N. 77 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 luglio 1991- 12 febbraio 1992
N. 77 Ordinanza emessa l'11 luglio 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 febbraio 1992) dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto dal comune di Castelfranco Veneto ed altri contro la regione Veneto Regione Veneto - Inquinamento - Attribuzione al presidente della giunta regionale della competenza ad approvare i progetti degli impianti di prima categoria per il trattamento e lo stoccaggio dei rifiuti - Mancata previsione della competenza per detta approvazione della giunta regionale com'e', viceversa, stabilito dalla legge statale n. 441/1987 - Asserita indebita compressione dell'autonomia comunale, attesa la mancanza, nell'attuale disciplina della materia, di una adeguata rappresentanza degli interessi dei comuni - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 214/1985, 641/1987, 157/1990 e 212/1991. (Legge regione Veneto 16 aprile 1985, n. 33, art. 12, sostituito dalla legge regione Veneto 30 gennaio 1990, n. 11, art. 6; legge regione Veneto 16 aprile 1985, n. 33, art. 42, primo comma, modificato dalla legge regione Veneto 23 aprile 1990, n. 28, art. 20, primo comma). (Cost., artt. 5 e 117).(GU n.10 del 4-3-1992 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 614/1991 del comune di Castelfranco Veneto, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Borella, con elezione di domicilio presso lo studio dell'avvocato Franco Stivanello Gussoni, come da mandato a margine del ricorso; e sul ricorso n. 706/1991 di Nazzareno Bolzon, Cosma Ferraro, Guglielmo Piva, Giuseppe Salvadori e Flavio Scremin, rappresentati e difesi dagli avvocati Mario Testa e Pier Vettor Grimani, con elezione di domicilio presso lo studio del secondo in Venezia, Campo Manin n. 4020 come da mandato a margine del ricorso; contro la regione Veneto, in persona del presidente di giunta pro-tempore, rappresentata e difesa dal dott. proc. Ugo Quaglia e dal dott. proc. Giancarlo Biancardi, con elezione di domicilio presso la sede legale della giunta regionale in Venezia, S. Toma' n. 3901, e nei confronti della S.n.c. Guidolin Giuseppe, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annamaria Tassetto e Franco Zambelli, con elezione di domicilio presso lo studio dei medesimi in Venezia Mestre, via Ospedale n. 9/12; e, limitatamente al ricorso n. 706/1991, della provincia di Treviso, non costituita in giudizio; per l'annullamento della deliberazione della giunta regionale veneta 13 novembre 1990, n. 6113 avente ad oggetto: "Determinazioni in ordine all'autorizzazione all'esercizio per la discarica di II categoria tipo 2B approvata dall'amministrazione provinciale di Treviso, legge regionale n. 28 del 1990, art. 33 ditta Guidolin Giuseppe, discarica in comune di Castelfranco Veneto"; Visti i ricorsi; Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Veneto e della ditta Guidolin; Viste le memorie prodotte dalle parti; Visti gli atti tutti delle cause; Udita alla pubblica udienza dell'11 luglio 1991 la relazione del consigliere Luigi Trivellato e uditi altresi' l'avvocato Borella per il comune di Castelfranco Veneto, gli avvocati Biancardi e Marra per la regione, l'avvocato Zambelli per la S.p.a. Guidolin e l'avvocato Testa per le parti ricorrenti nel ricorso n. 706/1991; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F A T T O I. - Avverso il provvedimento indicato in epigrafe, con il ricorso registrato al n. 614 dell'anno 1991 il comune di Castelfranco Veneto deduce le seguenti censure: 1) eccesso di potere per difetto di motivazione. Falsa applicazione dell'art. 33 della legge regionale veneta 23 aprile 1990 n. 28. Violazione dell'art. 42 della legge regionale veneta 16 aprile 1985 n. 33. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento. Incompetenza. Premesso che, con l'impugnato provvedimento 13 novembre 1990 n. 6113, la giunta regionale veneta ha confermato la validita' dell'approvazione, effettuata dal presidente della provincia di Treviso con provvedimento 22 dicembre 1989, n. 65/ECO/B, del progetto presentato dalla ditta Guidolin Giuseppe della discarica controllata di tipo 2B sita nel comune di Castelfranco Veneto, osserva il comune ricorrente che non e' dato comprendere quale potere abbia inteso esercitare la giunta regionale. In particolare, l'impugnato provvedimento regionale non puo' considerarsi atto confermativo, ne' atto di sanatoria o convalida o ratifica. Inoltre la mancanza di qualsiasi riferimento alla pendenza di un ricorso giurisdizionale avverso l'anzidetto decreto del presidente della provincia di Treviso del 22 dicembre 1989 si traduce in un difetto di istruttoria e di motivazione e in un vizio di sviamento, poiche' l'atto impugnato e' obiettivamente diretto ad interferire sull'esercizio dell'attivita' giurisdizionale; 2) illegittimita' derivata da quella del decreto del presidente della provincia di Treviso del 22 dicembre 1989, nell'ipotesi in cui tale atto debba considerarsi presupposto del provvedimento qui impugnato. Il ricorrente comune riformula quindi le seguenti censure gia' avanzate con il ricorso n. 781/1990 avverso l'anzidetto decreto provinciale: a) incompetenza. Violazione dell'art. 41 della legge regionale veneta n. 33 del 1985. Eccesso di potere sotto il profilo della perplessita' e dell'incertezza circa il potere esercitato; b) violazione dell'art. 41 della legge regionale veneta n. 33 del 1985 sotto ulteriori profili. Violazione del piano regolatore generale di Castelfranco Veneto, nell'assunto che, essendo la zona in cui dovrebbe essere ubicato il progettato impianto a destinazione agricola, sarebbe stata necessaria, ai sensi del quinto comma del citato art. 41, una previa deliberazione del Consiglio comunale costituente "adozione di variante" dello strumento urbanistico, come statuito dal Consiglio di Stato, sezione V, 26 luglio 1990 n. 610; c) falsa applicazione dell'art. 3- bis del d.