N. 487 SENTENZA 18 - 27 dicembre 1991

 
 
 Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale.
 
 Regione-  Regione Veneto- Assetto organizzativo- Personale dipendente
 -Individuazione  dei  profili  professionali  con  legge   regionale-
 Omissione  di  criteri  e  modalita' di accesso- Illecita deroga alle
 regole del pubblico concorso - Richiamo alle sentenze della Corte nn.
 161 e 453 del 1990 - Illegittimita' costituzionale
 
 (Legge regione Veneto riapprovata il 23 maggio 1991)
 
 (Cost., artt. 97 e 117).
(GU n.1 del 4-1-1992 )
                        LA CORTE COSTITUZIONALE
 composta dai signori:
 Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
 Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
    Gabriele  PESCATORE,  avv.  Ugo  SPAGNOLI,  prof.  Francesco Paolo
    CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE,  prof.  Vincenzo  CAIANIELLO,
    avv.  Mauro  FERRI,  prof.  Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
    Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
 ha pronunciato la seguente
                               SENTENZA
 nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
 Veneto riapprovata il 23 maggio 1991 dal Consiglio regionale,  avente
 per  oggetto: "Norme di accesso per profili professionali specifici",
 promosso con  ricorso  del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri
 notificato  l'11  giugno 1991, depositato in cancelleria il 19 giugno
 successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1991;
    Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
    Udito nell'udienza  pubblica  del  19  novembre  1991  il  Giudice
 relatore Gabriele Pescatore;
    Uditi  l'Avvocato  dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
 l'avv. Guido Viola per la Regione Veneto.
                           Ritenuto in fatto
    1. - Con ricorso notificato l'11 giugno 1991,  il  Presidente  del
 Consiglio  dei  ministri  ha impugnato la legge della Regione Veneto,
 riapprovata dal Consiglio regionale il 23 maggio 1991, in riferimento
 agli artt. 97 e 117 Cost.
    Tale legge prevede (art. 1) che,  in  occasione  dei  processi  di
 adeguamento  dell'assetto  organizzativo regionale, ferme restando le
 norme di accesso previste dall'art. 5 della legge regionale 3  maggio
 1988,  n.  25,  la Giunta regionale puo' individuare, d'intesa con le
 Organizzazioni  Sindacali,  specifici   profili   professionali   che
 richiedono  esperienze  acquisibili  all'interno  dell'ente,  ai fini
 della copertura mediante procedure concorsuali  interne,  nei  limiti
 della dotazione organica tabellare.
    Nel  ricorso  si  deduce  che la norma si pone in contrasto con il
 principio generale secondo il  quale  "il  passaggio  ad  una  fascia
 funzionale  superiore,  in quanto comporta l'accesso a un nuovo posto
 di lavoro corrispondente a funzioni piu' elevate,  e'  soggetto  alla
 regola   del  pubblico  concorso",  che  puo'  essere  derogata  solo
 garantendosi adeguatamente  il  buon  andamento  dell'amministrazione
 (art.  97  Cost.). La genericita' della norma renderebbe carente tale
 necessaria garanzia.
    Inoltre, la legge 29 marzo 1983, n. 93  -  recante  principii  che
 costituiscono  limite  per  la  legislazione  regionale  - riserva il
 reclutamento e i  criteri  per  la  determinazione  delle  qualifiche
 funzionali  alla legge (art. 2, nn. 2 e 3), e l'identificazione delle
 qualifiche funzionali, in rapporto ai profili professionali  ed  alle
 mansioni  (art. 3, n. 3), agli accordi previsti dagli artt. 6 e segg.
 Nel ricorso si deduce che, in contrasto con detti principii, la norma
 impugnata rimette le relative statuizioni  ad  un'intesa  fra  Giunta
 regionale  e sindacato, derogando illegittimamente tanto alla riserva
 di legge, che al regime degli accordi ex artt. 6 e  segg.,  stabiliti
 dalla legge n. 93 del 1983.
