N. 150 SENTENZA 18 marzo - 1 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia - Arma dei carabinieri - Sedi di servizio - Costruzione - Opere destinate alla difesa militare - Artificiosa estensione del regime speciale in contrasto con la disciplina urbanistica generale ed in violazione delle competenze territoriali degli enti locali - Ragionevolezza di un regime differenziato e della discrezionalita' del legislatore in materia - Richiamo alla sentenza della Corte n. 216/1985 - Opere preordinate e strumentali alla difesa e alla integrita' nazionale - Non fondatezza. (Legge 6 febbraio 1985, n. 16, art. 3). (Cost., artt. 5, 9, secondo comma, 117, 118 e 128).(GU n.15 del 8-4-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge 6
febbraio 1985, n. 16 (Programma quinquennale di costruzione di nuove
sedi di servizio e relative pertinenze per l'Arma dei Carabinieri),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 19 marzo 1991 dal Consiglio di Stato -
Sezione quarta giurisdizionale sui ricorsi riuniti proposti da s.a.s.
G.B.S. Edilizia di Rapuzzi Giorgio & C. ed altri contro Giambrignoni
Giulia ed altri, iscritta al n. 615 del registro ordinanze 1991 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima
serie speciale, dell'anno 1991;
2) ordinanza emessa il 19 marzo 1991 dal Consiglio di Stato -
Sezione quarta giurisdizionale sui ricorsi proposti da Impresa
Zumaglini & Gallina S.p.A. ed altri contro Parodi Milena ed altro,
iscritta al n. 616 del registro ordinanze del 1991 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,
dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione di Cassinello Gianangelo ed altri e
di Parodi Milena ed altro nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1992 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Lorenzo Acquarone e Ludovico Villani per
Cassinello Gianangelo ed altri e per Parodi Milena ed altro e
l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel giudizio d'appello promosso con due distinti ricorsi
presentati - il primo dalla s.a.s. G.S.B. Edilizia di Rapuzzi Giorgio
& C. ed il secondo dal Ministero dei lavori pubblici, dal Ministero
della difesa, dal Ministero dell'interno, nonche' dal Provveditorato
Regionale alle Opere Pubbliche per la Liguria - ai fini
dell'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo
Regionale per la Liguria 4 aprile 1989, n. 232, con la quale sono
stati dichiarati illegittimi i provvedimenti di approvazione e
localizzazione del progetto di ampliamento del Comando Intermedio
Carabinieri di Santa Margherita Ligure, il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Quarta Sezione), con ordinanza del 19 marzo 1991
(R.O. n. 615 del 1991), ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16
(Programma quinquennale di costruzione di nuove sedi di servizio e
relative pertinenze per l'Arma dei Carabinieri), in riferimento agli
artt. 5, 9, secondo comma, 117, 118 e 128 della Costituzione.
Nell'ordinanza di rinvio si espone che il T.A.R. per la Liguria -
pronunciandosi sul ricorso proposto dai condomini di un fabbricato di
Santa Margherita Ligure avverso il richiamato progetto di ampliamento
- aveva accolto il ricorso stesso per violazione dell'art. 81 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ritenendo il progetto in questione, in
quanto attinente ad opera equiparata a quelle destinate alla difesa
militare, sottratto soltanto allo speciale accertamento di
conformita' agli strumenti urbanistici di cui al secondo comma del
citato art. 81, ma non anche alle procedure dettate, dai commi terzo
e quarto dello stesso articolo, per le opere pubbliche difformi da
tali strumenti, procedure nella specie non osservate dalle
amministrazioni statali.
Ad avviso del giudice remittente questa interpretazione del T.A.R.
per la Liguria non puo' essere condivisa poiche' l'inciso contenuto
nel secondo comma dell'art. 81 del d.P.R. n. 616 ("salvo che per le
opere destinate alla difesa militare") non starebbe ad indicare che
per queste opere l'accertamento di conformita' segue un procedimento
diverso, ma significherebbe invece che per le opere di difesa si
prescinde comunque dall'accertamento di conformita' agli strumenti
urbanistici: un dato, questo, che avrebbe come suo naturale
corollario l'inapplicabilita' alle opere di difesa anche delle proce-
dure di cui ai commi terzo e quarto del citato art. 81.
