N. 487 SENTENZA 18 - 27 dicembre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione- Regione Veneto- Assetto organizzativo- Personale dipendente -Individuazione dei profili professionali con legge regionale- Omissione di criteri e modalita' di accesso- Illecita deroga alle regole del pubblico concorso - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 161 e 453 del 1990 - Illegittimita' costituzionale (Legge regione Veneto riapprovata il 23 maggio 1991) (Cost., artt. 97 e 117).(GU n.1 del 4-1-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Veneto riapprovata il 23 maggio 1991 dal Consiglio regionale, avente
per oggetto: "Norme di accesso per profili professionali specifici",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato l'11 giugno 1991, depositato in cancelleria il 19 giugno
successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
l'avv. Guido Viola per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'11 giugno 1991, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Veneto,
riapprovata dal Consiglio regionale il 23 maggio 1991, in riferimento
agli artt. 97 e 117 Cost.
Tale legge prevede (art. 1) che, in occasione dei processi di
adeguamento dell'assetto organizzativo regionale, ferme restando le
norme di accesso previste dall'art. 5 della legge regionale 3 maggio
1988, n. 25, la Giunta regionale puo' individuare, d'intesa con le
Organizzazioni Sindacali, specifici profili professionali che
richiedono esperienze acquisibili all'interno dell'ente, ai fini
della copertura mediante procedure concorsuali interne, nei limiti
della dotazione organica tabellare.
Nel ricorso si deduce che la norma si pone in contrasto con il
principio generale secondo il quale "il passaggio ad una fascia
funzionale superiore, in quanto comporta l'accesso a un nuovo posto
di lavoro corrispondente a funzioni piu' elevate, e' soggetto alla
regola del pubblico concorso", che puo' essere derogata solo
garantendosi adeguatamente il buon andamento dell'amministrazione
(art. 97 Cost.). La genericita' della norma renderebbe carente tale
necessaria garanzia.
Inoltre, la legge 29 marzo 1983, n. 93 - recante principii che
costituiscono limite per la legislazione regionale - riserva il
reclutamento e i criteri per la determinazione delle qualifiche
funzionali alla legge (art. 2, nn. 2 e 3), e l'identificazione delle
qualifiche funzionali, in rapporto ai profili professionali ed alle
mansioni (art. 3, n. 3), agli accordi previsti dagli artt. 6 e segg.
Nel ricorso si deduce che, in contrasto con detti principii, la norma
impugnata rimette le relative statuizioni ad un'intesa fra Giunta
regionale e sindacato, derogando illegittimamente tanto alla riserva
di legge, che al regime degli accordi ex artt. 6 e segg., stabiliti
dalla legge n. 93 del 1983.
Davanti a questa Corte si e' costituita la Regione Veneto,
chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Nell'atto di costituzione si afferma al riguardo che, rientrando
la materia nell'autonomia delle Regioni, queste possono con propria
legge stabilire i criteri e le modalita' per l'accesso alle carriere
e ai "profili professionali". Inoltre, la regola del pubblico
concorso vale esclusivamente per l'accesso nella p.a., non per la
progressione interna, attraverso il reinquadramento in qualifiche,
alla quale puo' provvedersi senza pubblico concorso.
Contrariamente a quanto e' sostenuto nel ricorso, poi,
l'organizzazione in senso proprio non viene modificata dalla legge in
questione, prevedendo essa il rispetto della dotazione organica
tabellare. Essa non lederebbe, inoltre, il buon andamento della p.a.,
tenuto conto che l'art. 5 della legge reg. 4 giugno 1987, n. 29 gia'
abilitava la Giunta regionale a determinare i profili professionali e
la nuova disposizione si limita a demandare alla Giunta stessa di
individuare, d'intesa con le organizzazioni sindacali, profili
professionali specifici, per i quali sia razionale ed opportuno
ricorrere a personale regionale in possesso di esperienze acquisite
all'interno dell'ente.
Successivamente la Regione ha depositato una memoria, eccependo
l'inammissibilita' del ricorso, poiche' i motivi di esso non
coinciderebbero con i motivi del rinvio della legge al Consiglio
regionale.
Quanto al merito, la Regione ha dedotto che le procedure
concorsuali interne sono legittimate dalla preesistente legge
regionale n. 25 del 1988. Inoltre, la normativa dell'art. 10 della
legge quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93) cosi'
come risulta dopo l'integrazione apportata dall'art. 2 della legge n.
425 del 1985, consente alla legislazione regionale un largo margine
di adattamento all'accordo nazionale e, soprattutto, alla
contrattazione decentrata, cosicche' le intese con le organizzazioni
sindacali rientrano nella normalita' dei procedimenti deliberativi in
materia di pubblico impiego.
Nella memoria si sostiene, infine, che l'individuazione dei
profili professionali specifici e' coerente sia con gli artt. 10 e 14
della legge quadro sul pubblico impiego, sia con la normativa
attuativa di accordi sindacali. Infatti l'art. 26 del d.P.R. 8 maggio
1987, n. 266, riproduttivo dell'accordo sindacale per il personale
dello Stato del 26 marzo 1987, prevede espressamente che nell'ambito
degli accordi sindacali decentrati e, quindi, delle intese con le
organizzazioni sindacali in sede locale o di comparto, si possano
individuare profili da istituire, modificare o sopprimere, e il terzo
comma di tale articolo delinea una procedura di individuazione di
profili professionali da effettuare proprio "d'intesa con le
organizzazioni sindacali".
