N. 16 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 giugno 1991- 13 gennaio 1992
N. 16 Ordinanza emessa il 29 giugno 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 13 gennaio 1992) dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Palermo, sul ricorso proposto da Davanti Coco Maria Carmela contro il Ministero della pubblica istruzione Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Trattenimento in servizio fino al settantesimo anno di eta' degli incaricati stabilizzati divenuti, anche dopo il compimento del sessantacinquesimo anno di eta', professori di seconda fascia a seguito di giudizio di idoneita' - Mancata previsione di eguale trattamento per i docenti di seconda fascia che, tramite concorso pubblico, accedono dopo il sessantacinquesimo anno di eta', alla docenza di prima fascia - Ritenuta inapplicabilita' alla fattispecie della legge n. 239/1990 - Ingiustificato diverso trattamento di situazioni omogenne - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 28 febbraio 1986, n. 49, art. 9, convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 1986, n. 120). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.5 del 29-1-1992 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1873/828 - 1987 r.g., proposto da Davani Coco Maria Carmela, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Tinaglia, presso il cui studio, in Palermo, via Santuario di Cruillas n. 8, e' elettivamente domiciliata contro il Ministero della pubblica istruzione, in persona del Ministro pro- tempore, rappresentato e difeso, come per legge, dall'avvocatura dello Stato del distretto di Palermo, domiciliataria, per l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento con il quale e' stato determinato di non procedere alla nomina della ricorrente a professore universitario di ruolo I fascia, comunicatole con nota ministeriale protocollo n. 3900 del 10 luglio 1987; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione intimata; Visti gli atti depositati dalle parti; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore il cons. dott. Calogero Ferlisi; Uditi, alla pubblica udienza del 28 giugno 1991, l'avv. F. Tinaglia per la ricorrente e l'avvocatura dello Stato per l'amministrazione resistente; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F A T T O La ricorrente, docente universitario di seconda fascia di lingua e letteratura inglese, e' nata il 9 novembre 1921 ed ha compiuto il sessantacinquesimo anno d'eta' il 9 novembre 1986: compira' settanta anni il 9 novembre 1991. Ella ha partecipato (e con esito favorevole) al concorso pubblico per docente di prima fascia (di lingua e letteratura inglese) indetto con d.m. 24 maggio 1984. Ma poiche', nelle more del concorso, ha raggiunto il sessantaciquesimo anno d'eta', l'amministrazione, col provvedimento di cui in epigrafe, ha ritenuto di non procedere alla nomina della stessa a professore universitario di prima fascia. Avverso tale provvedimento e' insorta l'interessata, che con ricorso a questo tribunale, notificato il 26 settembre 1987, depositato il 9 ottobre successivo, ne ha chiesto l'annullamento, vinte le spese, deducendo, con unico motivo, violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione italiana. Lamenta, l'interessata, che mentre per gli incaricati stabilizzati, divenuti - anche dopo il sessantacinquesimo anno - professori di seconda fascia a seguito di giudizio di idoneita', la legge (art. 24 del d.P.R. n. 382/1980 come modificato dall'art. 6 della legge n. 705/1985) consente, in via transitoria, il mantenimento in servizio fino a settanta anni, analogo trattamento non e' previsto per i docenti di seconda fascia che - tramite concorso pubblico - accedano dopo il sessantacinquesimo anno alla docenza di prima fascia, ancorche' per tale ultima categoria di docenti sia prevista (art. 19 del d.P.R. n. 382/1980), in via ordinaria, la permanenza in servizio fino a settanta anni in posizione di fuori ruolo. Tale disparita' di trattamento sarebbe ingiustificata onde la prospettata questione di illegittimita' costituzionale della norma di cui all'art. 24 del d.P.R. n. 382/1980. Rileva, a tal fine, la parte, che, per effetto della interpretazione di cui all'art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49, convertito in legge con modificazioni dall'art. 1 della legge n. 120/1986, il beneficio previsto dall'art. 24, citato, spetta anche i docenti che al momento del conseguimento del giudizio di idoneita' avessero gia' compiuto il sessantacinquesimo anno d'eta' e che ove si applicasse tale disposizione alla ricorrente, ella avrebbe