N. 493 SENTENZA 18 - 27 dicembre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione - Regione Sicilia - Personale dipendente - Stato giuridico ed economico - Contrattazione decentrata a livello regionale - Dirigenti regionali - Inclusione nell'ambito di operativita' della norma - Violazione della riserva di legge esclusiva della regione - Tardiva comunicazione al commissario dello Stato per la regione siciliana - Sistema degli accordi adottato in Sicilia con espresso riferimento alle qualifiche dirigenziali (cfr. legge regione Sicilia 29 ottobre 1985, n. 41) - Non fondatezza. (Legge regione Sicilia 2 maggio 1991, n. 338; legge regione Sicilia 2 maggio 1991, n. 338, art. 1). (Statuto speciale regione Sicilia, artt. 28 e 14, lett. q), in relazione all'art. 26, quarto comma, della legge 29 marzo 1983, n. 93; Cost., art. 97).(GU n.2 del 8-1-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
regionale approvata il 2 maggio 1991 (Nuove disposizioni per la
disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale e per la contrattazione decentrata a
livello regionale) promosso con ricorso del commissario dello Stato
per la regione siciliana notificato il 10 maggio 1991, depositato in
cancelleria il 17 maggio successivo ed iscritto al n. 24 del registro
ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione della regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e
l'avvocato Francesco Castaldi per la regione Sicilia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 10 maggio 1991, il commissario dello
Stato per la regione siciliana ha impugnato l'art. 1 della legge
regionale approvata il 2 maggio 1991 (Nuove disposizioni per la
disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale e per la contrattazione decentrata a
livello regionale), nella parte in cui non esclude il personale
appartenente alle qualifiche di dirigente superiore e direttore
regionale dall'applicazione della normativa ivi contenuta, per
violazione dell'art. 14, lett. q), dello statuto regionale, approvato
con r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, in relazione all'art. 26,
secondo comma, della legge 29 marzo 1983, n. 93 (legge-quadro sul
pubblico impiego), e dell'art. 97, secondo comma, della Costituzione.
Nel ricorso si espone che la legge impugnata, nel disciplinare lo
stato giuridico ed economico del personale della Regione per
uniformarlo ai principi della legge-quadro sul pubblico impiego
(legge 29 marzo 1983, n. 93), demanda la regolamentazione degli
aspetti inerenti all'organizzazione del lavoro ed al trattamento
economico di tutto il personale ad accordi sindacali, da recepirsi
con decreto del presidente della regione.
Per effetto di tale previsione risulta sottratta alla competenza
dell'organo legislativo regionale anche la disciplina concernente il
personale dirigente e relativa agli stessi oggetti. Ma questo, a
giudizio del ricorrente, determinerebbe una lesione del principio
fondamentale che riserva alla legge la disciplina dell'intero
trattamento giuridico ed economico dei dirigenti, principio che
andrebbe desunto dall'art. 26, quarto comma, della legge-quadro, dove
risulta stabilito che "sino all'entrata in vigore della legge di
riforma della dirigenza resta disciplinato dalle vigenti disposizioni
il trattamento economico e normativo dei dirigenti dello Stato ed
assimilati nonche' dei dirigenti degli enti di cui alla legge 20
marzo 1975, n. 70".
Tale principio, secondo il ricorrente, dovrebbe trovare
applicazione anche nei confronti della dirigenza regionale, per la
quale, a parita' di funzioni con quella statale, si pone una uguale
esigenza di tutela dell'autonomia professionale.
Un ulteriore motivo di gravame viene poi sollevato in relazione al
fatto che la legge in questione e' stata comunicata al commissario
dello Stato il quarto giorno dalla sua approvazione, in quanto il
terzo giorno risultava festivo. Il mancato rispetto del termine di
tre giorni, di cui all'art. 28 dello statuto regionale,
determinerebbe - a giudizio del ricorrente - l'inefficacia
dell'intera legge per vizio formale.
2. - Si e' costituito in giudizio il presidente della regione
siciliana per chiedere il rigetto del ricorso.
Sul vizio procedurale, il presidente della regione, dopo aver
osservato che la proroga dei termini scadenti in un giorno festivo al
primo giorno seguente non festivo e' regola generale, richiama la
sentenza di questa Corte n. 365 del 1990, dove e' stato escluso che
la tardiva comunicazione possa rappresentare un vizio formale della
legge.