-l. 31 agosto 1987 n. 361, convertito con modificazioni nella legge 29 ottobre 1987 n. 441; d) eccesso di potere sotto il profilo del difetto di coordinamento con la regione e dell'assunzione di un inesistente potere pianificatorio. Violazione della legge n. 33/1985. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria; e) violazione degli artt. 41 e 42 della legge regionale veneta n. 33 del 1985 sotto altro aspetto; f) violazione dei principi generali in tema di funzionamento degli organi collegiali. Eccesso di potere; g) violazione dell'art. 8 del d.-l. 9 settembre 1988, n. 397, convertito con modificazioni nella legge 9 novembre 1988, n. 475, ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria; h) eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto di motivazione; 3) violazione dell'art. 8 del d.-l. n. 397/1988, come convertito sulla legge n. 475/1988. Incompetenza della regione ad effettuare la valutazione di compatibilita' ambientale, che, per gli impianti di cui all'art. 3- bis della legge n. 441/1987, rientra nella competenza del Ministero dell'ambiente; 4) violazione degli artt. 3, 4 e 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, nell'assunto che nessuna effettiva valutazione di compatibilita' ambientale e' stata effettuata dalla commissione tecnica regionale per l'ambiente (C.T.R.A.); 5) eccesso di potere per difetto di istruttoria e della motivazione, con riferimento all'art. 3- bis del d.-l. n. 361/1987, convertito nella legge n. 441/1987, poiche' dalla lettura del parere della C.T.R.A. non si ricava alcuna consapevolezza della necessita' di modificare lo strumento urbanistico, fra gli altri, del comune di Castelfranco Veneto; 6) illegittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge regionale veneta n. 33 del 1985, modificata dalla legge regionale veneta n. 28 del 1990, e dell'art. 3- bis del d.-l. n. 361/1987, convertito nella legge n. 441/1987, nell'assunto che tali norme pregiudicherebbero l'autonomia comunale in materia urbanistica. La regione Veneto e la controinteressata ditta Guidolin Giuseppe, costituitesi in giudizio, controdeducono in fatto e in diritto, chiedendo il rigetto del ricorso. Per l'ipotesi in cui il provvedimento impugnato si debba considerare come atto confermativo o di convalida del decreto del presidente della provincia di Treviso in data 22 dicembre 1989, la ditta Guidolin eccepisce l'inammissibilita' del ricorso perche' lo stesso comune, ora ricorrente, avrebbe suggerito e sollecitato l'approvazione del progetto di discarica da parte della provincia; eccepisce pure l'irricevibilita' dell'impugnazione, poiche', pretendendo di impugnare un atto che conferma l'efficacia di quello provinciale, il ricorrente comune avrebbe dovuto notificare il ricorso pure alla provincia di Treviso. II. - Avverso i provvedimenti indicati in epigrafe, con il ricorso registrato al n. 706 dell'anno 1991 i signori Nazzareno Bolzon, Cosma Ferraro, Guglielmo Piva, Giuseppe Salvadori e Flavio Scremin deducono i seguenti motivi di impugnazione: 1) illegittimita' derivata da quella del decreto del presidente della provincia di Treviso 22 dicembre 1989, n. 65/E CO/B. Ma, anche se la deliberazione regionale qui impugnata si considerasse come riapprovazione del progetto gia' approvato con il provvedimento provinciale ed il parere della C.T.R.A. come atto integrativo della procedura, assumono i ricorrenti che alla deliberazione stessa e al preventivo parere andrebbero opposte tutte le censure gia' opposte al decreto provinciale, censure che quindi i ricorrenti di seguito ripetono ad illustrazione del vizio di illegittimita' derivata ed anche quali vizi propri del provvedimento qui impugnato; a) violazione degli artt. 12, 29, 30 e 32 della legge regionale veneta n. 33 del 1985, anche in relazione agli artt. 12 e 45 del pi- ano territoriale regionale di coordinamento adottato con delibera della giunta regionale 23 dicembre 1986 n. 7090; eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria; tutto cio' per l'asserita a carenza della valutazione di impatto ambientale; b) violazione degli articoli 37 e 41 della legge regionale veneta n. 33 del 1985; 16 del p.t.c.r.; 216 e 217 del r.d. n. 1265/1934 e del paragrafo 4.2.3.2 della deliberazione del Comitato interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915; eccesso di potere per mancata o insufficiente o erronea considerazione dei fatti; tutto cio' nell'assunto che, non ricadendo l'area in cui la discarica verra' ubicata nelle zone indicate nel pi- ano regionale di settore, perche' questo manca, ne' in zona appositamente individuata nello strumento urbanistico del comune (ed infatti