diritto alla nomina che le e' stata negata. L'avvocatura dello Stato, costituita in giudizio per l'amministrazione intimata, non ha depositato difese scritte. La ricorrente, con memoria depositata in vista dell'udienza di trattazione, ha ulteriormente illustrato la sollevata eccezione di incostituzionalita', evidenziando in particolare come ad essa non siano di pregiudizio, in quanto riferentisi a fattispecie diverse, ne' l'orientamento espresso dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 990/1988, ne' l'orientamento espresso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con la sentenza n. 933/1990. All'udienza camerale del 10 aprile 1990 l'esame della istanza di sospensione del provvedimento impugnata veniva rinviato al merito su accordo delle parti. Alla pubblica udienza del 28 giugno 1991, presenti i procuratori delle parti - che si sono riportati a quanto dedotto negli scritti difensivi insistendo nelle relative conclusioni - la causa e' stata posta in decisione. D I R I T T O 1. - La questione di costituzionalita' sollevata in ricorso ipotizza un eccesso di potere legislativo, sotto il profilo della violazione del principio di egualianza, nella scelta operata dal legislatore, in ordine alla mancata estensione ai docenti universitari di seconda fascia, da immettere nel ruolo dei docenti ordinari dopo il sessantacinquesimo anno d'eta', del beneficio del mantenimento in servizio (ancorche' fuori ruolo) fino al settantesimo anno; beneficio che, viceversa, l'art. 24, primo comma, del d.P.R. n. 312/1'980 (come sostituito dall'art. 6 della legge n. 705/1985 ed autenticamente interpretato dall'art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49, convertito con legge n. 120/1986), riserva ai soli docenti incaricati stabilizzati passati, anche dopo il raggiungimento del sessantacinquesimo anno d'eta', alla docenza di seconda fascia a seguito di giudizio di idoneita'. 2. - La questione, ad avviso del Collegio, nei sensi e nei termini di cui infra, e' rilevante e non manifestamente infondata. 3. - In ordine alla rilevanza della questione, ai fini del decidere, occorre considerare che la ricorrente (come risulta dalla motivazione del provvedimento impugnato) non ha potuto conseguire la nomina a professore ordinario in quanto, per effetto dei tempi necessari per il procedimento concorsuale, ha superato il sessantacinquesimo anno d'eta' prima della nomina. L'amministrazione, pertanto, ha ritenuto non applicabile, nella specie, l'art. 9 del d.-l. n. 49/1986, il quale, in effetti, si riferisce agli incaricati stabilizzati che passino alla docenza di seconda fascia dopo il sessantacinquesimo anno d'eta'. E' ovvio, quindi, che la rimozione del limite soggettivo di cui all'art. 9 implicherebbe l'illegittimita' del provvedimento impugnato e dunque il diritto della ricorrente alla nomina a professore ordinario, con contestuale collocamento fuori ruolo fino al settantesimo anno d'eta', a sensi dell'art. 19 del d.P.R. n. 382/1980. 5. - In ordine alla non manifesta infondatezza il collegio osserva quanto segue. L'art. 19 del d.P.R. n. 312/1980 dispone che i professori ordinari (o altrimenti detti di prima fascia) dopo il sessantaciquesimo anno d'eta' sono collocati fuori ruolo fino a settantanta anni; dopo di che sono collocati a riposo. Il successivo art. 24 dispone, a sua volta, che i professori associati (o altrimenti detti di seconda fascia) debbono essere, di regola, collocati a riposo al sessantacinquesimo anno d'eta'. In via derogatoria e transitoria lo stesso art. 24 del d'P.R. n. 382/1980, nella sua originaria formulazione, accordava (per un quinquennio) il beneficio del mantenimento in servizio fino al settantesimo anno agli incaricati stabilizzati che fossero divenuti - genericamente - professori di ruolo. Tale disposizione e' stata riscritta dall'art. 6 della legge n. 705/1985, secondo cui il beneficio in qustione si applica, senza alcuna limitazione temporale, agli incaricati stabilizzati passati a professore associato a seguito di giudizio d'idoneita' (nuovo art. 24, secondo comma). Di conseguenza solo per i docenti pervenuti alla seconda fascia a seguito di pubblico concorso, l'eta' massima per il collocamento a riposo e' rimasta fissata inderogabilmente al sessantaciquesimo anno (art. 24, primo comma). Successivamente, l'art. 24, secondo comma, e' stato autenticamente interpretato dall'art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49, convertito con legge n. 120/1986, secondo cui il beneficio in questione si applica anche agli incaricati stabilizzati riconosciuti idonei (ed aventi diritto alla nomina in ruolo) dopo il sessantacinquesimo anno d'eta'. Per effetto di tale norma, il beneficio in argomento e' stato, da un lato limitato agli incaricati stabilizzati divenuti professori associati (e non anche ordinari; art. 6 della legge n. 705/1985) e dall'altro e' stato esteso (art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49) anche agli incaricati che, al momento del conseguimento del giudizio di idoneita' ad associato, avessero compiuto il sessantacinquesimo anno d'eta'. 