Nel merito, il presidente della regione afferma che dall'art. 26,
quarto comma, della legge-quadro sul pubblico impiego non sarebbe in
alcun modo ricavabile un principio generale ne' tanto meno una norma
di riforma economico-sociale, suscettibile di condizionare la
competenza legislativa della regione siciliana. La disposizione in
questione si caratterizzerebbe, infatti, come norma transitoria,
destinata ad operare, con carattere di specialita', fino alla riforma
della dirigenza, in quanto espressamente riferita a specifiche
categorie di personale, caratterizzate dall'essere oggetto di
normative settoriali connesse a ben individuate collocazioni
funzionali. Tale disposizione non potrebbe, pertanto, estendersi
oltre l'ambito temporale e materiale espressamente indicato e non
esprimerebbe, comunque, un principio generale della legge-quadro. La
Regione ricorda anche che successivamente all'entrata in vigore della
stessa legge-quadro la disciplina della dirigenza e' stata demandata
ad accordi sindacali sia nel comparto degli enti locali che nella
normativa di altre regioni a statuto speciale, in ossequio al
principio negoziale che costituirebbe, esso si', una norma
fondamentale della riforma adottata con la legge-quadro sul pubblico
impiego.
3. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato
ha presentato, nell'interesse del commissario dello Stato, memoria
per ribadire i motivi del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il commissario dello Stato per la regione siciliana impugna
l'art. 1 della legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il
2 maggio 1991 con il n. 338, recante "Nuove disposizioni per la
disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'amministrazione regionale e per la contrattazione decentrata a
livello regionale", nella parte in cui non esclude dall'applicazione
della normativa contenuta nella stessa legge il personale
appartenente alla qualifica di dirigente superiore e di direttore
generale. L'inclusione di questo personale nell'ambito di
operativita' della legge - comportando una disciplina mediante
accordi sindacali anche dell'organizzazione del lavoro e del
trattamento economico dei dirigenti regionali (artt. 3 e 5) -
verrebbe a violare, ad avviso del commissario, oltre all'art. 97,
secondo comma, della Costituzione, l'art. 14, lett. q), dello statuto
speciale in relazione all'art. 26, quarto comma, della legge 24 marzo
1983, n. 93, da cui andrebbe desunto, come norma fondamentale
suscettibile di limitare la competenza esclusiva della regione
siciliana, un vincolo di riserva di legge per l'intera disciplina
concernente il trattamento dei dirigenti regionali.
Il ricorso contesta altresi' l'efficacia del disegno di legge nel
suo complesso, per essere stato lo stesso comunicato al commissario
soltanto il quarto giorno dopo la sua approvazione, in violazione
dell'art. 28 dello statuto speciale.
2. - Va in primo luogo esaminata la questione sollevata nei
confronti dell'intero disegno di legge per vizio formale conseguente
alla sua comunicazione al commissario oltre il termine di tre giorni
stabilito nell'art. 28 dello statuto speciale.
Questa Corte, in relazione ad analoga questione, ha gia' avuto
modo di rilevare che "la violazione da parte della regione Sicilia
del termine di cui all'art. 28 della statuto speciale altra
conseguenza non produce se non che il termine di giorni cinque dato
al commissario dello Stato per l'impugnazione della legge regionale
decorre dall'ulteriore giorno dell'effettivo invio della legge
stessa" (sent. n. 365 del 1990).
Tale indirizzo, che va confermato, conduce a dichiarare
l'infondatezza della questione proposta con riferimento all'art. 28
dello statuto speciale, dal momento che la tardiva comunicazione
della legge al commissario non puo' essere motivo sufficiente per
affermare l'invalidita' e l'inefficacia della legge nel suo
complesso.
3. - Anche la questione sollevata nei confronti dell'art. 1 della
legge in esame, nella parte in cui non esclude dall'applicazione
della nuova normativa il personale appartenente alle qualifiche di
dirigente superiore e di direttore generale, non si presenta fondata.
Tale questione risulta, in primo luogo, prospettata in relazione
al valore di norma fondamentale di riforma economico-sociale che
andrebbe riconosciuto al principio desumibile dall'art. 26, quarto
comma, della legge quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983,
n. 93), principio che, pertanto, sarebbe suscettibile di vincolare
anche la competenza di tipo esclusivo spettante alla regione
siciliana in materia di stato giuridico ed economico del personale
regionale (art. 14, lett. q, dello statuto speciale).