ricade in zona agricola), il progetto si sarebbe dovuto approvare in funzione di variante urbanistica da parte del consiglio comunale; inoltre la stessa ubicazione dell'impianto e' avvenuta senza il rispetto delle distanze di sicurezza previste dalla deliberazione interministeriale 27 luglio 1984 in riferimento alle caratteristiche idro-geologiche del sito e degli edifici circostanti l'area; c) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione per carenza delle necessarie indagini di natura idrica, geologica ed idrogeologica del terreno; d) violazione degli artt. 41 e 42 della legge regionale veneta n. 33 del 1985, sotto vari profili, anche in relazione agli artt. 14 e 15 della medesima legge regionale; eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorieta' e perplessita' in ordine al potere esercitato; e) violazione e falsa applicazione dell'art. 3- bis del d.-l. n. 361/1987, convertito nella legge n. 441/1987, ed incompetenza; f) violazione degli artt. 17 e seguenti della legge regionale veneta n. 33 del 1985, ed incompetenza; 2) eccesso di potere e violazione di legge; travisamento dei presupposti per carenza di qualita' nell'organo consultivo; violazione degli artt. 3- bis della legge n. 441/1987 e 12 della legge regionale veneta n. 33 del 1985; eccesso di potere e violazione art. 33 della legge regionale veneta 23 aprile 1990, n. 28, nell'assunto che la giunta regionale non avrebbe potuto approvare l'istanza della ditta Guidolin poiche' si tratta di progetto non nuovo, ma gia' approvato, e come tale fatto salvo dall'art. 33 della legge regionale veneta n. 28 del 1990; 3) violazione degli artt. 29- ter, 35 e segg. della legge regionale veneta n. 33 del 1985, anche in relazione agli artt. 12 e 45 del p.t.r.c. adottato con delibera giunta regionale veneta 23 dicembre 1986 n. 7090; eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria; errata e mancata applicazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377 e del d.m. 28 dicembre 1987, n. 559, poiche' non e' stata effettuata la valutazione di impatto ambientale con il rispetto delle norme sopra indicate dettate per discariche che consentono lo smaltimento di rifiuti tossici e nocivi; 4) violazione degli artt. 29, 29- bis, 35, 39, 40 e 41 della legge regionale veneta n. 33 del 1985 e successive integrazioni e modificazioni anche in relazione al p.t.r.c. adottato; eccesso di potere per carenza di adeguata istruttoria; violazione e mancata applicazione della deliberazione del comitato interministeriale 27 luglio 1984, punto 4.2.3.2., nell'assunto che, anche qualora non si ritenga consentito nella discarica di cui si tratta lo smaltimento di rifiuti tossici e nocivi, non vi e' stata una sufficiente valutazione di impatto ambientale poiche' non sono state seguite le procedure previste dalla legge regionale veneta n. 33 del 1985; 5) violazione degli artt. 41 della legge regionale veneta n. 33 del 1985; 16 del p.t.r.c.; 216 e 217 del r.d. n. 1265/1934; 37 della legge regionale veneta n. 33 del 1985 e del paragrafo 4.2.3.2. della deliberazione del Comitato interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915. Eccesso di potere per mancata o insufficiente o erronea considerazione dei fatti. Violazione art. 4 Del. c.i. 27 luglio 1984. Violazione dell'art. 3- bis, terzo comma, legge n. 441/1987 e dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 come modificato dal d.-l. n. 312/1985, convertito dalla legge 8 agosto 1985, n. 431. Tutto cio' nell'assunto che: a) e' mancata la previa approvazione del progetto da parte del Consiglio comunale di Castelfranco Veneto ex art. 41, quarto e quinto comma, della legge regionale veneta n. 33 del 1985, approvazione che sarebbe stata necessaria poiche' la discarica di cui si tratta viene ubicata, in assenza del piano regionale di settore, in zona agricola; b) la ubicazione dell'impianto e' avvenuta in violazione delle norme che dettano determinate distanze di sicurezza dal confine della discarica; 6) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, poiche' non risultano effettuate le necessarie indagini di natura idrica, geologica ed idrogeologica; 7) eccesso di potere per travisamento di presupposti, contraddittorieta', illogicita' manifesta, sviamento di potere, e violazione dell'art. 33 della legge regionale veneta 23 aprile 1990, n. 28 anche in relazione all'art. 44 della legge regionale veneta n. 33/1985, poiche', pur affermando di voler decidere in ordine all'autorizzazione all'esercizio, la giunta regionale ha approvato il progetto della ditta Guidolin facendo uso di un potere consentito ed esercitabile solo in presenza di convenzioni o rilasci di nuove autorizzazioni all'esercizio. La regione Veneto e la controinteressata ditta Guidolin Giuseppe, costituitesi in giudizio, contestano la fondatezza del ricorso chiedendone il rigetto. La controinteressata eccepisce pure l'inammissibilita' del ricorso per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti. D I R I T T O I. - Per l'evidente connessione soggettiva ed oggettiva i ricorsi, registrati ai numeri 614 e 706 dell'anno 1991, vanno riuniti e decisi con un'unica sentenza. II. - Va innanzitutto disattesa l'eccezione di inammissibilita' del ricorso n. 706/1991, sollevata dalla controinteressata soc. Guidolin. Non puo' infatti