N. 74 SENTENZA 17 - 28 febbraio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile- Poste- Corrispondenzza raccomandata- Sottrazionedolosa del contenuto operata da dipendenti dell'amministrazione- Esonero dalla limitazione di responsabilita' per i danni- Mancata previsione- Violazione di un obbligo ex contractu- Ingiustificata deroga al principio della responsabilita' concorrente dell'ente - Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 6, 28, 48 e 93). Responsabilita' civile - Poste - Corrispondenza raccomandata - Perdita totale - Casi diversi dalla sottrazione dolosa del contenuto - Indennizzo definito dalla somma-limite - Razionalita' di una disciplina speciale piu' restrittiva rispetto a quella piu' generale del codice civile - Richiamo alla sentenza n. 50/1992 della Corte di non fondatezza - Manifesta infondatezza. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 6, 28, 48 e 93). (Cost., artt. 3, 28, 43 e 113).(GU n.10 del 4-3-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e
93 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni), promosso con ordinanza emessa il 9 maggio 1991
dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra s.p.a.
Sapri Broker di Assicurazioni e Amministrazione delle poste e
telecomunicazioni iscritta al n. 622 del registro ordinanze 1991 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima
serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 gennaio 1992 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di responsabilita' civile promosso
dalla s.p.a. Sapri Broker di Assicurazioni contro l'Amministrazione
delle poste per il mancato recapito di una lettera raccomandata
contenente un assegno non trasferibile di lire 19.042.600,
imputabile, secondo l'assunto di parte attrice, a un fatto criminoso
commesso da un dipendente della convenuta, il Tribunale di Roma, con
ordinanza del 9 maggio 1991, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973,
n. 156 (c.d. codice postale), "nella parte in cui limitano a dieci
volte l'ammontare dei diritti di raccomandazione l'indennizzo dovuto
dalle Poste nel caso di perdita totale di lettera raccomandata".
L'assegno accluso alla lettera raccomandata e' stato incassato da un
terzo, previa alterazione del nome della societa' prenditrice.
Ad avviso del giudice remittente la detta limitazione di
responsabilita' contrasta: a) con l'art. 43 Cost., che impone la
conformazione dei rapporti con gli utenti come rapporti contrattuali,
fondamentalmente soggetti al regime del diritto privato; b) con
l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo del principio di eguaglianza
delle parti del contratto, sia sotto il profilo della disparita' di
trattamento che il sistema attuale, in seguito alla sentenza di
questa Corte n. 303 del 1988, sembra riservare alla Banca d'Italia da
un lato e agli altri mittenti di lettere raccomandate dall'altro; c)
con gli artt. 28 e 113 Cost., in quanto e' stabilita dalle norme
impugnate senza distinguere a seconda che la perdita della lettera
raccomandata sia dipesa da fatti di disservizio o da sottrazione
dolosa da parte di dipendenti dell'Amministrazione, escludendo anche
nel secondo caso ogni responsabilita' della medesima oltre il limite
dell'indennizzo previsto, in molti casi irrisorio.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'interveniente osserva che l'entita' dell'indennizzo per perdita
di lettere raccomandate e' in funzione del costo del servizio. Se
l'utente non vuole correre il rischio del risarcimento limitato a un
modesto indennizzo, puo' scegliere, mediante pagamento di un
corrispettivo adeguato, la forma dell'"assicurazione", che gli
garantisce l'integrita' del contenuto della corrispondenza rendendo
responsabile l'Amministrazione nella misura del valore dichiarato.
Il richiamo dell'art. 43 Cost. e' inconsistente perche' la natura
contrattuale dei rapporti relativi ai servizi pubblici non esclude la
legittimita' di limitazioni di responsabilita' degli enti gestori,
mentre - sempre a giudizio dell'Avvocatura - e' inconferente il
richiamo all'art. 113 Cost. e privo di autonomia quello relativo
all'art. 28 Cost.
Considerato in diritto
1. - Dal Tribunale di Roma e' sollevata questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973,
n. 156 (c.d. codice postale), in riferimento agli artt. 3, 28, 43 e
113 della Costituzione.