    Davanti  a  questa  Corte  si  e'  costituita  la  Regione Veneto,
 chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
    Nell'atto di costituzione si afferma al riguardo  che,  rientrando
 la  materia  nell'autonomia delle Regioni, queste possono con propria
 legge stabilire i criteri e le modalita' per l'accesso alle  carriere
 e  ai  "profili  professionali".  Inoltre,  la  regola  del  pubblico
 concorso vale esclusivamente per l'accesso nella  p.a.,  non  per  la
 progressione  interna,  attraverso  il reinquadramento in qualifiche,
 alla quale puo' provvedersi senza pubblico concorso.
    Contrariamente  a  quanto   e'   sostenuto   nel   ricorso,   poi,
 l'organizzazione in senso proprio non viene modificata dalla legge in
 questione,  prevedendo  essa  il  rispetto  della  dotazione organica
 tabellare. Essa non lederebbe, inoltre, il buon andamento della p.a.,
 tenuto conto che l'art. 5 della legge reg. 4 giugno 1987, n. 29  gia'
 abilitava la Giunta regionale a determinare i profili professionali e
 la  nuova  disposizione  si  limita a demandare alla Giunta stessa di
 individuare,  d'intesa  con  le  organizzazioni  sindacali,   profili
 professionali  specifici,  per  i  quali  sia  razionale ed opportuno
 ricorrere a personale regionale in possesso di  esperienze  acquisite
 all'interno dell'ente.
    Successivamente  la  Regione  ha depositato una memoria, eccependo
 l'inammissibilita'  del  ricorso,  poiche'  i  motivi  di  esso   non
 coinciderebbero  con  i  motivi  del  rinvio della legge al Consiglio
 regionale.
    Quanto  al  merito,  la  Regione  ha  dedotto  che  le   procedure
 concorsuali   interne   sono  legittimate  dalla  preesistente  legge
 regionale n. 25 del 1988. Inoltre, la normativa  dell'art.  10  della
 legge  quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93) cosi'
 come risulta dopo l'integrazione apportata dall'art. 2 della legge n.
 425 del 1985, consente alla legislazione regionale un  largo  margine
 di   adattamento   all'accordo   nazionale   e,   soprattutto,   alla
 contrattazione decentrata, cosicche' le intese con le  organizzazioni
 sindacali rientrano nella normalita' dei procedimenti deliberativi in
 materia di pubblico impiego.
    Nella  memoria  si  sostiene,  infine,  che  l'individuazione  dei
 profili professionali specifici e' coerente sia con gli artt. 10 e 14
 della legge  quadro  sul  pubblico  impiego,  sia  con  la  normativa
 attuativa di accordi sindacali. Infatti l'art. 26 del d.P.R. 8 maggio
 1987,  n.  266,  riproduttivo dell'accordo sindacale per il personale
 dello Stato del 26 marzo 1987, prevede espressamente che  nell'ambito
 degli  accordi  sindacali  decentrati  e, quindi, delle intese con le
 organizzazioni sindacali in sede locale o  di  comparto,  si  possano
 individuare profili da istituire, modificare o sopprimere, e il terzo
 comma  di  tale  articolo  delinea una procedura di individuazione di
 profili  professionali  da  effettuare  proprio  "d'intesa   con   le
 organizzazioni sindacali".
