N. 141 SENTENZA 17 - 30 marzo 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Opere pubbliche - Edilizia popolare - Attuazione dei piani - Acquisizione di aree ed interventi - Scadenza dei termini - Proroghe - Insussistenza della violazione e della tutela di posizioni soggettive fondamentali - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.-L. 22 dicembre 1984, n. 901, art. 1- bis, primo e secondo comma, aggiunto dalla legge 1 marzo 1985, n. 42). (Cost., artt. 3 e 42).(GU n.15 del 8-4-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1- bis, primo e
secondo comma, aggiunto al decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901
(Proroga della vigenza di taluni termini in materia di lavori
pubblici), dalla legge di conversione 1 marzo 1985, n. 42, promosso
con ordinanza emessa il 22 novembre 1990 dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio nel ricorso proposto da Paolo Stramacci ed
altra contro il Comune di Roma iscritta al n. 633 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione di Paolo Stramacci ed altra, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1992 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Udito l'avvocato Giuseppe Lavitola e l'Avvocato dello Stato Plinio
Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza 22 novembre 1990, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 42, secondo e terzo
comma, della Costituzione dell'art. 1- bis, aggiunto al d.-l. 22
dicembre 1984, n. 901, dalla legge di conversione 1 marzo 1985, n.
42. Il primo comma di tale articolo dispone che "l'attuazione dei
piani di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167 e successive modifiche
e integrazioni, i quali scadono entro il 31 dicembre 1987, puo'
essere portata a compimento qualora entro sei mesi dalla data di
scadenza siano adottati gli atti o iniziati i procedimenti comunque
preordinati all'acquisizione delle aree o all'attuazione
degl'interventi"; il secondo comma stabilisce che, per i piani
scaduti prima della data di entrata in vigore della legge n. 42 del
1985, il termine di sei mesi decorre da tale data e sono fatti salvi
gli atti e i procedimenti precedentemente adottati o iniziati.
Nell'ordinanza si premette che il giudizio a quo aveva ad oggetto
l'impugnativa di una deliberazione della giunta del Comune di Roma,
in data 7 agosto 1985, con la quale si era avviato il procedimento di
espropriazione per pubblica utilita' delle aree occorrenti per la
realizzazione di un piano di zona destinato ad edilizia economica e
popolare, con l'autorizzazione del deposito presso la segreteria
comunale dell'elenco dei proprietari interessati, nonche' della
planimetria catastale del piano regolatore generale e della mappa
catastale, sulla quale sono indicate le aree da espropriare. Il piano
suddetto era stato approvato l'11 agosto 1964; la sua efficacia
temporale, - pari a diciotto anni in base all'art. 51 L. 5 agosto
1978, n. 457, con l'aggiunta di ulteriori due anni per effetto del
decreto del presidente della Giunta regionale del Lazio n. 1383
dell'8 luglio 1982 -, era scaduta l'11 agosto 1984.
Secondo il giudice a quo, mentre non e' sindacabile la scelta
legislativa di ritenere idoneo alla reviviscenza o al protrarsi dei
vincoli preordinati all'espropriazione, un qualunque atto relativo
all'acquisizione delle aree o all'attuazione degl'interventi, viola
l'art. 42 Cost. la mancata previsione di termini entro i quali
concludere la procedura espropriativa, a pena di decadenza dei
vincoli costituiti sulle proprieta' interessate.
Inoltre, secondo il giudice remittente, anche se la diversa
finalita' che possono avere i vincoli non consente di ritenere
violato, in linea di principio, l'art. 3 Cost. per la differente
durata della loro validita' (cinque anni per i vincoli derivanti dai
piani regolatori; dieci per i vincoli derivanti dai piani
particolareggiati; diciotto anni, fino alla legge n. 42 del 1985, per
i vincoli derivanti dai piani di edilizia economica e popolare),
tuttavia l'art. 1- bis impugnato, violerebbe anche l'art. 3 Cost., in
quanto attribuisce ai vincoli derivanti dai piani di edilizia
economica e popolare una durata cosi' notevolmente differenziata
rispetto al piano particolareggiato, cui e' pure legislativamente
equiparato.
Davanti a questa Corte e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, eccependo in via pregiudiziale l'inammissibilita' della
questione per difetto di motivazione sulla rilevanza. Nel merito ne
ha dedotto la non fondatezza, osservando che, a norma dell'art. 1-
bis del d.-l. n. 901 del 1984, poiche' il procedimento di
espropriazione e' composto da atti tipici, soltanto questi atti sono
in grado di restituire efficacia ai piani di edilizia economica e
popolare, e sono i tempi della loro sequenza procedimentale ad
assicurare la tutela della proprieta'.
