N. 190 SENTENZA 13 - 22 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti civili dell'interno provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di polizia - Benefici normativi ed economici - Mancata estensione - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (D.P.R. 24 aprile 1982, n. 340; legge 1 aprile 1981, n. 121). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.18 del 29-4-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del d.P.R. 24 aprile
1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici
dell'Amministrazione civile dell'Interno) e della legge di delega 1
aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della
pubblica sicurezza), promosso con ordinanza emessa il 6 dicembre 1990
dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso
proposto da Italo Rosati ed altri contro il Ministero dell'interno
iscritta al n. 696 del registro ordinanza 1991 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale,
dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione di Italo Rosati ed altri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 marzo 1992 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Udito l'avvocato Federico Sorrentino per Italo Rosati ed altri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 6 dicembre 1990, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, nella
parte in cui non dispone che nei confronti dei dipendenti civili del
Ministero dell'interno provenienti dal soppresso ruolo dei segretari
di polizia siano estesi i benefici normativi ed economici previsti
dal d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319, nonche' della legge di delega 1
aprile 1981, n. 121, nella parte in cui non ha disposto che il
legislatore delegato statuisse nel senso indicato.
Il Tribunale amministrativo regionale precisa di essere stato
adito da un gruppo di dipendenti del Ministero dell'interno i quali,
provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di polizia di cui alla
legge 20 febbraio 1958, n. 98, trasferiti all'Amministrazione civile
dell'Interno ai sensi dell'art. 5 della legge 20 dicembre 1966, n.
1116 ed attualmente ivi inquadrati nell'VIII qualifica funzionale, si
dolgono della denegata attribuzione, in loro favore, dei benefici
normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319, sul
riordinamento delle ex carriere speciali. A tali benefici essi
assumono di avere diritto perche': a) versano in condizione analoga
agli appartenenti alle ex carriere speciali quanto a forma di
reclutamento (concorso articolato su tre prove scritte ed una orale)
e funzioni conferite ed espletate per tutto il tempo del servizio; b)
la loro posizione e' equiparabile a quella dei colleghi
dell'amministrazione finanziaria, della Ragioneria generale dello
Stato e delle Direzioni provinciali del tesoro che in forza di
espressa previsione normativa sono stati ammessi ai benefici suddetti
(rispettivamente art. 4, comma 14- bis della legge 17 febbraio 1985,
n. 17, che ha convertito con modificazioni il d.l. 17 dicembre 1984;
art. 8, sesto comma, della legge 7 agosto 1985, n. 427; art. 3 della
legge 17 dicembre 1986, n. 890).
Il giudice remittente osserva che in effetti la norma di cui e'
richiesta l'applicazione conferisce il beneficio ai soli appartenenti
alle ex carriere speciali, mentre le disposizioni che tali benefici
hanno esteso a categorie assimilabili sono norme speciali,
indirizzate ad appartenenti a singole Amministrazioni e come tali non
suscettibili di interpretazione estensiva o applicazione analogica.
Orbene - prosegue l'ordinanza - nella coincidenza delle posizioni
appare fortemente iniquo e sperequativo che il riconoscimento venga
operato nei confronti di talune e non di altre categorie di pubblici
dipendenti.
Deve dunque dubitarsi della legittimita' costituzionale del d.P.R.
24 aprile 1982, n. 340, e della legge delega n. 121 del 1981, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Seppure spetta al legislatore, a suo insindacabile giudizio, di
individuare categorie di soggetti ai quali conferire particolari
benefici, la soglia della discrezionalita' si arresta per sconfinare
nell'arbitrio, allorche', in presenza di un disegno unitariamente e
globalmente rivolto ad individuare, in sede di riordinamento delle
Amministrazioni, situazioni equiparabili ad altre, al fine di
conferire alle medesime identico trattamento, si trascuri di
prenderne in considerazione alcune per le quali ricorrano i medesimi
requisiti e presupposti.
2. - Si sono costituiti gli interessati che avevano proposto
ricorso al Tribunale amministrativo regionale, chiedendo
l'accoglimento della questione. Dopo aver fatto la storia della
figura del segretario di polizia, essi rilevano che la disparita' di
trattamento denunciata dal giudice sta nel contrasto tra l'intento
perequativo che emerge dalla legislazione del 1985 e 1986
relativamente ai dipendenti della Ragioneria generale,
dell'amministrazione finanziaria e delle direzioni provinciali del
tesoro, volto a riconoscere a impiegati delle ordinarie carriere di
concetto posizioni corrispondenti a quelle delle ex carriere speciali
(e quindi i conseguenti benefici del d.P.R. n. 319 del 1972) ed il
silenzio serbato dal legislatore del 1981, 1982 e 1986 in ordine alla
carriera dei segretari di polizia, i quali si sono visti, proprio in
forza del d.P.R. n. 319 del 1972, penalizzati rispetto ai loro
colleghi della carriera speciale di ragioneria del Ministero
dell'interno.