negarsi che il fatto, incontestato, che i ricorrenti risiedono nel comune di Castelfranco veneto, comporti, in capo agli stessi, a fronte del provvedimento autorizzativo del progetto di discarica presentato dalla ditta Guidolin, la titolarita' di un interesse legittimo, posto che il provvedimento stesso, per il suo contenuto ed i suoi effetti, incide necessariamente su condizioni ambientali che non possono non riguardarli personalmente, in quanto residenti nel comune. III. - Sono infondate anche le altre eccezioni preliminari formu- late dalla controinteressata. Va evidenziato, infatti, che con l'impugnato provvedimento 13 novembre 1990, n. 6113 la giunta regionale veneta ha disposto la conferma della validita' dell'approvazione, "anche ai sensi dell'art. 3- bis della legge n. 441/1987 del progetto presentato dalla ditta Guidolin Giuseppe concernente la discarica in comune di Castelfranco Veneto (Treviso) gia' approvato dalla provincia di Treviso con decreto n. 65/ECO/B del 22 dicembre 1989", e ha stabilito che "il termine per l'avvio dell'attivita' di smaltimento nella discarica .. e' fissato alla data del 1 aprile 1981 previa presentazione del collaudo funzionale delle opere nonche' di ogni altro elemento prescritto della normativa vigente". Ora, nonostante l'anzidetta deliberazione regionale parli di conferma della validita' dell'approvazione del progetto della ditta Guidolin, osserva il collegio che tale atto costituisce un nuovo provvedimento, poiche' esso e' stato emanato ai sensi dell'art. 3- bis della legge n. 441/1987, sulla base del parere espresso dalla Commissione tecnica regionale per l'ambiente (C.T.R.A.), parere che nella deliberazione regionale si dichiara far parte integrante della stessa. In tale parere, d'altra parte, si da' atto che l'approvazione, fra l'altro, del progetto di cui si tratta, e' stata preceduta da uno studio di compatibilita' ambientale sul sito' prescelto, svolto, su incarico dell'Amministrazione provinciale di Treviso, dalla societa' d'Apollonia di Genova e che "tale indagine e' stata inoltre integrata, in fase di istruttoria, da parte dei competenti uffici regionali, anche con altri parametri". Pertanto, considerata l'autonomia del provvedimento regionale qui impugnato, che non ha natura di atto meramente confermativo ovvero di convalida o sanatoria del sopracitato provvedimento del presidente della provincia di Treviso del 22 dicembre 1989, vanno disattese, oltre alle eccezioni di inammissibilita' e di irricevibilita' del ricorso n. 614/1991 opposte dalla ditta controinteressata, le censure di illegittimita' derivata avanzate con profili del primo e del secondo motivo del ricorso n. 614/1991 e con il primo motivo del ricorso n. 706/1991. IV. - Ai fini dell'esame delle restanti censure, occorre ricordare la vicenda che ha condotto all'emanazione del provvedimento impugnato, e, prima ancora, il quadro legislativo in cui essa si inserisce. La regione Veneto ha disciplinato lo smaltimento dei rifiuti con la legge regionale 16 aprile 1985 n. 33 (Norme a tutela dell'ambiente), di cui sono particolarmente rilevanti al riguardo: l'art. 26, che prevede la formazione, con una complessa procedura (artt. 19 e 28) del piano regionale per lo smaltimento dei rifiuti, nel quale fra l'altro sono localizzati i relativi impianti; l'art. 20, che attribuisce al predetto piano l'efficacia del piano regionale territoriale di coordinamento (al quale, a norma dell'art. 4 della legge regionale 27 giugno 1985 n. 61, sono subordinati i piani regolatori generali); gli artt. 35 e 49 (modificati dagli artt. 11 e 12 della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28), che definiscono gli impianti di prima e di seconda categoria; l'art. 41, che disciplina l'ubicazione degli impianti di prima categoria (qual'e', pacificamente, quello di cui trattasi) disponendo, fra l'altro, che l'approvazione regionale del piano di settore vale come variante, ove occorra, dei piani urbanistici sottordinati, e regola le altre ipotesi di allocazioni di impianti su aree diversamente destinate dagli strumenti urbanistici salvaguardando i poteri comunali al riguardo; e l'art. 42, che fra l'altro attribuisce la competenza per l'approvazione dei progetti al presidente della giunta regionale o al presidente della provincia, a quest'ultimo essendo delegata, dall'art. 5 della stessa legge regionale n. 33/1985, l'approvazione dei progetti degli impianti di prima categoria che non dipendano da enti pubblici, e di quelli di seconda categoria. Interveniva successivamente il d.