6. - Le riferite disposizioni si inquadrano nel disegno legislativo di riordino della docenza universitaria e le particolarti norme dettate per i docenti incaricati stabilizzati si spiegano con l'intento di immettere un ruolo senza concorso, ma tramite giudizi di idoneita', soggetti che da piu' anno operavano nel settore universitario a titolo precario e senza un ben definito status giuridico ed economico. Lo scopo e' stato, quindi, perseguito anche con la particolare disciplina derogatoria, in tema di collocamento a riposo, prima ricordata; disciplina che accorda al detto personale un trattamento giuridico ancora migliore di quello riservato dall'art. 19 d.P.R. 312 ai docenti ordinari, per i quali, il trattamento in servizio fino a settanta anni e' condizionato al contestuale e necessario collocamento fuori ruolo negli ultimi cinque anni di servizio. E non v'e' dubbio che le norme in questione hanno carattere eccezionale e di favore e cio' in coerenza col discrezionale ed insindacabile disegno normativo di sistemazione organica dei docenti incaricati (stabilizzati). 7. - Senonche', nel contesto normativo che si e' ora tracciato, assume particolare rilievo al disposizione di cui all'art. 9 del d.-l. n. 49/1986, che - come gia' detto - ha esteso, in via asseritamente interpretativa, il beneficio del mantenimento in servizio fino a settanta anni anche agli idonei che fossero gia' ul- tra sessantacinquenni all'atto dell'idoneita' e della nomina a professore associato. Qui, in vero, la norma, oltre che ispirata alla sistemazione del personale incaricato (intento, questo, gia' pienamente delineato ed attuato con le disposizioni relative all'accesso alla seconda fascia tramite giudizi di idoenita', anziche' per concorso, e con previsione di collocamento a riposo a settanta anni, anziche' a sessantacinque), appare dettata anche (e forse principalmente) dall'intento di non penalizzare quegli incaricati che, in possesso del requisito dell'eta' al momento della partecipazione alla tornata del giudizio di idoneita' per associato, avesse perso detto requisito nelle more del concorso, con conseguente perdita del diritto alla nomina. La disposizione, pertanto, ha finito con l'applicare alla suddetta ipotesi il principio di ordine generale contenuto nell'art. 2, ultimo comma, del d.P.R. n. 3/1957, secondo cui i requisiti prescritti per l'accesso, tramite concorso, a posti di pubblico impiego (ivi compreso il requisito dell'eta') debbono essere poseduti alla data di scadenza del termine stabilito nel bando di concorso per la presentazione della domanda di ammissione. Sicche', una volta accordato ai docenti di seconda fascia, nominati a seguito di giudizio di idoneita', il collocamento a riposo al settantantesimo anno d'eta', si e' ritenuto che la relativa nomina in ruolo non potesse essere impedita dall'eventuale sopravvenuto compimento del sessantacinquesimo anno d'eta'. Il problema cui la norma ha inteso porre rimedio e', dunque, anche quello della possibile incidenza sul diritto alla nomina in ruolo della maggiore o minore durata della procedura relativa ai giudizi di idoneita'. E la soluzione e' stata quella di neutralizzare, per cosi' dire, i possibili effetti negativi dovuti alla durata della procedura di accesso. 8. - Se cosi' e', la ratio dell'art. 9 del d.-l. n. 49/1986 va ascritta ad una problematica di ordine generale che va ben al di la' del favor legis relativo alla sistemazione degli incaricati stabilizzati. Invero, posto che l'ammissione alle procedure di selezione per l'accesso ai ruoli di professore universitario non e' soggetta ad un limite massimo d'eta' che non sia quello dell'eta' massima per il collocamento a riposo, la norma citata si ricollega ad un problema che non e' specifico dei professori associati di cui all'art. 24, secondo comma, del d.P.R. n. 382/1980, ma si pone anche per ogni altra categoria di docenti universitari il cui collocamento a riposo sia previsto dopo il sessantacinquesimo anno d'eta; e tale e' la situazione relativa ai professori docenti ordinari. Ma proprio perche' la norma regolamenta una fattispecie di rilevanza