                        Considerato in diritto
    1.  -  Questa Corte e' chiamata a decidere se la legge riapprovata
 dal Consiglio regionale del Veneto il  23  maggio  1991  -  la  quale
 prevede  che,  in  occasione dei processi di adeguamento dell'assetto
 organizzativo regionale, ferme restando le norme di accesso  previste
 dall'art.  5  della  legge  regionale 3 maggio 1988, n. 25, la Giunta
 regionale puo' individuare, d'intesa con le Organizzazioni sindacali,
 specifici profili professionali che richiedono esperienze acquisibili
 all'interno dell'ente, ai fini  della  copertura  mediante  procedure
 concorsuali  interne, nei limiti della dotazione organica tabellare -
 violi:
       a) l'art. 97 Cost., derogando alla regola generale dell'accesso
 a funzioni piu' elevate attraverso pubblico concorso, senza garantire
 adeguatamente il rispetto del  principio  del  buon  andamento  della
 pubblica amministrazione;
       b)   l'art.   117  Cost.,  avendo  violato  i  principii  della
 legislazione statale stabiliti dagli artt. 2 e 3 della legge 29 marzo
 1983, n. 93, i quali riservano il reclutamento e  i  criteri  per  la
 determinazione  delle qualifiche funzionali alla legge (art. 2, nn. 2
 e 3), e l'identificazione delle qualifiche funzionali, in rapporto ai
 profili professionali ed alle mansioni (art. 3, n. 3), ai particolari
 accordi previsti dagli  artt.  6  e  segg.,  cioe'  a  fonti  diverse
 dall'"intesa" tra Giunta regionale e organizzazioni sindacali.
    2. - Va in via preliminare respinta l'eccezione d'inammissibilita'
 proposta  dalla Regione sotto il profilo della mancata corrispondenza
 fra motivi del ricorso e motivi del rinvio al Consiglio regionale.
    Risulta  dagli  atti  che  il  rinvio  della  legge  al  Consiglio
 regionale,  ai  sensi  dell'art.  127 Cost., e' stato motivato con la
 difformita' delle procedure concorsuali  interne  -  da  detta  legge
 previste - dalla "vigente normativa contrattuale" e con il contrasto,
 "per  la  sua  generica  formulazione,  con  il  principio  di  buona
 amministrazione  di  cui  all'art.  97  Cost.".   Rispetto   a   tale
 motivazione,  quella  del  ricorso  non  introduce  profili  nuovi  e
 diversi, costituendone solo un piu' ampio e dettagliato  svolgimento,
 consentito  dall'art.  127  Cost.,  che questa Corte ha costantemente
 interpretato nel senso che  il  principio  della  corrispondenza  tra
 motivi  del  rinvio  e motivi del ricorso si intende rispettato anche
 quando  i  primi  siano  formulati  in  modo  sintetico  e  sommario,
 sempreche'  la  regione  sia  stata ragionevolmente messa in grado di
 rendersi conto della consistenza delle obiezioni rivoltele in sede di
 rinvio e  che  queste  coincidano  sostanzialmente  con  quelle  piu'
 ampiamente  trattate nel ricorso (cfr. da ultimo le sentenze nn. 100,
 122 e 261 del 1990).
    3. - Nel merito la questione proposta e' fondata.
    Va premesso che la Regione Veneto, gia'  in  sede  di  recepimento
 nell'ordinamento   regionale   dell'accordo   relativo  al  contratto
 nazionale per il personale delle Regioni a statuto ordinario  per  il
 periodo 1› gennaio 1976 - 31 dicembre 1978 (legge regionale 24 agosto
 1979,  n.  65),  aveva disposto che l'assunzione nel "ruolo unico del
 personale regionale" avvenisse per pubblico concorso, da bandirsi  in
 relazione  a  ciascun  "livello  funzionale"  e  che  parimenti,  per
 pubblico concorso, avvenisse il passaggio da un livello funzionale ad
 un livello superiore (art. 4). Riguardo a quest'ultima  ipotesi,  era
 pero'  stabilito  che  un quarto dei posti a concorso fosse riservato
 agli impiegati regionali che  avessero  una  determinata  anzianita',
 "purche'  in  possesso  almeno  del  titolo  di studio immediatamente
 inferiore a quello previsto  normalmente  per  l'accesso  al  singolo
 livello".