Nell'atto di costituzione si afferma al riguardo che non esiste un
principio costituzionale che imponga di delimitare temporalmente i
procedimenti espropriativi e - anche se esistesse - "l'ordinanza del
tribunale amministrativo regionale risulterebbe viziata da un errore
di prospettiva, perche' l'illegittimita' riguarderebbe non la norma
censurata, ma la normativa di rinvio che concerne l'esecuzione dei
procedimenti espropriativi". Ne' sarebbe fondata l'eccezione di
costituzionalita' basata sull'art. 3 Cost., poiche' la diversa natura
e la diversa finalita' dei vari vincoli giustificano una diversa
durata degli stessi, secondo valutazioni rimesse alla
discrezionalita' del legislatore.
Si sono costituiti dinanzi a questa Corte i proprietari dei suoli
inseriti nei piani di edilizia economica e popolare, ricorrenti nel
giudizio a quo, concludendo per la declaratoria d'illegittimita'
costituzionale della disposizione impugnata.
Nell'atto di costituzione si sottolinea che la questione e'
certamente rilevante nel giudizio a quo; essa, poi non sarebbe
manifestamente infondata, sulla base della giurisprudenza di questa
Corte che ha sancito, in riferimento all'art. 42 della Costituzione,
l'illegittimita' di una mancata delimitazione nel tempo dei vincoli
preordinati all'espropriazione. Se ne sostiene, altresi',
l'illegittimita' costituzionale in riferimento all'art. 3 Cost.,
sotto il profilo che non sarebbe ragionevole la indefinita durata del
piano per l'edilizia economica e popolare rispetto agli altri piani
di edilizia, considerata anche la sua equiparazione al piano
particolareggiato.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a decidere se l'art. 1- bis,
aggiunto al d.-l. 22 dicembre 1984, n. 901, dalla legge di
conversione 1 marzo 1985, n. 42 - disponendo che l'attuazione dei
piani di cui alla l. 18 aprile 1962, n. 167 e successive modifiche e
integrazioni, i quali scadono entro il 31 dicembre 1987, puo' essere
portata a compimento qualora entro sei mesi dalla data di scadenza
siano adottati gli atti o iniziati i procedimenti comunque
preordinati all'acquisizione delle aree o all'attuazione
degl'interventi e che, per i piani scaduti prima dell'entrata in
vigore di essa legge n. 42 del 1985, il termine di sei mesi decorre
da tale data - contrasti:
a) con l'art. 42 Cost., avendo disposto il protrarsi o la
reviviscenza dei vincoli preordinati all'espropriazione, in
connessione al compimento di un qualunque atto preordinato
all'acquisizione delle aree e all'attuazione degl'interventi, senza
la previsione di alcun termine per la conclusione della procedura
espropriativa, a pena di decadenza dei vincoli costituiti sulle
proprieta' interessate;
b) con l'art. 3 Cost., in quanto attribuisce ai vincoli
derivanti dai piani di edilizia economica e popolare una durata cosi'
notevolmente differenziata, rispetto a quelli derivanti dagli altri
piani di zona, da apparire priva di ragionevolezza.
2. - In via preliminare va respinta l'eccezione d'inammissibilita'
della questione, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato sotto
il profilo del difetto di motivazione circa la rilevanza, per non
avere il giudice remittente tenuto conto dell'eccezione, proposta nel
giudizio a quo, d'inammissibilita' del ricorso, in quanto promosso
contro un atto preparatorio, inidoneo a produrre una lesione attuale
dell'interesse dedotto in giudizio.
Invero, ogni valutazione in proposito e' riservata al giudice
remittente che, affermando l'idoneita' degli atti impugnati a
determinare la "reviviscenza" del piano, sul quale si controverte nel
giudizio a quo, ha implicitamente rigettato l'eccezione suddetta.
Sotto tale profilo appare esauriente l'apprezzamento circa
l'attitudine a produrre tale effetto della deliberazione della giunta
municipale di Roma in data 7 agosto 1985, relativa alla
espropriazione delle aree occorrenti per la realizzazione del piano
di zona n. 18, e dell'avviso di espropriazione ex art. 10 della l. 22
ottobre 1971, n. 865.
In relazione all'impugnazione di essi il giudice remittente ha
adeguatamente motivato la rilevanza della questione, deducendo che il
piano in questione e' scaduto l'11 agosto 1984 e la previsione della
sua "reviviscenza" rientra nell'ambito e negli effetti della norma
impugnata, in correlazione con gli atti suddetti.