-l. 31 agosto 1987, n. 361, convertito nella legge 29 ottobre 1987 n. 441, che nell'art. 3- bis attribuiva alla regione la competenza a provvedere "all'istruttoria dei progetti dei nuovi impianti di trattamento e di stoccaggio dei rifiuti .., mediante apposite conferenze cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti nonche' i rappresentanti degli enti locali interessati", stabiliva che "sulla ba'se delle risultanze della conferenza la giunta regionale approva il progetto .." e disponeva che tale approvazione "sostituisce, ad ogni effetto, visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di competenza di organi regionali, pro'vinciali e comunali; costituisce, ove occorra, variante dello strumento urbanistico generale ..". Il progetto della soc. Guidolin per la costruzione di una discarica nel comune di Castelfranco Veneto, presentato prima dell'entrata in vigore della legge n. 441/1987, fu approvato dal presidente della giunta provinciale di Treviso con decreto 22 dicembre 1989 n. 65/ECO/B. Tale provvedimento, a seguito di due ricorsi, riuniti dal giudice, presentati dagli attuali ricorrenti, e' stato annullato da questa sezione con sentenza n. 189, del 25 marzo 1991, con la quale si e' chiarito che la normativa regionale di cui agli artt. 5, 15 e 41 della legge regionale 16 aprile 1985, n. 33, che aveva delegato alle province l'approvazione dei progetti per gli impianti di smaltimento dei rifiuti di prima categoria, qual'e' la discarica di cui si tratta, e' stata abrogata dall'art. 3- bis del d.-l. 31 agosto 1987, n. 361, come convertito, con modificazioni, nella legge 26 ottobre 1987, n. 441, norma in base alla quale, fra l'altro, l'approvazione del progetto da parte della giunta regionale sulla base delle risultanze della conferenza, sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di competenza di organi regionali, provinciali e comunali e costituisce, ove occorra, variante dello strumento urbanistico generale. Di qui l'incompetenza del presidente della giunta provinciale. L'efficacia abrogante, da parte dell'anzidetto art. 3- bis, del sistema di deleghe alle province, stabilita dalla legge regionale n. 33/1985, viene ricondotta dall'anzidetta sentenza di questo tribunale alla incompatibilita' fra la procedura prevista dall'art. 3- bis della legge n. 441/1987, e l'insieme di articolate disposizioni, contenute negli artt. 32 e 41 della legge regionale n. 33/1985, dirette ad assicurare l'acquisizione di una serie di pareri, regionali e comunali, relativi alla compatibilita' urbanistica, paesaggistica ed ambientale della discarica. Si rilevava, in particolare, che l'art. 41 reca norme dirette a garantire che non vi sia incompatibilita' fra la destinazione urbanistica dell'area e la localizzazione dell'impianto di trattamento di rifiuti, prevedendosi che l'area interessata all'impianto, ove non destinata a "servizi pubblici", venga inserita nel "piano regionale di settore" o, in mancanza, venga appunto destinata a "servizi pubblici" da una conforme variante urbanistica adottata dal comune. La caducazione della delega alle province, e dunque la incompetenza del presidente della giunta provinciale nel vigore della legge n. 441/1987, derivava appunto, secondo la predetta sentenza (che il collegio tiene per ferma), dalla incompatibilita' fra il sistema (in particolare, l'art. 41) della legge regionale n. 33/1985 e l'art. 3- bis della legge n. 441/1987. A seguito di tale ultima legge la regione Veneto emano' la legge regionale 30 gennaio 1990, n. 11, con la quale fra l'altro modifico' la composizione e il funzionamento della commissione tecnica regionale, sezione ambiente, novellando l'art. 12 della 1egge regionale 16 aprile 1985, n. 33; cio' con l'art. 6, il cui ultimo comma recita: "La Commissione tecnica regionale, sezione ambiente, riunita ai sensi del presente articolo, svolge le funzioni dell'apposita conferenza, prevista dall'art. 3- bis del d.-l. 31 agosto 1987, n. 361, come convertito in legge con modificazioni dall'art. 1 della legge 29 ottobre 1987, n. 441". Dunque, con la legge regionale n. 11/1990 la regione Veneto ha adeguato la propria normativa all'art. 3- bis della legge n. 441/1987; abbandonando (e' il caso di sottolinearlo, perche' questo rilievo e' la chiave di volta della presente decisione) gli artt. 41 e 42 della legge regionale n. 33/1985, che, come s'e' detto e come questo tribunale ha dichiarato nella sentenza n. 189/1991, sono stati abrogati dall'art. 3-bis perche' con esso incompatibili. Va ricordato, infatti, che secondo l'insegnamento della Corte costituzionale (sentenza 22 luglio 1985, n. 214), l'esistenza di una precedente regolamentazione legislativa regionale non impedisce allo Stato di esercitare la potesta', istituzionalmente spettantegli, di ridisciplinare una materia tenendo conto di nuove situazioni e di nuove esigenze; ne' la legge dello Stato deve essere necessariamente limitata a disposizioni di principio, essendole invece consentito anche l'inserimento di morme puntuali di dettaglio, le quali sono efficaci finche' la regione non provveda a sostituirle adeguando la propria normativa ai principi stabiliti dalla legge statale. Sta di fatto che la regione Veneto con la legge regionale 1990, n. 11, ha recepito del tutto la normativa dettata dall'art. 3- bis della legge n. 441/1987, che ha natura di norma di principio quantomeno nel punto in cui prevede il metodo della conferenza dei servizi. Peraltro con la successiva legge regionale 23 aprile 1990, n. 28 la regione Veneto ha richiamato in vita le norme della legge regionale 16 aprile 1985, n. 33, modificandone alcune disposizioni e conservandone tuttavia sostanzialmente il disegno, al quale ha arrecato soltanto limitate modificazioni in punti specifici. Occorre rilevare, per quanto qui interessa, l'abrogazione, per incompatibilita' con l'art. 3- bis della legge 1987, n. 441, dell'intero art. 41 - al quale nessuna disposizione della legge regionale n. 28/1990, si riferisce - e dell'art. 42, primo comma, ultimo inciso, e quinto e sesto comma della legge