Del resto - sempre secondo il giudice a quo - sarebbe del tutto
giustificato che le opere destinate alla difesa nazionale richiedano,
per loro natura, un regime urbanistico differenziato rispetto alla
generalita' delle opere pubbliche statali, poiche' le esigenze
connesse alla distribuzione territoriale delle opere di difesa ed
alla loro progettazione attengono a finalita' che trascendono le
possibilita' di apprezzamento delle autorita' urbanistiche.
Ma - ad avviso del Consiglio di Stato - tutto cio' potrebbe valere
"a condizione che si tratti realmente di opere destinate alla difesa
nazionale e non di opere di altra natura artificiosamente definite
tali al solo fine di sottrarle alla disciplina urbanistica propria
delle ordinarie opere pubbliche statali". Ad escludere la
possibilita' di interventi arbitrari del legislatore ordinario in
questo ambito si pongono - sempre ad avviso del giudice a quo -
numerosi precetti costituzionali attinenti al rapporto tra opere
pubbliche e disciplina urbanistica: in primo luogo, gli artt. 117 e
118 della Costituzione, che attribuiscono alle Regioni la potesta'
legislativa e quella amministrativa nella materia dell'urbanistica;
in secondo luogo, gli artt. 5 e 128 della Costituzione, che
attribuiscono rilevanza costituzionale all'autonomia degli enti
locali (che si esprime in via primaria nel governo del territorio);
infine, l'art. 9, secondo comma, della Costituzione, che, affermando
il valore costituzionale del paesaggio e del patrimonio storico ed
artistico, assoggetta ai relativi vincoli anche le opere pubbliche,
salvo che il sacrificio di tali valori risulti indispensabile in
vista di interessi dotati di preminente tutela sul piano
costituzionale.
Ne consegue che una legge che "nominalmente ed arbitrariamente"
conferisse la qualifica di "opera di difesa" ad un'opera di altra
natura, al solo scopo di sottrarla alla disciplina urbanistica
generale, verrebbe a porsi in contrasto con le suddette norme
costituzionali.
Ed e' appunto questa ipotesi che il giudice a quo ravvisa
nell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16, che - a suo giudizio
- opererebbe una indebita estensione dello speciale regime riservato
alle opere destinate alla difesa militare ad opere che di per se' non
sono suscettibili di tale qualificazione. Questo dato sarebbe
confermato dalla constatazione che le strutture edilizie logistico -
operative dell'Arma dei Carabinieri sono concepite essenzialmente (o
almeno prevalentemente) per funzioni di ordine pubblico, di pubblica
sicurezza e di polizia giudiziaria e non per funzioni di difesa
nazionale. In altri termini - sempre a giudizio del giudice
remittente - l'interesse pubblico alla realizzazione di un edificio
per una stazione dei Carabinieri non sarebbe dissimile da quello
relativo alla costruzione di altre opere pubbliche quali, ad esempio,
un tribunale, una prefettura o una questura. Non vi sarebbero quindi
valide ragioni per esentare, in via legislativa, le procedure di
realizzazione delle sedi di servizio dei Carabinieri dal rispetto
della disciplina prevista in generale per le opere pubbliche
dall'art. 81 del d.P.R. n. 616.