    Normativa  analoga  si rinviene nella successiva legge regionale 3
 luglio 1984, n. 30 (di  recepimento  nell'ordinamento  regionale  del
 terzo  accordo  nazionale  concernente  il  personale delle regioni a
 statuto ordinario), dove riserve di  posti  -  in  sede  di  pubblico
 concorso - erano previste, per l'attribuzione di livelli superiori al
 piu'  basso,  in  favore del personale gia' in servizio, ma erano ben
 limitate in riferimento alla percentuale dei posti  ed  ai  requisiti
 (artt. 15, 19 e 20).
    Con  la  legge  regionale 3 maggio 1988, n. 25 (di recepimento del
 quarto accordo nazionale concernente il  personale  delle  regioni  a
 statuto  ordinario), accanto al concorso per esami, la Regione Veneto
 ha introdotto (art. 5) una  procedura  di  "corso-concorso  pubblico"
 che,  per  l'attribuzione di livelli superiori, prevede anch'essa una
 riserva di posti al personale gia'  in  servizio  "appartenente  alla
 qualifica  funzionale  immediatamente  inferiore,  al  posto  messo a
 concorso, in possesso del titolo di studio  richiesto  per  l'accesso
 dall'esterno  al  posto  anzidetto e con un'anzianita' di servizio di
 due anni". Solo fino alla settima qualifica, detta legge ha  previsto
 l'ammissione   a   concorrere   ai  posti  riservati  "del  personale
 appartenente   alla   qualifica    immediatamente    inferiore    con
 un'anzianita' di almeno tre anni e con medesima professionalita' o di
 cinque  se di professionalita' diversa, in possesso di titolo di stu-
 dio immediatamente inferiore a quello richiesto per il posto messo  a
 concorso".
    La legge impugnata, viceversa, deroga a tale disciplina, statuendo
 genericamente   che   "in   occasione  dei  processi  di  adeguamento
 dell'assetto organizzativo regionale", la Giunta  "puo'  individuare,
 d'intesa   con   le   organizzazioni   sindacali,  specifici  profili
 professionali  che  richiedono  esperienze  acquisibili   all'interno
 dell'ente,  ai  fini  della  copertura mediante procedure concorsuali
 interne" e la stessa Giunta e' autorizzata a stabilirne le modalita'.
    Deve  ritenersi  che  la  normativa  cosi'  posta,  non  limitando
 l'attribuzione  dei  profili  per  concorso interno a quelli inerenti
 alla medesima qualifica funzionale, non  impedisce  l'esperimento  di
 tale  particolare  procedura  anche in relazione a profili inerenti a
 qualifiche  funzionali  superiori;  cosi',  essa  non  soltanto   non
 consente  alcuna  partecipazione  di  candidati esterni, ma omette di
 predeterminare  i  requisiti,  soggettivi  ed  oggettivi,   necessari
 affinche'  il  passaggio dai profili inerenti a qualifiche funzionali
 inferiori, a  quelli  inerenti  a  qualifiche  funzionali  superiori,
 avvenga nel rispetto dei principi stabiliti dall'art. 97 Cost.
    4. - Va rammentato in proposito che questa norma, nel primo comma,
 prescrive  che  i  pubblici  uffici  siano  organizzati  in  modo  da
 assicurare  il  buon  andamento  della  pubblica  amministrazione   e
 all'ultimo   comma   dispone   che  "agli  impieghi  nelle  pubbliche
 amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i  casi  stabiliti
 dalla legge".
    Tale  ultima  disposizione,  secondo la costante giurisprudenza di
 questa Corte, va interpretata nel  senso  che  il  concorso  pubblico
 costituisce la regola generale per l'accesso ad ogni tipo di pubblico
 impiego,  in quanto e' il mezzo maggiormente idoneo ed imparziale per
 garantire la scelta dei soggetti piu' capaci ed idonei ad  assicurare
 il  buon  andamento della pubblica amministrazione (cfr. da ultimo la
 sentenza n. 453 del 1990). Inoltre, questa  Corte  ha  affermato  che
 anche  "il  passaggio  ad  una  fascia  funzionale superiore, poiche'
 comporta l'accesso ad un nuovo  posto  di  lavoro,  corrispondente  a
 funzioni  piu'  elevate,  e' una figura di reclutamento soggetta alla
 regola del pubblico concorso" (sentenza n. 161 del 1990).