regionale n. 33/1985, recanti norme in ordine al rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di impianti di prima categoria. Tale articolo 42 e' stato invece modificato e, per implicito richiamato in vigore, dall'art. 20 della legge regionale n. 28/1990, relativamente ai primi quattro commi - con esclusione dell'ultimo inciso del primo comma, che risulta abrogato - recanti la disciplina del procedimento di approvazione degli impianti di prima categoria. La modificazione consiste nell'eliminazione di ogni riferimento ai poteri gia' attribuiti alla province e nella previsione che le competenze del presidente della giunta regionale (unica autorita' rimasta, cosi', competente ad approvare i progetti degli impianti) possano essere esercitate da un suo delegato. Dopo la legge regionale n. 28/1990, dunque, nella regione Veneto vige l'art. 3-bis della legge n. 441/1987, con questa sola modificazione: che la competenza ad approvare i progetti non e' della giunta regionale ma del suo presidente (o di un delegato da questi). La competenza della giunta regionale e' conservata, pero', in via transitoria dall'art. 33 della legge regionale n. 28/1990; il quale articolo dispone che "i titolari di autorizzazioni provinciali per l'esercizio di attivita' relative a impianti di prima categoria" devono chiedere alla giunta regionale la "conversione dell'autorizzazione stessa", e che "per gli impianti, il cui progetto sia gia' stato approvato dall'amministrazione' provinciale, ma per i quali non sia stata ancora concessa l'autorizzazione all'esercizio, gli interessati devono .. presentare alla giunta regionale copia del decreto di approvazione del progetto, corredato da una relazione sullo stato dei lavori", perche' la giunta assuma "le determinazioni conseguenti in ordine all'autorizzazione all'esercizio". V. - In questo quadro normativo la giunta regionale veneta, con il provvedimento 13 novembre 1990 n. 6113, qui impugnato, ha approvato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 3- bis della legge n. 441/1987, il progetto di discarica presentato dalla ditta Guidolin Giuseppe (che, ripetesi, era gia' stato approvato dal presidente della provincia di Treviso con un provvedimento annullato da questo tribunale con una sentenza che pero' sarebbe stata pubblicata dopo la deliberazione regionale qui impugnata). E i ricorrenti denunziano anzitutto (col primo motivo del ricorso n. 614/1991 e col secondo motivo del ricorso n. 706/1991) l'incompetenza della giunta regionale ad approvare il progetto di discarica di cui si tratta, dato che per effetto dell'art. 20 della legge regionale n. 28/1990 la competenza ad approvare i progetti degli impianti di prima categoria e' stata attribuita al presidente della giunta regionale. Vero e' che il provvedimento impugnato e' stato emanato a norma dell'art. 33 della legge regionale n. 28/1990. Ma il primo e il secondo comma di questo articolo trattano della "conversione", da parte della giunta regionale, delle autorizzazioni concesse dall'amministrazione provinciale all'esercizio delle discariche; e gli altri due commi regolano l'autorizzazione, da parte della giunta regionale, all'esercizio di discariche il cui progetto sia stato approvato dall'amministrazione provinciale ma che non abbiano ancora ottenuto l'autorizzazione all'esercizio. Nessuna norma dell'art. 33 della legge regionale n. 28/1990 attribuisce alla giunta regionale il potere di approvare i progetti o di confermare l'approvazione data dal presidente della provincia. Pertanto non si puo' ravvisare nella impugnata deliberazione della giunta regionale una valida (perche' proveniente dall'autorita' competente) approvazione del progetto di discarica della ditta Guidolin. Il 13 novembre 1990, vigente il quadro normativo formatosi a seguito della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28, l'autorita' competente ad approvare il progetto (in sostituzione dell'approvazione precedentemente data dal presidente della provincia di Treviso) era il presidente della giunta regionale. VI. - Le suesposte considerazioni condurrebbero a ritenere fondate le censure di incompetenza della giunta regionale veneta ad approvare il progetto dell'impianto di smaltimento dei rifiuti di cui si tratta. E' peraltro necessario, a questo punto, vagliare i dubbi di illegittimita' costituzionale che possono sorgere relativamente alle norme applicate nel caso di specie. Osserva il collegio che, innanzi tutto, potrebbe essere sospettato di incostituzionalita' l'art. 3- bis della legge n. 41/1987, sotto il profilo che la potesta' di modifica degli strumenti urbanistici assegnata alla conferenza regionale dei servizi pregiudicherebbe, in violazione dell'art. 5 della Costituzione, l'autonomia comunale in materia urbanistica, e cio' tanto piu' ove si consideri che tale compressione dei poteri comunali e' stata ritenuta costituzionalmente illegittima dalle sentenze della Corte costituzionale 19 marzo-4 aprile 1990, n. 157 e 20-24 maggio 1991, n. 212. Peraltro osserva il collegio che, mentre le teste' citate sentenze hanno ritenuto l'incostituzionalita' di leggi regionali che comprimevano l'autonomia comunale dettando norme a sostegno della promozione ed incentivazione della ricettivita' turistica, in occasione dei mondiali di calcio 1990, nel caso di