad alcune disposizioni (dal primo al quarto comma) riguardanti interventi nei comuni costieri di alcune regioni, la previsione di un intervento statale diretto di spesa nel campo della promozione turistica all'estero. Il quinto comma dispone infatti che "per la realizzazione di interventi urgenti per il sostegno dell'immagine del turismo italiano sui mercati dei paesi generatori della domanda turistica, e' autorizzata per il 1991 la spesa di lire 8 miliardi, di cui il 50 per cento riservato ad interventi per il sostegno dell'immagine del turismo dei territori" di cui al testo unico delle leggi sugli interventi nel mezzogiorno. Il successivo sesto comma stabilisce che gli interventi "sono effettuati dal Ministero del turismo e dello spettacolo, anche per il tramite dell'Ente nazionale italiano per il turismo (Enit), in attuazione del programma all'uopo predisposto dal Ministro del turismo e dello spettacolo, sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano". Si prevede infine (con singolare norma derogatoria di contabilita') che gli impegni sullo stanziamento di lire 8 miliardi previsto, eventualmente non assunti entro il 31 dicembre 1991, possono essere effettuati entro il 30 giugno 1992. Ora, la materia della promozione turistica all'estero e' oggetto di specifica disciplina nell'ambito della normativa di attuazione statutaria. L'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, nel definire le competenze residuali dello Stato nella materia del turismo e dell'industria alberghiera, vi include "la promozione all'estero a favore del turismo nazionale, che viene esercitato dallo Stato per mezzo dell'Ente nazionale italiano per il turismo (Enit)", ma "esclusa l'attivita' promozionale turistica all'estero per iniziative da realizzare nel territorio delle due province, le quali a tal fine possono avvalersi dell'Ente nazionale italiano per il turismo". Tale norma si diversifica solo formalmente o per aspetti secondari da quelle contenute per le regioni ordinarie negli artt. 57 e 58 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. In base a queste ultime, "ferma restando la competenza regionale, ai sensi dell'art. 3, quarto comma, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 "secondo cui 'l'attivita' promozionale turistica all'estero spetta, per le iniziative realizzate nel proprio territorio, alle regioni, le quali utilizzano normalmente, a tale scopo, le strutture dell'Ente nazionale italiano per il turismo'" e nei limiti fissati da quanto previsto dall'art. 4 dello stesso d.P.R. n. 616/1977 "secondo cui 'le regioni non possono svolgere all'estero attivita' promozionale relativa alle materie di loro competenza se non previa intesa con il Governo e nell'ambito degli indirizzi e degli atti di coordinamento' emanati dallo Stato", "per la propaganda all'estero delle iniziative ed attivita' turistico-alberghiere proprie di ciascuna regione, le regioni si avvalgono dell'Ente nazionale italiano per il turismo per l'istituzione e gestione di uffici di rappresentanza, di informazione e di promozione turistica all'estero" (art. 57, primo comma); mentre allo Stato sono riservate solo le funzioni amministrative concernenti "la istituzione e gestione di uffici di rappresentanza, di informazione e di promozione all'estero, nonche' gli uffici turistici stranieri e di frontiera" (art. 58, n. 3). In ogni caso, a troncare ogni eventuale dubbio circa l'estensione delle competenze della provincia di Trento a tutto cio' che e' stato attribuito alle regioni ordinarie - ferme restando le maggiori o ulteriori competenze specificamente attribuite dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione - varrebbe il disposto degli artt. 9, 10 e 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, ai cui sensi "fra le funzioni amministrative trasferite alla regione 'Trentino- Alto Adige' e alle province con i precedenti decreti di attuazione statutaria si intendono comprese, per ciascuna materia, tutte quelle rientranti nella definizione datane per le regioni a statuto ordinario" dal d.P.R. n. 616/1977 (art. 9, terzo comma); "e' attribuita alla regione e alle province, in aggiunta alle funzioni amministrative gia' di loro competenza, ogni altra funzione amministrativa che, dismessa dallo Stato, per effetto del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nel territorio della suddetta regione, sia ancora di competenza statale nel territorio stesso, nonche' ogni altra funzione amministrativa che dallo stesso d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sia stata comunque conferita alle regioni a statuto ordinario e non sia stata ancora estesa alla regione o alle province" (art. 10, primo comma); e "sono estesi alla regione e alle province, in quanto non ne siano gia' investite, ogni facolta' o potere attribuiti alle regioni a statuto ordinario con d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alle condizioni, con le modalita' ed entro i limiti per essere previsti" (art. 12). La materia dell'attivita' di promozione turistica all'estero, come