    Tale  passaggio  e'  da  equiparare,  infatti,  al  primo  accesso
 all'impiego,  comportando funzioni differenziate rispetto a quelle in
 precedenza esercitate, in relazione alle quali e' necessario un nuovo
 e diverso accertamento d'idoneita'.
    Alla  regola  generale  del pubblico concorso, il legislatore puo'
 derogare (art. 97, ultimo comma, Cost.), adottando  criteri  diversi,
 con  una discrezionalita' che trova il suo limite nella necessita' di
 garantire il buon andamento della pubblica amministrazione  (cfr.  da
 ultimo  la sentenza n. 187 del 1990) e cioe' facendo ricorso a proce-
 dure "congrue e ragionevoli in rapporto  al  fine  da  raggiungere  e
 all'interesse da soddisfare" (sentenza n. 81 del 1983).
    Con la legge impugnata tale limite non e' stato rispettato, avendo
 il  legislatore  regionale omesso completamente di determinare - come
 sopra si  e'  segnalato  -  i  requisiti,  soggettivi  ed  oggettivi,
 necessari  a  garantire  che  la  deroga  apportata  alla  regola del
 pubblico concorso,  per  il  conferimento  di  profili  professionali
 diversi  da  quelli  gia'  ricoperti,  salvaguardi  il  perseguimento
 dell'interesse dell'amministrazione alla  scelta  dei  soggetti  piu'
 meritevoli e maggiormente idonei.
    Non  ha  pregio l'argomento della difesa della Regione, secondo il
 quale la legge sarebbe legittima  perche'  rientra  nella  competenza
 regionale stabilire i criteri e le modalita' per l'accesso ai profili
 professionali  e  una  precedente norma regionale (art. 5 della legge
 reg. 4 giugno 1987, n.  29)  aveva  gia'  demandato  alla  Giunta  di
 determinare i profili professionali.
    La   violazione   dell'art.  97  Cost.  discende  infatti  proprio
 dall'avere la legge impugnata omesso di  stabilire  i  criteri  e  le
 modalita'   d'accesso   ai   "profili  professionali  che  richiedono
 esperienze  acquisibili  all'interno  dell'ente",   demandando   alla
 Giunta,  d'intesa  con  le  organizzazioni  sindacali,  non  soltanto
 l'individuazione di tali profili ma anche le "modalita'" di copertura
 mediante procedure concorsuali interne.  In  tal  modo,  infatti,  il
 legislatore  ha  derogato  alla  regola  del pubblico concorso, senza
 stabilire le cautele e  garanzie  necessarie  ad  assicurare  che  la
 procedura concorsuale - avuto riguardo ai soggetti da ammettere ed ai
 profili  professionali da attribuire - sia idonea a garantire il buon
 andamento della pubblica amministrazione.
    La legge, pertanto, va dichiarata  costituzionalmente  illegittima
 per violazione dell'art. 97 Cost.
                           PER QUESTI MOTIVI
                        LA CORTE COSTITUZIONALE
   Dichiara  l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
 Veneto, riapprovata  dal  Consiglio  regionale  il  23  maggio  1991,
 recante: "Norme di accesso per profili professionali specifici".
    Cosi'  deciso  in  Roma,  nella  sede  della Corte costituzionale,
 Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1991.
                       Il Presidente: CORASANITI
                        Il redattore: PESCATORE
                        Il cancelliere: MINELLI
    Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1991.
                Il direttore della cancelleria: MINELLI
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