specie la limitazione dei poteri pianificatori comunali e' disposta per ragioni di salubrita' dell'ambiente. E, come ha ritenuto la Corte costituzionale nella sentenza 17-30 dicembre 1987 n. 641, l'ambiente, in quanto protetto come elemento che determina la qualita' della vita e secondo valori largamente sentiti e costituzionalmente garantiti dagli artt. 9 e 32 della costituzione, assurge a valore primario ed assoluto. Ritiene pertanto il collegio che legittimamente il legislatore statale, in sede di bilanciamento di interessi costituzionalmente garantiti, quali quello dell'autonomia comunale in materia urbanistica, da una parte, e della salubrita' dell'ambiente, dall'altra, ha dato la prevalenza al secondo. Ove poi si consideri che il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, emesso a seguito della delega, conferita al governo con la legge 9 febbraio 1982, n. 42, "ad emanare norme per l'attuazione delle direttive della comunita' economica europea", attribuisce alle regioni preponderanti competenze nella materia dello smaltimento dei rifiuti, si comprende come l'art. 3- bis della legge n. 441/1978 ha ritenuto che, in sede di approvazione dei progetti per gli impianti di trattamento e stoccaggio dei rifiuti, tutti gli interessi pubblici coinvolti possano essere garantiti mediante una valutazione, effettuata a livello regionale, da organi - conferenza dei servizi e giunta regionale - che, in considerazione della loro composizione e/o della loro rappresentativita', diano garanzia di un'adeguata considerazione anche comparata degli interessi di cui sopra. VII. - Si tratta, peraltro, di vedere se la regione Veneto abbia legiferato in materia di trattamento dei rifiuti in modo tale che risultino adeguatamente garantiti la considerazione e il bilanciamento degli interessi, entrambi costituzionalmente garantiti, della salubrita' dell'ambiente e dell'autonomia comunale in materia urbanistica. In proposito vengono in considerazione l'art. 6 della legge regionale 30 gennaio 1990 n. 11 e l'art. 20 della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28. L'art. 6 della legge regionale n. 11 del 1990, - che sostituisce l'art. 12 della legge regionale 16 aprile 1985, n. 33 - disciplina la composizione e il funzionamento della commissione tecnica regionale, sezione ambiente, la quale, come dispone l'ultimo comma, "riunita ai sensi del presente articolo svolge funzioni dell'apposita conferenza" prevista dall'art. 3- bis della legge n. 441/1987. L'anzidetto art. 6 dispone che la conferenza risulta composta da 26 persone, delle quali 6 esperti, 16 dirigenti regionali, 4 rappresentanti di altri enti ed il sindaco del comune interessato (primo e secondo comma); che le adunanze della sezione sono valide quando sia presente la maggioranza dei componenti, escludendo dal computo gli assenti giustificatisi per iscritto, purche' essa raggiunga almeno il 40% dei componenti assegnati, e che le decisioni siano prese a maggioranza assoluta dei presenti, prevalendo in caso di parita' il voto del presidente (ottavo comma). Ora non si puo' non rilevare come tale disciplina della conferenza, in relazione alla composizione ed ai quorum strutturale e funzionale estremamente ridotti, previsti per il suo funzionamento, che possono portare all'espressione di un parere da parte del 20% della conferenza stessa, non garantisca quell'adeguata considerazione dei vari interessi pubblici e, in particolare, quella comparazione degli interessi alla sanita' dell'ambiente e all'autonomia comunale in materia urbanistica, che vuole siano assicurate l'art. 3- bis della legge n. 441/1987, il quale in materia ha indubbiamente valenza di norma di principio ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. E' in relazione a tali rilievi che deve essere valutato l'art. 20 della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28, il quale, come si e' sopra visto, a modifica di quanto stabilito sull'art. 42, primo comma, della legge regionale n. 33/1985, attribuisce al presidente della giunta regionale o ad un suo delegato, anziche', come previsto dall'art. 3- bis della legge n. 441/1987, alla giunta regionale, il potere di approvare i progetti degli impianti di prima categoria. Ed infatti, se la composizione ed il funzionamento della Commissione tecnica regionale - sezione ambiente - operante quale conferenza dei servizi ex art. 3- bis della legge n. 441/1987, fossero tali da garantire l'adeguata ponderazione degli interessi connessi all'autonomia comunale in materia urbanistica, si potrebbe anche ammettere che la legislazione regionale veneta - una volta accolto il principio fondamentale, posto dalla legislazione statale, che i diversi interessi pubblici coinvolti nel procedimento di approvazione dei progetti degli impianti di stoccaggio e/o di trattamento dei rifiuti vengano valutati da una conferenza dei servizi e che la conseguente approvazione del progetto sostituisca visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di competenza - possa attribuire al presidente della giunta regionale, anziche' alla giunta, come fa l'art. 3- bis della legge regionale n. 441/1987, l'approvazione dei progetti stessi. Senonche' e' stata sopra constatata l'inadeguatezza, per ragioni strutturali e funzionali, della conferenza dei servizi, come disciplinata