N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 aprile 1992
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 aprile 1992 (della regione autonoma della Sardegna) Sanita' pubblica - Elenco di alte specialita' e fissazione dei requisiti necessari alle strutture sanitarie per l'esercizio delle attivita' di alta specialita' - Individuazione con il decreto ministeriale impugnato di dodici attivita' assistenziali di alta specialita' (emergenza, grandi ustioni, trapianti di organi, ecc.) - Fissazione di standards dei bacini di utenza entro i quali sono consentite le strutture di alta specializzazione - Asserita indebita invasione della sfera di autonomia regionale in materia di assistenza sanitaria, in quanto vengono indicati per l'operativita' delle strutture sanitarie di alta specializzazione, alcune delle quali gia' operanti nel territorio della regione Sardegna - Standards numericamente superiori alla popolazione della Sardegna, con la conseguenza di costringere gli abitanti di detta regione gravemente ammalati a ricorrere (cosa non sempre possibile) all'assistenza sanitaria fuori del territorio della regione - Violazione del principio di legalita', in quanto detti standards si sarebbero dovuti adottare ai sensi della legge n. 595/1985 con il piano sanitario nazionale, predisposto dal Governo, su proposta del Ministro della sanita', e approvato dal Parlamento. (Decreto del Ministro della sanita' 29 gennaio 1992). (Statuto regione Sardegna, artt. 4, lett. i), e 6).(GU n.17 del 22-4-1992 )
Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, on. ing. Antonello Cabras, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, come da procura a margine del presente atto, giusta deliberazione della giunta regionale in data 31 marzo 1992 (10/2), dall'avv. Graziano Campus dell'ufficio legale dell'ente e dal prof. avv. Sergio Panunzio del Foro di Roma, elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica per il regolamento di competenza in relazione al decreto del Ministro della sanita' 29 gennaio 1992, recante "Elenco di alte specialita' e fissazione dei requisiti necessari alle strutture sanitarie per l'esercizio delle attivita' di alta specialita'". F A T T O In base all'art. 4, lett. i), dello statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), la regione ricorrente ha competenza legislativa concorrente in materia di "sanita' pubblica". In base al successivo art. 6 spettano ad essa anche le corrispondenti funzioni amministrative. Tale disciplina e' poi integrata dall'art. 20 del d.P.R. 22 maggio 1975, recante le norme d'attuazione dello statuto. In base alle suddette competenze, e nella sua qualita' di componente essenziale del servizio sanitario nazionale, la regione Sardegna e' responsabile, nel proprio territorio, delle attivita' di assistenza sanitaria ed ospedaliera e della tutela della salute dei cittadini. Tali attivita' sono state fatte oggetto di un'organica disciplina legislativa, ed in particolare gli indirizzi e le modalita' delle attivita' finalizzate all'attuazione del servizio sanitario nazionale nel territorio sardo sono stati stabiliti dal "Piano sanitario regionale" approvato dalla regione ( ex art. 55 della legge 23 dicembre 1978, n. 833) con legge regionale 30 aprile 1985, n. 10. Il piano sanitario regionale (pubblicato in suppl. str. al B.U. regione Sardegna n. 24 del 29 maggio 1985) prevede fra l'altro anche la esistenza nella regione di attivita' sanitarie di "superspecialita'". Tali superspecialita' corrispondono sostanzialmente alle "alte specialita'" successivamente definite dall'art. 5, primo comma, della legge statale 23 ottobre 1985, n. 595 (Norme per la programmazione sanitaria e per il piano sanitario triennale 1986-88) come quelle "attivita' di diagnosi, cura e riabilitazione che richiedono particolare impegno di qualificazione, mezzi, attrezzature e personale specificatamente formato". Attualmente gia' esistono e sono operanti in Sardegna vari centri di alta specialita', e cioe': alte specialita' di emergenza, per le grandi ustioni, del cuore, di nefro-urologia, di trapianti d'organo e trapianti renali, di oncoematologia, di radioterapia oncologica. Si tratta di servizi di alta specialita' che vengono svolti dagli ospedali regionali anche in base ad espresse autorizzazioni del Ministro della sanita'. Al riguardo si possono in particolare richiamare il d.m. 20 dicembre 1990 (in Gazzetta Ufficiale n. 42 del 19 febbraio 1991), concernente l'autorizzazione all'Ospedale S. Michele "G. Brotzu" di Cagliari ad effettuare trapianti di cornea; il d.m. 30 maggio 1990 (in Gazzetta Ufficiale n. 146/1990), che autorizza l'Ospedale S. Michele della U.S.L. n. 21 di Cagliari ad effettuare trapianti di cuore; il d.m. 26 luglio 1988 (in Gazzetta Ufficiale n. 182 del 17 agosto 1988) che autorizza lo stesso ospedale ad effettuare trapianti di rene da cadavere; il d.m. 7 novembre 1989 (in Gazzetta Ufficiale n. 270 del 18 novembre 1989) che autorizza lo stesso ospedale