La questione, non precisata nel dispositivo dell'ordinanza, deve
essere ricostruita in base alla motivazione. Nel corso di questa il
giudice remittente afferma la necessita' di investire la Corte
costituzionale della questione di legittimita' degli articoli sopra
citati del codice postale, "nella parte in cui limitano a dieci volte
l'ammontare dei diritti di raccomandazione l'indennizzo dovuto dalle
Poste nel caso di perdita totale di lettere raccomandate". Ma dalla
proposizione che precede tale affermazione e da quelle successive si
argomenta che la questione viene posta - se non in via esclusiva,
almeno in linea subordinata - con riguardo al caso specifico in cui
la perdita della corrispondenza raccomandata sia dovuta a sottrazione
del suo contenuto perpetrata da dipendenti dell'Amministrazione.
Questo caso, secondo l'assunto di parte attrice, si sarebbe appunto
verificato nella specie.
2. - Formulata nei termini generali sopra riferiti, la questione,
gia' giudicata non fondata con sentenza n. 50 del 1992 in riferimento
agli artt. 3 e 113 Cost., deve essere dichiarata manifestamente
infondata. Il Tribunale di Roma lamenta che, in seguito alla sentenza
n. 303 del 1988 la Banca d'Italia si trova ora in una posizione
ingiustificata di privilegio. Il rilievo non e' esatto: anche alla
stregua della nuova disciplina della riscossione dei titoli di spesa
dello Stato, prevista dal d.P.R. 10 febbraio 1984, n. 21, la Banca
non ha mai la facolta' di scelta tra la forma dell'assicurata e la
forma della raccomandata.
Nemmeno giova l'ulteriore richiamo dell'art. 43 Cost. Questa norma
non impedisce che il rapporto contrattuale dell'utente con
l'Amministrazione postale sia assoggettato a una disciplina speciale
della responsabilita' del gestore del servizio ispirata a criteri
piu' restrittivi di quella generale del codice civile, in rapporto
alla complessita' tecnica della gestione e all'esigenza di
contenimento dei costi (sent. n. 1104 del 1988). In se' considerata,
la somma-limite del risarcimento in caso di perdita di una lettera
raccomandata e' esigua, ma si giustifica in correlazione al basso
prezzo del servizio.
3. - In riferimento all'art. 28 Cost. il giudice a quo si duole
della mancata distinzione, nelle disposizioni impugnate, tra perdita
di lettere raccomandate cagionata da anomalie del servizio e perdita
causata da sottrazione dolosa ad opera di dipendenti
dell'Amministrazione postale. Sotto questo limitato profilo e in
riferimento anche al principio di razionalita' di cui all'art. 3
Cost., la questione e' fondata.
Il rinvio operato dall'art. 28 Cost. concerne le leggi regolatrici
della responsabilita' dei funzionari e dipendenti pubblici verso i
terzi danneggiati, alla quale viene poi riferita la responsabilita'
concorrente dello Stato o dell'ente pubblico. Nell'ambito dei
rapporti contrattuali la norma costituzionale non esclude la
possibilita' di leggi restrittive di tale responsabilita'
concorrente, anche in deroga al limite dell'art. 1229 cod. civ. Ma in
questi casi l'art. 28 Cost. conserva valore di principio, in
riferimento al quale le accennate leggi restrittive devono
giustificarsi secondo il canone della razionalita'.
4. - Come gia' si e' rammentato, la restrizione della
responsabilita' dell'Amministrazione in caso di perdita totale di
corrispondenze raccomandate si giustifica, in generale, in
correlazione al basso costo del servizio, imposto dall'esigenza di
fornire alla popolazione un agevole mezzo di prova della spedizione e
dell'arrivo a destinazione di una comunicazione epistolare o di carte
manoscritte o stampate. La legge (art. 83 del t.u. citato) non vieta
che nel plico raccomandato siano incluse carte-valore a
legittimazione nominale (sul presupposto, in realta' sempre piu'
labile, della non negoziabilita' di esse da parte di persone diverse
dagli intestatari), ma l'utente che si avvale di tale facolta' lo fa
a suo rischio e pericolo, perche' la funzione di trasporto di carte-
valore, comprese quelle non colpite dal divieto dell'art. 83, esula
da questa forma del servizio postale, e quindi non puo' tradursi nel
contenuto dell'obbligazione assunta dal vettore e della
corrispondente responsabilita' per l'adempimento.