Ora - a differenza di quanto viene sostenuto dalla difesa della
Regione - il fatto che la disposizione contenuta nel quarto comma
dell'art. 26 della legge quadro debba essere qualificata - anche in
relazione alla sua rubrica ed alla sua collocazione - come
transitoria e speciale non conduce necessariamente ad escludere la
natura di norma fondamentale nel principio desumibile dalla
disposizione in questione, dal momento che anche una disciplina
transitoria, ove diretta a realizzare o a favorire, sia pure in via
contingente, il perseguimento di un obbiettivo primario connesso ad
una legge di riforma, puo' assumere le caratteristiche proprie della
norma fondamentale suscettibile di vincolare l'esercizio delle
competenze di natura primaria delle regioni speciali e delle province
autonome. E questo, nel quadro della riforma adottata per il pubblico
impiego con la legge n. 93 del 1983, puo' condurre a riconoscere il
carattere di norma fondamentale anche al principio desumibile dalla
disposizione transitoria espressa nell'art. 26, quarto comma, di tale
legge, ove si pensi al rilievo che la nuova disciplina della
dirigenza da tale norma preannunciata e' destinata ad assumere
nell'assetto definitivo dell'intero settore del pubblico impiego.
Senonche' da tale principio - pur riconosciutane la piena vigenza
anche nei confronti della normazione adottata dalla regione siciliana
in tema di pubblico impiego - non e' dato poi desumere quel
significato che, attraverso il ricorso di cui e' causa, il
commissario dello Stato ha preteso affermare: il significato, cioe',
di una riserva assoluta di legge che, nella fase transitoria, sarebbe
destinata a coprire, con pari rigidita', l'intero assetto della
dirigenza nei vari settori, statali e non statali, senza alcun
margine per discipline di tipo contrattuale.
In realta', il principio generale che e' dato desumere dalla
disposizione in esame appare diverso ed attiene esclusivamente al
fatto che "sino all'entrata in vigore della legge di riforma della
dirigenza" il quadro normativo concernente lo stato giuridico ed
economico dei dirigenti - a qualunque amministrazione, centrale o
periferica, gli stessi appartengano - non dovra' essere pregiudicato
da interventi contingenti o parziali. E questo anche al fine di
consentire che la preannunciata legge di riforma della dirigenza (da
tempo all'esame del Parlamento), assumendo valore generale, oltre a
definire la fisionomia della dirigenza statale, possa utilmente porre
i principi fondamentali cui le regioni, a statuto ordinario e
speciale, dovranno attenersi per la disciplina dei settori
dirigenziali di propria competenza (cfr., l'art. 10, n. 5, del
disegno di legge governativo n. 3464, presentato alla Camera il 18
dicembre 1988).
4. - Salva questa esigenza di armonizzazione tra i diversi tipi di
dirigenza, statale e regionale, che la futura legge dovra' perseguire
mediante la formulazione di principi fondamentali comuni, resta
comunque il fatto che, per quanto concerne la fase attuale, la norma
impugnata, nel riferirsi a tutto il personale della Regione
siciliana, ivi compreso quello dirigenziale, non ha introdotto,
rispetto alla normativa anteriore, elementi di novita' suscettibili
di determinare la violazione del principio richiamato, ove si
consideri che gia' con la legge regionale 29 ottobre 1985, n. 41, il
meccanismo della disciplina mediante accordi era stato adottato in
Sicilia anche con riferimento alle qualifiche dirigenziali per le
questioni relative "all'organizzazione del lavoro, alla gestione,
utilizzazione e mobilita' del personale, all'articolazione
dell'orario di lavoro ordinario e straordinario, alla formazione
professionale".
Non emerge, pertanto, dalla disposizione impugnata, una lesione
del principio desumibile dall'art. 26, quarto comma, della legge 29
marzo 1983, n. 93, e, conseguentemente, la violazione dell'art. 14,
lett. q), dello statuto speciale che e' stata denunciata.
5. - Anche la questione sollevata con riferimento all'art. 97,
secondo comma, della Costituzione, non si presenta fondata, dal
momento che tale norma costituzionale non viene a incidere nelle
materie che il disegno di legge in esame, all'art. 3, affida alla
disciplina mediante accordi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, con il ricorso di cui epigrafe, nei confronti della legge
approvata dall'assemblea regionale siciliana il 2 maggio 1991 con il
n. 338, recante "Nuove disposizioni per la disciplina dello stato
giuridico ed economico del personale dell'amministrazione regionale e
per la contrattazione decentrata a livello regionale", per violazione
dell'art. 28 dello statuto speciale della regione siciliana;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, con il ricorso di cui in epigrafe, nei confronti dell'art.
1 della stessa legge, per violazione dell'art. 14, lett. q), dello
statuto speciale, in relazione all'art. 26, quarto comma, della legge
29 marzo 1983, n. 93, e dell'art. 97, secondo comma, della
Costituzione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1991.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1991
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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