ad effettuare il trapianto del pancreas; il d.m. 23 febbraio 1989 (in Gazzetta Ufficiale n. 114 del 18 maggio 1989) che autorizza il medesimo ospedale ad effettuare il trapianto del rene tra persone viventi. Merita ancora ricordare che in particolare le attivita' dei prelievi e dei trapianti di organi, che vengono effettuate nei centri operanti in Sardegna, sono disciplinate dalla legge regionale 8 gennaio 1988, n. 3 (Disciplina dei prelievi e trapianti di organi e tessuti nell'uomo), poi modificato dalla legge regionale 14 novembre 1988, n. 41. E' appena il caso di osservare che la peculiare situazione geografica della Sardegna rende assolutamente indispensabile che i suddetti servizi di alta specialita' siano operanti nell'ambito delle strutture del Servizio sanitario esistenti nell'isola. Il disagio e le difficolta' di un viaggio nel continente, e le delicatissime condizioni dei pazienti che debbono fruire delle attivita' di cura dei suddetti servizi, escludono - nella maggior parte dei casi - la possibilita' che i malati vengono curati in servizi di alta specialita' opranti fuori della regione. Cio' premesso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 26 del 1 febbraio 1992, e' stato pubblicato il decreto del Ministro della sanita' 29 gennaio 1992 intitolato "Elenco delle alte specialita' e fissazione dei requisiti necessari alle strutture sanitarie per l'esercizio delle attivita' di alta specialita'". Tale decreto e' stato emanato dal Ministro della sanita' (sentito il Consiglio superiore di sanita' ed il Consiglio sanitario nazionale) ai sensi dell'art. 5, secondo comma, della citata legge 23 ottobre 1985, n. 595, che attribuisce al Ministro il potere di emanare un decreto concernente "l'elenco delle alte specialita' riconosciute ai fini dell'organizzazione e della fruizione dell'assistenza .. in rapporto a bacini di utenza di larghe dimensioni secondo i criteri del rapporto costi-benefici". La disciplina di tale decreto, ove applicabile (come sembra) anche in Sardegna e' gravemente lesiva delle attribuzioni proprie della regione Sardegna, che pertanto si vede costretta ad impugnarla per i seguenti motivi di D I R I T T O Violazione delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 4, lett. i), e 6 dello statuto sardo (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e relative norme d'attuazione. Violazione del principio di legalita'. 1. - Si e' gia' detto che l'art. 5, secondo comma, della legge n. 595/1985 attribuisce al Ministro della sanita' il potere di stabilire l'elenco delle alte specialita' "in rapporto a bacini di utenza di larghe dimensioni". L'esercizio del potere ministeriale e' dunque subordinato alla definizione dei bacini di utenza, che peraltro non spetta al Ministro, bensi' al "piano sanitario nazionale" il quale - come stabilisce il quarto comma dell'art. 5 - "stabilisce il numero, definisce i bacini di utenza e l'attribuzione alle regioni delle strutture preposte all'esercizio delle singole attivita' di alta specialita', nonche' delle apparecchiature ad avanzata tecnologia". Com'e' noto, l'approvazione del piano sanitario nazionale (ai sensi dell'art. 53 della legge n. 833/1978, come modificato dalla stessa legge n. 595/1985) spetta al Parlamento. Il piano, infatti, e' predisposto dal Governo, su proposta del Ministro della sanita', e viene approvato dal Parlamento "con atto non legislativo" (art. 53, secondo e terzo comma, legge n. 833/1978). E' altrettanto noto, tuttavia, come il Parlamento non abbia finora approvato alcun piano sanitario nazionale, e come di conseguenza le regioni abbiano dovuto operare indipendentemente da esso, anche mediante l'approvazione dei relativi piani sanitari regionali ex art. 55 della legge n. 833/1978 (come ha fatto anche la Sardegna). E' ovvio, tuttavia, che la mancata approvazione del piano sanitario nazionale di cui al quarto comma dell'art. 5 della legge n. 595/1985 non modifica la natura ed i limiti del potere del Ministro della sanita', disciplinato dal secondo comma dello stesso art. 5. 2. - Orbene, il decreto ministeriale impugnato all'art. 1 individua dodici attivita' assistenziali di alta specilita'. Fra esse sono comprese anche quelle che - come si e' detto in precedenza - sono gia' operanti in Sardegna: emergenza, grandi ustioni, trapianti d'organo, ecc. Ma il decreto ministeriale non si limita a questo: cioe' alla elencazione delle alte specialita'. Esso infatti (come dice il suo art. 2) ha anche "individuato" le strutture di alta specialita' e soprattutto i loro "bacini di utenza". Tale individuazione e' contenuta nell'art. 5 il quale, al primo comma, stabilisce che le strutture di alta specialita' operano "per aree coordinate interregionali tali da assicurare complessivamente, all'interno dell'area, bacini di utenza effettivi compresi entro le fasce di standard sottoindicate per ciascuna alta specilita'". Al secondo comma lo stesso art. 5 stabilisce appunto gli standards. Per le alte specialita' gia' operanti