Di qui il sospetto di incostituzionalita' dell'art. 3 della legge
6 febbraio 1985, n. 16, che tale esenzione ha disposto, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione (riserva di
competenze legislative ed amministrative alle Regioni in materia
urbanistica), nonche' agli artt. 5 e 128 della Costituzione (tutela
dell'autonomia degli enti locali) ed all'art. 9, secondo comma,
(tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico) della
Costituzione.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti i
condomini dell'immobile di Santa Margherita Ligure, appellati nel
giudizio a quo, ed ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Secondo le parti private le considerazioni svolte dal Consiglio di
Stato nella sua ordinanza di rinvio sono da condividere
integralmente. Per le opere edilizie destinate a soddisfare le
esigenze logistico operative dell'Arma dei Carabinieri, l'estensione
del regime previsto per le opere di difesa militare si presenterebbe,
infatti, arbitraria e lesiva delle norme di rango costituzionale
richiamate nell'ordinanza di rimessione, dal momento che gli
interventi edilizi a favore dell'Arma dei Carabinieri tenderebbero a
soddisfare esigenze sostanzialmente analoghe a quelle che presiedono
alla realizzazione di altre categorie di opere statali soggette
all'ordinario procedimento di localizzazione ed approvazione di cui
all'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977.
La lesione delle norme costituzionali sarebbe poi particolarmente
evidente nella fattispecie oggetto del giudizio a quo in quanto il
provvedimento impugnato approva il progetto di un edificio destinato
ad alloggi di servizio dei militi dell'Arma (e dunque di un'opera
edilizia che non avrebbe nulla a che vedere con quelle destinate alla
difesa nazionale), in palese ed accertato contrasto con la disciplina
urbanistica locale.
3. - Nel suo atto di intervento la Presidenza del Consiglio dei
ministri ricorda che l'Arma dei Carabinieri e' un "elemento"
dell'Esercito italiano (artt. 3 e 8 della legge 9 maggio 1940, n.
368) e rileva che la qualificazione delle sedi di servizio dell'Arma
dei Carabinieri come "opere destinate alla difesa militare" e' stata
voluta dal legislatore, al quale "deve riconoscersi la potesta',
connotata da discrezionalita', di qualificare con atto legislativo
.... l'estensione ed i limiti della nozione di difesa militare". Di
qui, ad avviso dell'interveniente, una ragione di inammissibilita'
della questione: non sarebbe, infatti, consentito al giudice
costituzionale un sindacato sulla "giustificazione" della
qualificazione di opera militare delle sedi di servizio dell'Arma.
Sarebbero, d'altro canto, pienamente riferibili alle sedi di
servizio dell'Arma dei Carabinieri le ragioni che giustificano
l'esclusione delle opere destinate alla difesa militare dalle proce-
dure di cui all'art. 81 del d.P.R. n. 616, e cioe' l'interesse
nazionale sia alla segretezza delle infrastrutture militari sia alla
difesa militare, che non e' solo difesa del territorio nazionale da
potenziali aggressioni esterne.
Del resto - sempre secondo la Presidenza del Consiglio - nessuno
dei parametri costituzionali invocati dal giudice a quo e' idoneo a
fondare un giudizio di illegittimita' costituzionale della norma
impugnata.
La Presidenza conclude, pertanto, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o comunque infondata.
4. - Nel giudizio d'appello promosso con due distinti ricorsi
presentati - il primo dall'Impresa Zumaglini & Gallina S.p.A. ed il
secondo dal Ministero dei lavori pubblici, dal Ministero della difesa
e dal Ministero dell'interno - ai fini dell'annullamento della
sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria 14
marzo 1989, n. 188, con la quale e' stato dichiarato illegittimo il
provvedimento di approvazione del progetto della nuova sede della
Stazione Carabinieri di Lerici, il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta), con ordinanza del 19 marzo 1991
(R.O. n. 616 del 1991), ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985, n. 16, in
riferimento agli artt. 5, 9, secondo comma, 117, 118 e 128 della
Costituzione, con argomentazioni del tutto identiche a quelle
contenute nell'ordinanza di rinvio emessa in pari data dallo stesso
giudice ed iscritta al n. 615 del Registro ordinanze del 1991.
5. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti i signori
Milena Parodi e Alessandro Ballestri, parti appellate del giudizio a
quo, e ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Sia le parti private che la Presidenza del Consiglio svolgono,
nelle rispettive difese, argomentazioni analoghe a quelle gia'
prospettate nel giudizio di costituzionalita' promosso con
l'ordinanza n. 615 del 1991.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze richiamate in epigrafe prospettano la stessa
questione di legittimita' costituzionale nei confronti dell'art. 3
della legge 6 febbraio 1985, n. 16, recante "Programma quinquennale
di costruzione di nuove sedi di servizio e relative pertinenze per
l'Arma dei Carabinieri".
I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia.
2. - L'art. 3 della legge n. 16 del 1985 stabilisce che, ai fini
dell'accertamento di conformita' alle prescrizioni urbanistiche ed
edilizie previsto dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, le
opere indicate dalla stessa legge (sedi di servizio, con relative
pertinenze, dell'Arma dei Carabinieri) "sono equiparate alle opere
destinate alla difesa militare".
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con le ordinanze in
esame, dubita della legittimita' costituzionale di questa norma che,
a suo avviso, avrebbe artificiosamente esteso il regime speciale
previsto per le "opere destinate alla difesa militare" alle sedi di
servizio (e relative pertinenze) dell'Arma dei Carabinieri al solo
scopo di sottrarre la costruzione o la ristrutturazione di tali
edifici alla disciplina urbanistica prevista in generale dall'art.
81, secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 per le
ordinarie opere pubbliche statali. Di conseguenza, la norma impugnata
sarebbe venuta a violare le competenze legislative ed amministrative
delle Regioni in materia urbanistica (artt. 117 e 118 della
Costituzione), l'autonomia degli enti locali, con riferimento al
governo del territorio (artt. 5 e 128 della Costituzione), nonche' la
tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art. 9,
secondo comma, della Costituzione).
3. - La questione non e' fondata.
L'equiparazione disposta dall'art. 3 della legge n. 16 del 1985
tra sedi di servizio dell'Arma dei Carabinieri ed "opere destinate
alla difesa militare" non puo' essere, infatti, considerata - con
riferimento alla discrezionalita' consentita al legislatore statale
ai fini della definizione del regime normativo per i vari tipi di
opere pubbliche - ne' irragionevole ne' arbitraria.
In proposito, puo' essere sufficiente ricordare che questa Corte,
con la sentenza n. 216 del 1985, ha gia' avuto modo di giudicare -
sia pure nell'ambito di un ricorso in via principale e con
riferimento a parametri diversi da quelli ora invocati - della
legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge n. 16 del 1985,
in relazione alla (anche allora) contestata arbitrarieta' della
equiparazione prevista da tale disposizione tra sedi di servizio
dell'Arma dei Carabinieri ed opere di difesa militare. In tale
pronuncia veniva sottolineato come l'Arma dei Carabinieri, pur
espletando in prevalenza un servizio di pubblica sicurezza,
costituisca, ai sensi della legislazione in vigore (artt. 3 e 8
legge 9 maggio 1940, n. 368 e art. 1 R.D. 14 giugno 1934, n. 1169),
"un corpo militare, anzi la prima arma dell'esercito": dal che la
conseguenza, posta in luce nella stessa sentenza, che le sedi di
servizio dell'Arma dei Carabinieri rappresentano "beni strumentali
non solo per il servizio di pubblica sicurezza, ma anche per tutte le
altre attivita' di ogni formazione armata dello Stato (addestramento,
esercitazioni, custodia di armi e munizioni, ecc.)", attivita' che,
per tale Arma, trovano ulteriori specificazioni in funzioni
particolari (polizia militare; raccolta di informazioni attinenti
alla difesa interna ed esterna; controspionaggio), chiaramente
preordinate e strumentali alla difesa e alla integrita' nazionale. La
conclusione cui perveniva la sentenza in esame era nel senso che le
sedi di servizio dell'Arma dei Carabinieri devono ritenersi
ricomprese nell'ambito delle "opere destinate alla difesa militare"
di cui all'art. 81, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977,
essendosi la legge n. 16 del 1985 limitata a riconoscere
esplicitamente la natura propria di tali immobili.