dalla legislazione regionale veneta, a garantire il rispetto, fra l'altro, dell'autonomia comunale in materia urbanistica raffrontata con l'interesse pubblico, pure costituzionalmente garantito, alla protezione dell'ambiente. Cosi' stando le cose, e' di dubbia legittimita' costituzionale la norma con cui la regione veneta ha attribuito al presidente della giunta regionale la competenza ad approvare i progetti degli impianti di prima categoria, anziche' lasciare tale competenza alla giunta regionale, cui essa era stata demandata dalla legge statale. In particolare, l'effetto di variante agli strumenti urbanistici comunali derivante, ex art. 3- bis della legge n. 441/1987, dall'approvazione di progetti di impianti di trattamento e stoccaggio dei rifiuti, avrebbe richiesto una diversa disciplina della Commissione tecnica regionale, sezione ambiente, nel senso che si sarebbero dovuti prevedere piu' elevati quorum strutturali e funzionali e/o l'obbligo di far risultare le opinioni dei rappresentanti dei vari interessi, e in particolare del rappresentante del comune interessato, e non solo il parere della maggioranza dei presenti. Oppure, restando invariata la disciplina della conferenza dei servizi, si sarebbe dovuta prevedere la necessita' che l'approvazione dei progetti degli impianti di prima categoria fosse di competenza della giunta a regionale, stabilendosi altresi' l'obbligo di un'adeguata considerazione "delle risultanze" della conferenza e quindi delle opinioni espresse dai rappresentanti dei diversi interessi pubblici coinvolti nel relativo procedimento, con particolare riferimento a quelli urbanistici del comune in cui l'impianto debba essere ubicato, tanto piu' ove la localizzazione avvenga in contrasto con le previsioni urbanistiche vigenti in quel comune. In quest'ultimo caso e, comunque, nel caso in cui il comune interessato avesse ad esprimere un'opinione contraria all'ubicazione nel suo territorio dell'impianto di prima categoria, la legge regionale avrebbe dovuto imporre l'obbligo di una espressa motivazione. Tali rilievi relativi alla sospettata illegittimita' costituzionale delle norme regionali di cui si tratta, non perdono di valore per il fatto che l'art. 42 della legge regionale n. 33/1985, come modificata dall'art. 20 della legge regionale n. 28/1990, prevede la facolta' del comune, a cui il progetto deve essere inviato, di far pervenire alla regione le proprie osservazioni sul progetto stesso, e cio' in quanto si tratta di norma troppo generica che non stabilisce precise modalita' procedimentali che assicurino una congrua considerazione dell'opinione dell'Amministrazione comunale interessata. VIII. - Per le considerazioni suesposte, appare non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale del combinato disposto dell'art. 6 della legge regionale veneta 30 gennaio 1990, n. 11, che sostituisce l'art. 12 della legge regionale veneta 16 aprile 1985, n. 33 e dell'art. 42, primo comma, della stessa legge regionale n. 33 del 1985, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall'art. 20 della legge regionale veneta 23 aprile 1990, n. 28, poiche', in violazione dell'art. 5 della Costituzione, comporta un'eccessiva compressione dell'autonomia comunale in materia urbanistica e poiche', in violazione dell'art. 117 della Costituzione, disciplina un procedimento di approvazione dei progetti degli impianti di prima categoria di trattamento e di stoccaggio dei rifiuti in modo contrastante con i principi fondamentali stabiliti in materia dall'art. 3- bis del d.-l. 31 agosto 1987, n. 361, come convertito in legge con la legge 29 ottobre 1987 n. 441. L'anzidetta questione di legittimita' costituzionale e' pure rilevante in causa, ove si consideri che, dovendosi ritenere l'incompetenza della giunta regionale ad emanare il provvedimento impugnato emesso in base al parere espresso da'lla commissione tecnica regionale, sezione ambiente, prevista dall'art. 6 della legge n. 11/1990, si dovrebbe affermare, ai sensi dell'art. 42, primo comma, della legge regionale n. 33/1985, come sostituito dall'art. 20 della legge regionale n. 28/1990, la competenza del presidente della giunta regionale. Pertanto il collegio ritiene che le norme regionali sopra citate vadano sottoposte al giudizio della Corte costituzionale, con la conseguente sospensione del processo in attesa della relativa pronuncia.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 37, solleva, in relazione agli artt. 5 e 117 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale del combinato disposto dell'art. 6 della legge regionale veneta 30 gennaio 1990, n. 11, che sostituisce l'art. 12 della legge regionale veneta 16 aprile 1985, n. 33, e dell'art. 20, primo comma, della legge regionale veneta 23 aprile 1990, n. 28, che modifica l'art. 42, primo comma, della legge regionale veneta 16 aprile 1985, n. 33. Sospende frattanto il giudizio in corso. Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente della giunta regionale del Veneto e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale del Veneto. Cosi' deciso in Venezia, in camera di consiglio, l'11 luglio 1991. Il presidente: ROSINI L'estensore: TRIVELLATO Depositata nella segreteria della sezione il 2 novembre 1991. Il direttore di segreteria: (firma illeggibile) 92C0205