Detta disparita', se poteva inizialmente apparire frutto di una
consapevole scelta legislativa, fondata su una riconosciuta
diseguaglianza di situazioni (ex carriera speciale e segretari di
polizia), diventa irragionevole ed arbitraria nel momento in cui lo
stesso legislatore, procedendo a un riordino generale delle carriere,
riconosce in omologhe situazioni di impiegati di altre
amministrazioni l'identita' di ratio rispetto alle carriere speciali
e attribuisce loro i benefici a suo tempo attribuiti a queste. Con la
conseguenza che la mancata inclusione fra i beneficiari dei segretari
di polizia, la cui posizione funzionale ed i cui concorsi di accesso
sono, al pari di quelli delle ordinarie carriere di concetto
dell'amministrazione finanziaria, della Ragioneria generale e delle
direzioni provinciali del tesoro, da assimilarsi a quelli delle ex
carriere speciali, determina la violazione insieme del principio di
eguaglianza e di quello connesso del buon andamento della pubblica
amministrazione.
Considerato in diritto
1. - La Corte e' chiamata a decidere se contrastino con gli artt.
3 e 97 della Costituzione:
a) il d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, nella parte in cui non ha
disposto che, nei confronti dei dipendenti civili del Ministero
dell'interno provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di
polizia, immessi nel ruolo stesso a seguito di concorso con almeno
tre prove scritte e che abbiano svolto mansioni analoghe a quelle
degli impiegati civili delle carriere speciali, siano estesi i
benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1 giugno 1972,
n. 319;
b) la legge di delega 1 aprile 1981, n. 121, nella parte in
cui non ha disposto che il legislatore delegato statuisse nel senso
indicato sub a).
Le questioni sono state sollevate dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, il quale fonda le eccezioni di legittimita'
sulla assunta identita' della posizione degli ex segretari di polizia
rispetto alle seguenti categorie di pubblici dipendenti che hanno
ottenuto con apposite leggi l'estensione dei benefici previsti dal
d.P.R. n. 319 del 1972:
a) il personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie
dell'amministrazione finanziaria (art. 4, comma 14- bis della legge
17 febbraio 1985, n. 17);
b) il personale della soppressa carriera ordinaria di concetto
della Ragioneria generale dello Stato (art. 8, sesto comma della
legge 7 agosto 1985, n. 427);
c) il personale della soppressa carriera ordinaria di concetto
delle direzioni provinciali del tesoro (art. 3, della legge 17
dicembre 1986, n. 890).
2. - Le questioni devono dichiararsi infondate.
Le c.d. carriere speciali trovarono definizione normativa
nell'art. 195 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che intese dare un
assetto piu' razionale all'ordinamento del personale degli uffici
periferici per il quale erano stabiliti, in relazione alle medesime
funzioni, ruoli degli allora esistenti gruppi A e B. Unificati i due
ruoli nei medesimi quadri organici, la legge distinse all'interno di
ciascuno di essi qualifiche appartenenti alla carriera direttiva e
qualifiche appartenenti alla carriera di concetto.
Il successivo art. 196 stabili' poi che l'accesso a ciascuna delle
carriere direttive istituite a norma dell'art. 195 fosse riservato
agli impiegati appartenenti alle carriere di concetto degli stessi
uffici e si conseguisse mediante concorso per esami, ai quali erano
ammessi gli impiegati con almeno nove anni di effettivo servizio ed
in possesso di diploma di laurea o titolo equipollente.
Allo schema ordinamentale definito dagli artt. 195 - 198 del
richiamato testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto
degli impiegati civili dello Stato si fece ripetutamente ricorso in
seguito. Il legislatore infatti con appositi provvedimenti
legislativi istitui' altre carriere speciali, che pur nella
peculiarita' delle rispettive situazioni, si conformavano, nelle
linee generali, al preesistente modello.
Quando pero', con d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077, si provvide al
riordinamento delle carriere degli impiegati civili dello Stato,
l'art. 147 soppresse le carriere speciali: sia quelle disciplinate
nella parte seconda, titolo V, del d.P.R. n. 3 del 1957, sia quelle
disciplinate con successivi provvedimenti. In sostituzione dei ruoli
organici delle carriere direttive speciali vennero istituiti ruoli
organici di carriere direttive ordinarie, mentre una corrispondente
operazione veniva disposta per i ruoli di concetto, sia pure in via
transitoria. Difatti il quinto comma dello stesso art. 147 stabiliva
che si dovesse successivamente procedere ad un'analisi globale del
livello delle funzioni di ciascuna carriera speciale, per stabilire
se i tronconi di concetto dovessero essere inseriti nelle
corrispondenti carriere direttive.
Peraltro l'art. 4 del successivo d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319,
dispose che gli assunti nei tronconi di concetto di tutte le ex
carriere speciali conseguissero, a certe condizioni, l'inquadramento
e la nomina nella qualifica iniziale dei corrispondenti ruoli delle
carriere direttive ex speciali.
Le linee generali di questa evoluzione legislativa sono
determinanti nella valutazione che deve farsi dei provvedimenti
normativi richiamati dal giudice remittente, quali termini di
raffronto rispetto alla posizione degli ex segretari di polizia.