non esclusiva degli associati ex art. 24, secondo comma, non poteva limitare la sua portata solamente alla detta categoria di docenti, pena la sostanziale violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Si vuol dire, in sostanza, che nel complesso quadro legislativo, ora richiamato, cosi' incerto e mutevole, si e' finito, merce' l'art. 9 citato, per attribuire, senza alcuna validita ragione, un trattamento deteriore a quei docenti che pur accedendo ad un ruolo (quello di prima fascia) che non prevede il collocamento a riposo al sessantacinquesimo anno d'eta (art. 19 del d.P.R. n. 382/1980), non possono essere nominati quando - come e' avvenuto nella specie - superino il sessantacinquesimo anno d'eta nelle more del procedimento di selezione. Se, come detto, la norma in questione, si rivolge, piu' che alla regolamentazione del collocamento a riposo dei docenti ex art. 24, secondo comma, alla disciplina del procedimento di accesso, tale sua connotazione, finisce col discriminare senza alcuna plausibile ragione la disciplina dell'accesso al ruolo dei professori ordinari, ai quali, pure e' riconosciunto, con l'art. 19 del d.P.R. n. 382/1980, il diritto al collocamento a riposo al settantesimo anno d'eta (ancorche' previo collocamento fuori ruolo). L'art. 9, quindi, lascia i detti docenti, a differenza degli incaricati passati ad associati, irrimediabilmente esposti agli effetti negativi del possibile sopravvenuto compimento del sessantacinquesimo anno d'eta nelle more dell'espletamento del concorso. 9. - E' pur vero che i docenti di prima fascia debbono essere collocati fuori ruolo (per cinque anni) al compimento del sessantacinquesimo anno, mentre i docenti di cui all'art. 24, secondo comma, sono mantenuti in ruoli fino al settantesimo anno (di guisa che la nomina dei primi, oltre il sessantacinquesimo anno, implicherebbe da un lato la immissione in ruolo e dall'altro la contestuale collocazione fuori ruolo), ma tale circostanza non sembra, al collegio, decisiva per giustificare la diversita' di trattamento di cui ci si occupa, poiche' resta pur fermo il principio che anche i docenti di prima fascia non possono essere collocati a riposo al sessantacinquesimo anno d'eta; e la previsione dell'art. 19 e' certamente vanificata quando, per effetto dei tempi necessari per il collocamento di selezione, il docente superi i sessantacinque anni e non possa (come ritenuto dalla p.a. nel caso della ricorrente) accedere al ruolo. D'altro canto, e' di tutta evidenza che, nonostante l'art. 19 del d.P.R. n. 382/1980 preveda il collocamento a riposo dei docenti ordinari al settantesimo anno, il trattamento del docente avente titolo alla nomina ad ordinario finisce, in tal modo, per essere (ingiustamente) analogo a quella del docente che tramite regolare concorso abbia titolo alla nomina del ruolo di seconda fascia, per la quale, invece, opera - di regola - la previsione (art. 24, primo comma), del collocamento a riposo al sessantacinquesimo anno. Gli artt. 3 e 98 della Costituzione ne risultano, quindi, vulnerati anche in ragione dell'identico trattamento riservato a docenti cui pure si riconoscono posizioni giuridiche differenziate. Quanto, poi, al fatto che il complesso normativo in argomento e' sostanzialmente e chiaramente ispirato alla esigenza di sanare e salvaguardare, con norme particolari e derogatorie, la posizione giuridica degli incaricati stabilizzati riconosciuti idonei (ritenuti dal legislatore meritevoli di tale specifica attenzione), non vale a scalfire la sostanziale identita', sotto il profilo dell'eta' massima di servizio, dei docenti ordinari e degli associati espressamente indicati dall'art. 24, secondo comma. Tanto piu' che lo status giuridico dei primi, implica in via di regola (e non in via di eccezione, come nel caso dei secondi) il mantenimento in servizio fino a settanta anni, anche se in posizione di fuori ruolo. Premessa la sostanziale identita' della data di collocamento a riposo dei docenti fin qui considerati a ferma discrezionalita' legislativa, in ordine alla sistemazione dei docenti incaricati ed alla disciplina del loro collocamento a riposo, la limitata portata dell'art. 9, non appare, al collegio, conforme al principio di eguaglianza ed a quello del buon andamento della p.a., i quali postulano, come costantemente insegnato dalla giurisprudenza costituzionale, che situazioni sostanzialmente eguali abbiano lo stesso trattamento giuridico, e che, di contro, situazioni differenti abbiano trattamenti giuridici differenziati. 