3. - Nell'esame del merito appaiono superabili i dubbi di
violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione.
E' stato rilevato che l'art. 1-bis del d.l. 22 dicembre 1984, n.
901 (dal quale trarrebbe base la illimitata estensione temporale
dell'efficacia dei piani per l'edilizia economica e popolare)
connette la prosecuzione dell'efficacia di tali piani all'adozione di
atti o all'inizio di procedimenti qualificati, entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della legge impugnata. Cosi' disponendo, la
norma "impone l'osservanza di limiti cronologici ben determinati
entro i quali debbono esplicarsi gli adempimenti dell'autorita'
amministrativa, intesi a mantenere in vita la procedura di
attuazione'; quindi "il timore di un vincolo della proprieta' privata
protratto indefinitamente nel tempo non ha ragione di essere" (Cass.
15 maggio 1990, n. 4177).
E' da aggiungere che ai nuovi adempimenti previsti dalla legge si
collegano atti e procedimenti successivi e conseguenti idonei a
garantire la tutela delle posizioni soggettive interessate.
L'Avvocatura generale dello stato ha segnalato questa situazione,
riferendosi, nel suo intervento, ad atti tipici, che caratterizzano
il procedimento di espropriazione, con i tempi della loro sequenza
procedimentale, idonei a tutelare la proprieta'.
Tra tali atti e' da richiamare quello di fissazione dei termini
per l'inizio e l'ultimazione delle espropriazioni e dei lavori,
connaturale ad ogni procedimento espropriativo secondo una regola
rimasta ferma anche dopo l'entrata in vigore della l. n. 865 del 1971
(cfr. Corte costituzionale sent. 21 dicembre 1985, n. 355).
L'esigenza di delimitare nel tempo l'esercizio della potesta' di
espropriazione si pone con particolare vigore nell'ipotesi che la
dichiarazione di pubblica utilita' sia contenuta direttamente nella
legge o si riferisca a determinate categorie di opere, quando manchi,
cioe', uno specifico atto amministrativo che dichiari la pubblica
utilita'.
In tali casi, secondo un fondato indirizzo giurisprudenziale, la
fissazione dei termini e' legittimamente contenuta in un atto il piu'
possibile coevo all'inizio dell'attivita' amministrativa con
finalita' ablatorie.
Non sfugge a questa Corte il diffuso orientamento della
giurisprudenza (richiamato anche nell'ordinanza di rimessione) circa
la non applicabilita' del principio della fissazione dei termini nei
procedimenti inerenti ai piani per l'edilizia economica e popolare.
E' da rilevare in contrario che, in questo settore, l'osservanza
della determinazione cronologica non e' esclusa da alcuna espressa
norma; ne' una tale esclusione si puo' dedurre da quella - o da
quelle norme - che stabiliscono la durata globale del piano, dato che
cosi' si provvede non gia' a regolare fasi del procedimento
espropriativo, ma a determinare effetti concernenti programmi di
intervento nei confronti di tutti gli eventuali interessati. La
fissazione del termine iniziale e finale si deve, invece, esplicare
necessariamente nella fase di concreta realizzazione del piano (che,
com'e' noto, e' di lunga proiezione temporale), nella sua funzione di
elemento intrinseco alle modalita' attuative, a fini di garanzia
specifica dei soggetti individuati e in concreto implicati.
L'"emergenza abitativa" ha dato luogo, con l'adozione dei piani di
edilizia, dei quali e' questione, ad una previsione programmata ed
estesa di interventi, con obiettivi qualitativi e quantitativi talora
non compiutamente definiti, anche in riferimento ai modi e ai mezzi
della loro realizzazione, si' che nella fase attuativa occorre
garantire il rispetto delle regole di tutela delle posizioni
soggettive fondamentali.
Poiche' dal sistema sono deducibili regole per tale garanzia, puo'
concludersi per la non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione,
delle censure di illegittimita' costituzionale prospettate dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, relative agli artt.
3 e 42 della Costituzione, connesse alla affermazione della durata
indefinita del piano per quanto concerne l'acquisizione delle aree e
l'attuazione degli interventi di edilizia economica e popolare.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1- bis, primo e secondo
comma, aggiunto al decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901 (Proroga
della vigenza di taluni termini in materia di lavori pubblici) dalla
legge di conversione 1 marzo 1985, n. 42, sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio in riferimento agli artt. 3 e
42 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 marzo 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 30 marzo 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0384