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a decidere se la legge riapprovata
dal Consiglio regionale del Veneto il 23 maggio 1991 - la quale
prevede che, in occasione dei processi di adeguamento dell'assetto
organizzativo regionale, ferme restando le norme di accesso previste
dall'art. 5 della legge regionale 3 maggio 1988, n. 25, la Giunta
regionale puo' individuare, d'intesa con le Organizzazioni sindacali,
specifici profili professionali che richiedono esperienze acquisibili
all'interno dell'ente, ai fini della copertura mediante procedure
concorsuali interne, nei limiti della dotazione organica tabellare -
violi:
a) l'art. 97 Cost., derogando alla regola generale dell'accesso
a funzioni piu' elevate attraverso pubblico concorso, senza garantire
adeguatamente il rispetto del principio del buon andamento della
pubblica amministrazione;
b) l'art. 117 Cost., avendo violato i principii della
legislazione statale stabiliti dagli artt. 2 e 3 della legge 29 marzo
1983, n. 93, i quali riservano il reclutamento e i criteri per la
determinazione delle qualifiche funzionali alla legge (art. 2, nn. 2
e 3), e l'identificazione delle qualifiche funzionali, in rapporto ai
profili professionali ed alle mansioni (art. 3, n. 3), ai particolari
accordi previsti dagli artt. 6 e segg., cioe' a fonti diverse
dall'"intesa" tra Giunta regionale e organizzazioni sindacali.
2. - Va in via preliminare respinta l'eccezione d'inammissibilita'
proposta dalla Regione sotto il profilo della mancata corrispondenza
fra motivi del ricorso e motivi del rinvio al Consiglio regionale.
Risulta dagli atti che il rinvio della legge al Consiglio
regionale, ai sensi dell'art. 127 Cost., e' stato motivato con la
difformita' delle procedure concorsuali interne - da detta legge
previste - dalla "vigente normativa contrattuale" e con il contrasto,
"per la sua generica formulazione, con il principio di buona
amministrazione di cui all'art. 97 Cost.". Rispetto a tale
motivazione, quella del ricorso non introduce profili nuovi e
diversi, costituendone solo un piu' ampio e dettagliato svolgimento,
consentito dall'art. 127 Cost., che questa Corte ha costantemente
interpretato nel senso che il principio della corrispondenza tra
motivi del rinvio e motivi del ricorso si intende rispettato anche
quando i primi siano formulati in modo sintetico e sommario,
sempreche' la regione sia stata ragionevolmente messa in grado di
rendersi conto della consistenza delle obiezioni rivoltele in sede di
rinvio e che queste coincidano sostanzialmente con quelle piu'
ampiamente trattate nel ricorso (cfr. da ultimo le sentenze nn. 100,
122 e 261 del 1990).
3. - Nel merito la questione proposta e' fondata.
Va premesso che la Regione Veneto, gia' in sede di recepimento
nell'ordinamento regionale dell'accordo relativo al contratto
nazionale per il personale delle Regioni a statuto ordinario per il
periodo 1 gennaio 1976 - 31 dicembre 1978 (legge regionale 24 agosto
1979, n. 65), aveva disposto che l'assunzione nel "ruolo unico del
personale regionale" avvenisse per pubblico concorso, da bandirsi in
relazione a ciascun "livello funzionale" e che parimenti, per
pubblico concorso, avvenisse il passaggio da un livello funzionale ad
un livello superiore (art. 4). Riguardo a quest'ultima ipotesi, era
pero' stabilito che un quarto dei posti a concorso fosse riservato
agli impiegati regionali che avessero una determinata anzianita',
"purche' in possesso almeno del titolo di studio immediatamente
inferiore a quello previsto normalmente per l'accesso al singolo
livello".
Normativa analoga si rinviene nella successiva legge regionale 3
luglio 1984, n. 30 (di recepimento nell'ordinamento regionale del
terzo accordo nazionale concernente il personale delle regioni a
statuto ordinario), dove riserve di posti - in sede di pubblico
concorso - erano previste, per l'attribuzione di livelli superiori al
piu' basso, in favore del personale gia' in servizio, ma erano ben
limitate in riferimento alla percentuale dei posti ed ai requisiti
(artt. 15, 19 e 20).
Con la legge regionale 3 maggio 1988, n. 25 (di recepimento del
quarto accordo nazionale concernente il personale delle regioni a
statuto ordinario), accanto al concorso per esami, la Regione Veneto
ha introdotto (art. 5) una procedura di "corso-concorso pubblico"
che, per l'attribuzione di livelli superiori, prevede anch'essa una
riserva di posti al personale gia' in servizio "appartenente alla
qualifica funzionale immediatamente inferiore, al posto messo a
concorso, in possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso
dall'esterno al posto anzidetto e con un'anzianita' di servizio di
due anni". Solo fino alla settima qualifica, detta legge ha previsto
l'ammissione a concorrere ai posti riservati "del personale
appartenente alla qualifica immediatamente inferiore con
un'anzianita' di almeno tre anni e con medesima professionalita' o di
cinque se di professionalita' diversa, in possesso di titolo di stu-
dio immediatamente inferiore a quello richiesto per il posto messo a
concorso".