10. - Non ignora, peraltro, il collegio che la Corte costituzionale con sentenza n. 990/1988, ha ritenuto costituzionalmente legittime le disposizioni che non consentono ai docenti gia' stabilizzati passati alla secondo fascia ed aventi diritto a restare in servizio fino a settanta anni di conservare tale diritto anche in ipotesi di passaggio per concorso alla fascia degli ordinari. Ma tale pronunzia riguarda problematiche diverse da quella in esame. Invero, la Corte, premesso che la docenza di prima fascia non e' prosecuzione della carriera della seconda fascia, ha posto in rilievo il fatto che il professore associato nel suo nuovo status di professore di prima fascia e' pur sempre collocato a riposo al settantesimo anno, dopo il quinquennio trascorso in fuori ruolo. E da tale argomentazione si evince chiaramente la diversita' della presente fattispecie, che inerisce ad ipotesi di soggetto che alla data del bando era entro il limite del sessantacinquesimo anno e che non ha potuto conseguire la nomina ad ordinario solo perche' nelle more del concorso ha raggiunto tale eta', perdendo i benefici connessi con lo status di associato (ed ex contrattista stabilizzato), senza contemporaneamente poter conseguire quello di professore ordinario. 11. - Anche la giustizia amministrativa ha avuto modo di occuparsi delle tematiche generali di cui si discorre (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze nn. 138/1987 e 993/1990), ma le fattispecie esaminate (che hanno dato luogo a pronuncie negative) riguardavano sempre il problema del "trascinamento", in prima fascia, del beneficio del collocamento a riposo a settanta anni accordato all'associato. Ma il caso della ricorrente e' diverso, perche' non postula alcun "trascinamento" del precedente status di associato, quanto invece l'ingiustizia insita nello sbarramento alla nomina ad ordinario, rappresentato dalla sopravvenuta eta'; eta' che non ha consentito alla ricorrente, pur in presenza dell'art. 9 piu' volte citato, di essere immessa in ruolo e quindi collocata fuori ruolo fino a settanta anni. 11. - Occore peraltro considerare che recentemente lo stesso legislatore ha ritenuto opportuno ridisegnare la normativa in materia e con legge n. 239/1990 (artt. 1 e 2) ha innovativamente disposto: a) per i docenti di prima fascia, il collocamento fuori ruolo - per cosi' dire - "opzionale" dal sessantacinquesimo al settantesimo anno d'eta'; b) per tutti i docenti di seconda fascia, il collocamento fuori ruolo de iure dal sessantacinquesimo al settantesimo anno d'eta'. L'evoluzione normativa segnata dalla recente novella, sembra essere, essa stessa, la migliore prova della indicata precedente confusione normativa e della indicata ingiusta discriminazione; la quale - si ripete - impedisce agli ultra sessantacinquenni l'accesso alla fascia superiore, pur in presenza di norma di favore che, senza alcuna plausibile ragione, e' stata limitata ad una sola categoria di docenti. La legge n. 239/1990, riconoscendo, oggi, al docente di prima fascia un diritto di opzione tra il mantenimento in ruolo fino a settanta anni ed il collocamento fuori ruolo fino alla stessa eta', ha risolto, anche, il problema sotteso alla fattispecie in esame. Ed invero, posto che il professore ordinario che abbia superato i sessantacinque anni d'eta' non dev'essere piu' necessariamente collocato fuori ruolo fino al settantesimo anno (ragione questa che costituisce motivazione del provvedimento impugnato), la p.a., oggi, puo' e deve nominare nel ruolo di prima fascia anche quei soggetti che, nelle more del concorso, abbiano maturato il sessantacinquesimo anno d'eta' (e non sembra possa ragionevolmente dubitarsi del fatto che sotto l'impero della nuova legge la ricorrente avrebbe avuto certamente diritto alla nomina, salva la possibilita' di optare, immediatamente dopo la nomina, per il collocamento fuori ruolo).
P. Q. M. Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49, convertito in legge con modificazioni dall'art. 1 della legge 18 aprile 1986, n. 120, nella parte in cui non estende il beneficio della nomina in ruolo dopo il sessantacinquesimo anno d'eta' anche ai professori associati che debbano essere nominati ordinari; Ordina la sospensione del presente giudizio e la remissione degli atti alla Corte costituzionale, nonche' la notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione della medesima ai Presidenti dei due rami del Parlamento. Cosi' deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 29 giugno 1991. Il presidente: SERIO Il consigliere: ADAMO Il consigliere, estensore: FERLISI Depositata in Segreteria l'11 novembre 1991. Il segretario: (firma illeggibile) 92C0067