e' noto, e' stata poi oggetto di un atto di indirizzo e coordinamento emanato con d.P.C.M. 11 marzo 1980 (contenente "disposizioni di indirizzo e coordinamento per le attivita' promozionali all'estero delle regioni sulle materie di competenza"), e successivamente e' stata presa in considerazione dalla legge 11 ottobre 1990, n. 292, sull'"ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo", che all'art. 3 attribuisce all'Enit la funzione di provvedere "alla promozione dell'immagine turistica dell'Italia all'estero" (art. 3, primo comma, promuovendo e attuando fra l'altro "il coordinamento delle iniziative di promozione turistica all'estero delle regioni a statuto ordinario e, fatte salve le specifiche competenze e salvo quanto disposto dall'art. 5, n. 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, delle regioni a statuto speciale e delle province di Trento e Bolzano" (art. 2, secondo comma, lett. a)); e all'art. 6 disciplina il "rapporto con le regioni". Ora, in questo contesto normativo, da un lato e' riconosciuta espressamente la competenza delle province autonome a realizzare l'attivita' promozionale turistica all'estero per iniziative da realizzare nel proprio territorio (art. 5, n. 3, del d.P.R. n. 278/1974), dall'altro lato e' esclusa qualsiasi attivita' promozionale diretta dello Stato all'estero, oltre a quella attribuita istituzionalmente all'Enit. Ora, invece, l'art. 2, quinto e sesto comma, della legge n. 284/1991 configura per la prima volta interventi "per il sostegno dell'immagine del turismo italiano" all'estero, programmati e direttamente attuali dal Ministero del turismo (il quale in tal modo verrebbe a riappropriasi di un'attivita' anche gestoria) "anche" (dunque non soltanto) per il tramite dell'Enit, e direttamente finanziati dallo Stato con uno stanziamento nello stato di previsione della spesa del Ministero del turismo. Per di piu' niente, nelle disposizioni in esame, limita gli interventi in questione a quelli che secondo le norme dianzi esaminate possono spettare allo Stato, cioe' gli interventi di promozione all'estero dell'"immagine Italia" in generale, e ne esclude gli interventi di promozione per iniziative da realizzare nel territorio delle singole regioni o delle province autonome di Trento e Bolzano. Al contrario, proprio la riserva del 50% dello stanziamento a "interventi per il sostegno dell'immagine del turismo" dei territori meridionali fa capire chiaramente che si intendono effettuare e finanziare anche interventi che non si limitano a promuovere l'"immagine Italia", ma promuovono iniziative e realta' turistiche di singoli territori regionali o provinciali. Non a caso il legislatore statale, consapevole di invadere un campo riservato alle regioni e alle province autonome, ha cercato di mascherare il proprio intervento sotto la rituale etichetta di "interventi urgenti", quasi a voler ancora una volta invocare la solita giustificazione dell'urgenza o dell'emergenza per derogare all'ordine costituzionale delle competenze, e come se fosse plausibile una "urgenza" di interventi in un campo in cui si puo' solo configurare una piu' o meno estesa e intensa presenza promozionale in un mercato, quello turistico, che si fonda su risorse stabili e ha carattere permanente o ricorrente con le stagioni. Cosi' pure e' sintomo della cattiva coscienza del legislatore la previsione di un (semplice) parere della conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province sul programma predisposto e attuato dal Ministero: quasi che un parere di tal fatta potesse servire (ma non serve) a rendere legittimo un intervento diretto dello Stato in materia di competenza regionale e provinciale. E' violata dunque la competenza legislativa, amministrativa e programmatoria provinciale in materia di turismo; ed e' violata altresi' l'autonomia finanziaria e di spesa della provincia, attraverso la previsione di una spesa diretta dello Stato in materia di competenza provinciale, laddove le uniche forme e i limiti in cui puo' darsi spesa erogata a carico del bilancio dello Stato in tali materie sono quelli fissati dallo statuto e dalle norme di attuazione, nonche' dalle norme di coordinamento della finanza provinciale con quella statale (art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386). Nessuna delle fattispecie ivi contemplate trova infatti riscontro nel caso previsto dall'art. 2, quinto e sesto comma, della legge n. 284/1991.
P. Q. M. Chiede che la Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, secondo, terzo, quarto e sesto comma (nella ipotesi che dette disposizioni siano ritenute applicabili nella provincia autonoma di Trento), nonche' dell'art. 5, quinto e sesto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284, in riferimento agli artt. 8, n. 20, 9, n. 7 e 16 e al titolo quinto dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e alle relative norme di attuazione, nonche' in riferimento alla legge 30 novembre 1989, n. 386. Roma, addi' 2 ottobre 1991 Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA 91C1150