3. - L'art. 4, comma 14- bis della legge 17 febbraio 1985, n. 17,
l'art. 8, sesto comma della legge 7 agosto 1985, n. 427 e l'art. 3
della legge 17 dicembre 1986, n. 890 hanno esteso i benefici
normativi previsti dal d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319 al personale di
concetto delle soppresse carriere ordinarie rispettivamente
dell'amministrazione finanziaria, della Ragioneria generale dello
Stato e delle direzioni provinciali del tesoro.
In modo equipollente nei tre casi, i presupposti della estensione
vengono indicati nell'aver sostenuto concorsi di accesso alla
carriera articolati su tre prove scritte e nell'aver svolto mansioni
analoghe o identiche a quelle degli impiegati delle carriere
speciali.
Con queste disposizioni, i provvedimenti hanno attuato una
estensione non da poco, perche' hanno attribuito ad appartenenti a
carriere ordinarie i rilevanti benefici concessi dal d.P.R. agli
appartenenti alle carriere speciali. Va sottolineato che le carriere
speciali erano definite come tali da apposite norme sulla base di
obbiettive peculiarita', consistenti in particolare nell'esercizio di
attribuzioni che risultavano, secondo il sistema allora vigente, in
parte direttive e in parte di concetto. Era tale la peculiarita' di
queste situazioni, che il legislatore fini' col rinunciare alla
analisi del livello delle funzioni, prevista dall'art. 175, quinto
comma, del d.P.R. n. 1077 del 1970, e con l'art. 4 del d.P.R. n. 319
del 1972 provvide - come si e' gia' ricordato - all'inquadramento
nelle rispettive carriere direttive di tutti gli appartenenti alle ex
carriere speciali.
Totalmente estranee a tale quadro di riferimento si presentano le
situazioni disciplinate dalle tre leggi piu' volte richiamate. Le
carriere considerate non erano speciali, ne' in senso formale -
mancando per esse la corrispondente qualificazione normativa - ne' in
senso sostanziale, non essendo le stesse strutturate secondo quelle
peculiari caratteristiche che si sono ricordate.
Il legislatore ha tuttavia esteso loro i benefici previsti dal
d.P.R. n. 319 del 1972 sulla base di due presupposti: l'articolazione
del concorso di accesso su tre prove scritte; l'analogia o
l'identita' delle mansioni svolte rispetto a quelle degli
appartenenti alle carriere speciali. Sebbene almeno il secondo
requisito possa apparire frutto della ricognizione da parte del
legislatore di posizioni prima trascurate, e invece in qualche misura
assimilabili a quelle considerate dal d.P.R. del 1972, risultano
chiare per un verso l'ampiezza e per l'altro l'obiettiva opinabilita'
del passo compiuto con l'estensione dei benefici.
Ampiezza ed opinabilita' che trovano ulteriore conferma nella
legge di interpretazione autentica 4 agosto 1990, n. 238, il cui art.
2 ha precisato - con riferimento alle leggi n. 427 del 1985 e n. 890
del 1986 - che le mansioni richieste per l'applicazione dei benefici
sono quelle previste dall'art. 172 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3:
sono, in altri termini, le tipiche mansioni un tempo definite di
concetto.
Gli elementi esposti rendono evidente il carattere del tutto
derogatorio, rispetto al sistema, delle norme indicate quale
raffronto dal giudice a quo.
La disposta estensione dei benefici economici e normativi concessi
dal d.P.R. n. 319 del 1972 non e' in alcun modo riconducibile alla
disciplina delle carriere speciali e della loro soppressione,
disciplina che ha - nel succedersi delle leggi che si sono ricordate
- una indubbia coerenza e si fonda sulla esistenza di elementi
formali e sostanziali atti a caratterizzare, in modo peculiare nei
confronti delle altre ed omogeneo tra di loro, talune posizioni.
Rispetto a questo quadro normativo di carattere generale, le leggi
n. 17 del 1985, n. 427 del 1985 e n. 890 del 1986 introducono
eccezioni fondate su uno specifico e circoscritto apprezzamento del
legislatore. La conseguenza e' inevitabile: non puo' il giudice delle
leggi estendere tale disciplina oltre i casi espressamente
considerati, compiendo valutazioni di fatto e scelte ordinamentali
che il legislatore, nell'uso dei poteri che gli competono, non ha
inteso fare.
4. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio invoca,
oltre all'art. 3 della Costituzione, anche l'art. 97. Mentre alla
supposta violazione del principio di uguaglianza dedica ampia
motivazione, al cui esame e' dedicato il paragrafo precedente, nessun
argomento riferisce invece al parametro della buona amministrazione.
Il rilievo e' sufficiente a far dichiarare le questioni infondate
in riferimento all'art. 97 della Costituzione, pur se merita
osservare che in questo caso l'infondatezza delle questioni ex art. 3
non puo' non privare di fondamento le stesse anche in relazione al
secondo parametro costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e
organizzazione degli uffici dell'Amministrazione civile dell'Interno)
e della legge di delega 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
l'ordinanza in epigrafe riportata.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 13 aprile 1992.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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