in Sardegna gli standards oscillano tra fasce di 3-4 milioni di abitanti (trapianti d'organo) a fasce di 8-10 milioni (nefrourologia, oncoematologia). Poiche' la popolazione residente in Sardegna (anche in base ai dati dell'ultimo censimento) e' di circa un milione e mezzo di abitanti, ed il decreto non prevede alcuna deroga per la regione Sardegna alla disciplina dei bacini di utenza dell'art. 5, la conseguenza e' che il decreto in questione comporta la eliminazione dei servizi di alta specialita' gia' operanti in Sardegna. Gli abitanti dell'isola, per fruire delle prestazioni di quei servizi, dovranno attraversare il mare Tirreno e rivolgersi ai servizi operanti in altre regioni (che - secondo quanto previsto dal quinto comma dell'art. 5 della legge n. 595/1985 - potranno eventualmente essere individuati dal piano sanitario regionale sardo). E' quindi evidente come il decreto ministeriale impugnato, individuando dei bacini di utenza con dimensioni eccedenti quelle della Sardegna (e non stabilendo per essa alcuna deroga), in primo luogo sconvolge il funzionamento del servizio sanitario regionale, vanificando tutta l'attivita' programmatoria, organizzativa e gestionale che, nell'esercizio delle sue attribuzioni costituzionalmente garantite, la regione Sardegna ha svolto per fare funzionare nell'isola i servizi di alta specialita'. E di conseguenza il decreto pregiudica gravemente la possibilita' per gli abitanti della Sardegna di fruire effettivamente dei servizi di alta- specialita', costringendoli a trasferirsi nel continente (cosa che - per i motivi gia' detti - in molti casi risulta impossibile). Certamente pregiudica la possibilita' che gli abitanti della Sardegna possono fruire dei servizi di alta specialita' in condizioni di eguaglianza rispetto agli abitanti delle altre regioni italiane, cosi' violando l'art. 4 della legge n. 833/1978 e quella esigenza fondamentale della "eguale fruizione di date prestazioni sanitarie (quelle appunto di alta specialita') da parte di tutti i cittadini" giustamente sottolineata da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 294/1986 (n. 5 della motivazione in diritto). Il decreto ministeriale in questione (oltretutto adottato dal Ministro della sanita' al di fuori di qualsivoglia intesa o diretta consultazione con la regione ricorrente), per le ragioni sovraesposte e' dunque gravemente lesivo delle attribuzioni costituzionalmente assegnate alla regione ricorrente. 3. - Nella sentenza n. 294/1986, gia' richiamata, codesta ecc.ma Corte ha definito quella del secondo comma dell'art. 5 della legge n. 595/1985 "una norma sul coordinamento dei servizi sanitari". Si puo' dunque ritenere che il decreto ministeriale emanato ai sensi di quella norma costituisca un atto di indirizzo e coordinamento nei confronti delle regioni. O che il decreto ministeriale impugnato sia tale (cioe' un atto che e' espressione della funzione statale di indirizzo e coordinamento), o che esso abbia altra natura, certo e' che il relativo potere ministeriale soggiace al principio di legalita', secondo il costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte. Ma nessuna norma di legge, secondo quanto si e' visto in precedenza, attribuisce al Ministro della sanita' il compito di individuare le strutture di alta specialita' ed i loro bacini di utenza (o di stabilire i criteri per la definizione di tali bacini). Tale compito, al contrario, e' attribuito dalla legge (art. 5, quarto comma, della legge n. 595/1985) esclusivamente al piano sanitario nazionale, in ordine al quale il Ministro ha solo un potere di proposta, mentre la sua predisposizione spetta al Consiglio dei Ministri, e la sua approvazione e' riservata al Parlamento (art. 53, secondo e terzo comma, della legge n. 833/1978). Pertanto, la individuazione delle strutture di alta specialita' e la determinazione dei bacini di utenza mediante la fissazione delle fasce standard stabilite dal Ministro della sanita' con il decreto impugnato (artt. 2 e ss., ma specialmente art. 5) e' del tutto priva di fondamento legale. La lesione delle attribuzioni costituzionali della regione ricorrente, dunque, rileva anche sotto il profilo della violazione del principio di legalita'. Se poi si considera che ai sensi dell'art. 5 della legge n. 595/1985 (secondo e quarto comma) la definizione dell'elenco delle alte specialita' presuppone che il piano sanitario nazionale abbia gia' definito i bacini di utenza (il che ancora non e' avvenuto), ne deriva che, sotto questo profilo, il principio di legalita' risulta violato anche dall'art. 1 del decreto ministeriale impugnato, contenente appunto l'elenco delle alte specialita' riconosciute.
P. Q. M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non compete al Ministro della sanita' di adottare le determinazioni contenute nel d.m. 29 gennaio 1992, e per l'effetto annullare in parte qua il decreto impugnato. Roma, addi' 31 marzo 1992 Avv. prof. Sergio PANUNZIO - Avv. Graziano CAMPUS 92C0461