4. - Esclusa l'arbitrarieta' dell'inclusione delle sedi di
servizio dell'Arma dei Carabinieri nella disciplina speciale prevista
per le opere di difesa militare, vengono, di conseguenza, a cadere i
vari profili di illegittimita' prospettati - con riferimento
all'asserita lesione delle competenze costituzionalmente garantite
alle Regioni ed agli enti locali in materia urbanistica ed edilizia -
nei confronti dell'art. 3 della legge n. 16 del 1985. Le due
ordinanze di rinvio non censurano, invero, il fatto che le opere
destinate alla difesa militare possano sottostare ad un regime
differenziato rispetto a quello previsto, in generale, per le opere
pubbliche di interesse statale, regime suscettibile di escludere -
anche per il rispetto di elementari esigenze di riservatezza (v. art.
2, secondo comma, legge n. 16 del 1985) - gli ordinari poteri di
controllo spettanti in materia alle Regioni ed agli enti locali ai
sensi dell'art. 81, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del
1977. Tale regime puo' trovare, infatti, la sua giustificazione tanto
sul piano piu' generale del bilanciamento degli interessi
costituzionalmente protetti, stante il carattere primario (e, in
certo senso, pregiudiziale) dell'interesse dello Stato a conservare
la propria indipendenza e l'integrita' del proprio territorio, quanto
sul piano piu' particolare delle valutazioni afferenti alla sfera
amministrativa, dal momento che la distribuzione territoriale delle
opere di difesa e la loro progettazione - come viene messo in luce
nelle stesse ordinanze di rinvio - "trascendono le possibilita' di
apprezzamento delle autorita' urbanistiche". La censura prospettata
dal giudice a quo investe, invece, soltanto il fatto che la qualita'
di "opere destinate alla difesa militare" possa essere riconosciuta
dalla legge, "nominalmente ed arbitrariamente", ad opere di altra
natura al solo fine di sottrarle alla disciplina urbanistica
generale: ma tale profilo si prospetta infondato proprio alla luce
delle argomentazioni svolte nella sentenza n. 216 del 1985.
5. - La compressione che la destinazione militare dell'opera puo'
determinare, in misura assai rilevante, nei confronti di altri
interessi costituzionalmente protetti, quali quelli urbanistici,
edilizi e paesaggistici impone, peraltro, l'esigenza che, tanto in
sede legislativa che amministrativa, risultino precisati con il
dovuto rigore i criteri suscettibili di qualificare l'opera come
"destinata alla difesa militare": criteri che non potranno, pertanto,
fare riferimento al solo profilo soggettivo, cioe' alla natura
"militare" dell'amministrazione interessata ai lavori, ma che
dovranno, in ogni caso, investire sia le caratteristiche oggettive
che le finalita' dell'opera. Anche su questo piano, la legge n. 16
del 1985 adotta, peraltro, garanzie adeguate, la' dove limita
l'equiparazione alle opere destinate alla difesa militare alle sole
"sedi di servizio e relative pertinenze ... necessarie a soddisfare
le esigenze logistico-operative dell'Arma dei Carabinieri" in quanto
"forza permanente accasermata" (art. 1, primo comma), escludendo, di
conseguenza, dal regime speciale gli edifici sprovvisti di tali
connotazioni operative o destinati a finalita' diverse. Ma
l'accertamento in concreto del rispetto di tali caratteristiche da
parte degli edifici nei cui confronti venga invocato il regime
speciale esula dai limiti del giudizio di legittimita'
costituzionale, per restare riservato alla sfera del giudizio di
merito.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge 6 febbraio 1985,
n. 16 (Programma quinquennale di costruzione di nuove sedi di
servizio e relative pertinenze per l'Arma dei Carabinieri), sollevata
dal Consiglio di Stato, con riferimento agli artt. 5, 9, secondo
comma, 117, 118 e 128 della Costituzione, con le ordinanze di cui in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 marzo 1992.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 1 aprile 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0397