La legge impugnata, viceversa, deroga a tale disciplina, statuendo
genericamente che "in occasione dei processi di adeguamento
dell'assetto organizzativo regionale", la Giunta "puo' individuare,
d'intesa con le organizzazioni sindacali, specifici profili
professionali che richiedono esperienze acquisibili all'interno
dell'ente, ai fini della copertura mediante procedure concorsuali
interne" e la stessa Giunta e' autorizzata a stabilirne le modalita'.
Deve ritenersi che la normativa cosi' posta, non limitando
l'attribuzione dei profili per concorso interno a quelli inerenti
alla medesima qualifica funzionale, non impedisce l'esperimento di
tale particolare procedura anche in relazione a profili inerenti a
qualifiche funzionali superiori; cosi', essa non soltanto non
consente alcuna partecipazione di candidati esterni, ma omette di
predeterminare i requisiti, soggettivi ed oggettivi, necessari
affinche' il passaggio dai profili inerenti a qualifiche funzionali
inferiori, a quelli inerenti a qualifiche funzionali superiori,
avvenga nel rispetto dei principi stabiliti dall'art. 97 Cost.
4. - Va rammentato in proposito che questa norma, nel primo comma,
prescrive che i pubblici uffici siano organizzati in modo da
assicurare il buon andamento della pubblica amministrazione e
all'ultimo comma dispone che "agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti
dalla legge".
Tale ultima disposizione, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, va interpretata nel senso che il concorso pubblico
costituisce la regola generale per l'accesso ad ogni tipo di pubblico
impiego, in quanto e' il mezzo maggiormente idoneo ed imparziale per
garantire la scelta dei soggetti piu' capaci ed idonei ad assicurare
il buon andamento della pubblica amministrazione (cfr. da ultimo la
sentenza n. 453 del 1990). Inoltre, questa Corte ha affermato che
anche "il passaggio ad una fascia funzionale superiore, poiche'
comporta l'accesso ad un nuovo posto di lavoro, corrispondente a
funzioni piu' elevate, e' una figura di reclutamento soggetta alla
regola del pubblico concorso" (sentenza n. 161 del 1990).
Tale passaggio e' da equiparare, infatti, al primo accesso
all'impiego, comportando funzioni differenziate rispetto a quelle in
precedenza esercitate, in relazione alle quali e' necessario un nuovo
e diverso accertamento d'idoneita'.
Alla regola generale del pubblico concorso, il legislatore puo'
derogare (art. 97, ultimo comma, Cost.), adottando criteri diversi,
con una discrezionalita' che trova il suo limite nella necessita' di
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (cfr. da
ultimo la sentenza n. 187 del 1990) e cioe' facendo ricorso a proce-
dure "congrue e ragionevoli in rapporto al fine da raggiungere e
all'interesse da soddisfare" (sentenza n. 81 del 1983).
Con la legge impugnata tale limite non e' stato rispettato, avendo
il legislatore regionale omesso completamente di determinare - come
sopra si e' segnalato - i requisiti, soggettivi ed oggettivi,
necessari a garantire che la deroga apportata alla regola del
pubblico concorso, per il conferimento di profili professionali
diversi da quelli gia' ricoperti, salvaguardi il perseguimento
dell'interesse dell'amministrazione alla scelta dei soggetti piu'
meritevoli e maggiormente idonei.
Non ha pregio l'argomento della difesa della Regione, secondo il
quale la legge sarebbe legittima perche' rientra nella competenza
regionale stabilire i criteri e le modalita' per l'accesso ai profili
professionali e una precedente norma regionale (art. 5 della legge
reg. 4 giugno 1987, n. 29) aveva gia' demandato alla Giunta di
determinare i profili professionali.
La violazione dell'art. 97 Cost. discende infatti proprio
dall'avere la legge impugnata omesso di stabilire i criteri e le
modalita' d'accesso ai "profili professionali che richiedono
esperienze acquisibili all'interno dell'ente", demandando alla
Giunta, d'intesa con le organizzazioni sindacali, non soltanto
l'individuazione di tali profili ma anche le "modalita'" di copertura
mediante procedure concorsuali interne. In tal modo, infatti, il
legislatore ha derogato alla regola del pubblico concorso, senza
stabilire le cautele e garanzie necessarie ad assicurare che la
procedura concorsuale - avuto riguardo ai soggetti da ammettere ed ai
profili professionali da attribuire - sia idonea a garantire il buon
andamento della pubblica amministrazione.
La legge, pertanto, va dichiarata costituzionalmente illegittima
per violazione dell'art. 97 Cost.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Veneto, riapprovata dal Consiglio regionale il 23 maggio 1991,
recante: "Norme di accesso per profili professionali specifici".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C1333