La ratio ora individuata vale pero' a giustificare l'esclusione
del risarcimento dei danni, oltre la misura dell'indennita' prevista
dall'art. 48 del codice postale, solo nei casi in cui la perdita
della lettera raccomandata, per ipotesi contenente titoli di credito
all'ordine o nominativi, sia causata da fatti di disservizio dovuti a
inefficienze organizzative o gestionali oppure a colpa, anche grave,
di singoli dipendenti. E' fuori dalla sua portata il caso di illecito
impossessamento del contenuto della corrispondenza operato da agenti
del servizio postale al fine di trarne profitto per se' o altri. Alla
stregua della razionalita' pratica, matrice dell'equita', e'
manifestamente contraddittorio consentire l'inclusione nelle
corrispondenze raccomandate di titoli all'ordine o nominativi
addossando tuttavia all'utente anche il rischio di questo caso.
L'obbligazione di trasporto e consegna al destinatario del plico
raccomandato rimane qui inadempiuta non a causa di un'anomalia del
servizio, che ha inciso nell'attivita' di adempimento (cioe' per
perdita o distruzione della corrispondenza dovute a negligenza di
addetti al servizio o a difetti delle macchine di raccolta e di
selezione), bensi' a causa dell'appropriazione del contenuto del
plico da parte di dipendenti del gestore, in violazione non solo
della legge penale, ma altresi' dell'obbligo specifico di evitare
nell'esecuzione del contratto comportamenti pregiudizievoli alla
persona o ai beni del creditore: obbligo pure derivante dal contratto
in virtu' della regola di correttezza sancita dall'art. 1175
cod.civ., e in ordine al quale il debitore risponde anche del fatto
dei suoi ausiliari (art. 1228 cod. civ.).
Per stabilire l'imputabilita' dell'illecito all'Amministrazione,
ai fini della sussunzione sotto la fattispecie dell'art. 28 Cost., e'
sufficiente il nesso di occasionalita' necessaria con l'attivita' di
esecuzione del contratto, non essendo applicabile nel campo della
responsabilita' contrattuale il requisito di imputazione dei fatti
illeciti extracontrattuali, per cui le attivita' materiali e
giuridiche dei pubblici dipendenti non sono riferibili
all'Amministrazione se dettate da un fine egoistico, estraneo agli
scopi istituzionali dell'ente (cfr. Cass. n. 3612 del 1979).
Trattandosi di violazione di un obbligo ex contractu (obbligo
accessorio di rispetto e di salvaguardia della persona e delle cose
della controparte) non correlato con la controprestazione
dell'utente, l'esonero dell'Amministrazione da responsabilita' per un
congruo risarcimento deroga senza giustificazione al principio della
responsabilita' concorrente dell'ente sancito dall'art. 28 Cost., e
pertanto deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93
del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Testo unico delle disposizioni leg-
islative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni)
nella parte in cui non eccettuano dalla limitazione di
responsabilita' dell'Amministrazione delle poste per i danni derivati
da perdita totale di corrispondenze raccomandate il caso di
sottrazione dolosa del loro contenuto ad opera di dipendenti
dell'Amministrazione medesima;
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale delle norme sopra citate, nella parte in cui limitano
negli altri casi a dieci volte l'ammontare dei diritti di
raccomandazione l'indennizzo dovuto dall'Amministrazione delle poste
e telecomunicazioni per perdita totale di una corrispondenza
raccomandata, questione sollevata, in riferimento agli artt. 3, 43 e
113 della Costituzione, dal Tribunale di Roma con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 febbraio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 28 febbraio 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0252