N. 191 SENTENZA 13 - 22 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Ente Ferrovie dello Stato - Pseudo appalti e cottimi collettivi autonomi - Costituzione di rapporti di lavoro pubblico al di fuori delle procedure concorsuali - Esclusione delle amministrazioni autonome dello Stato, anche in regime transitorio, dal divieto legislativo - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione - Inammissibilita'. (Legge 23 ottobre 1960, n. 1369, artt. 1, quarto e quinto comma, e 8). (Cost., artt. 3, 4, 81 e 97).(GU n.18 del 29-4-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
quarto e quinto, e 8 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369 (Divieto di
intermediazione ed interposizione nelle prestazioni di lavoro e nuova
disciplina dell'impiego di mano d'opera negli appalti di opere e di
servizi), promosso con ordinanza emessa il 7 ottobre 1991 dal Pretore
di Firenze nel procedimento civile vertente tra Lorenzi Annunziata ed
altri ed ente Ferrovie dello Stato ed altra, iscritta al n. 707 del
registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 1991.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 18 marzo 1992 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Annunziata
Lorenzi e altri trentatre dipendenti della s.p.a. Bucalossi Walton e
figli per ottenere l'accertamento del loro rapporto di lavoro diretto
con l'ente Ferrovie dello Stato, che ne aveva utilizzato le
prestazioni di lavoro con l'intermediazione della detta societa',
contro il divieto dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369,
il Pretore di Firenze, con ordinanza del 7 ottobre 1991, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, quarto e
quinto comma, e 8 della legge citata.
Premesso che nella specie ricorrono i presupposti per il
riconoscimento del rapporto di impiego pubblico (fino al termine del
regime transitorio di cui all'art. 21 della legge 17 maggio 1985, n.
210) e poi di lavoro direttamente e automaticamente in capo all'ente
Ferrovie dello Stato a norma dell'art. 1, ultimo comma, della legge
n. 1369 del 1960, applicabile anche agli enti pubblici economici, il
giudice remittente ritiene questa norma, nei limiti del comma
precedente, nonche' l'art. 8 della legge medesima, contrastanti con
gli artt. 3, 4, 81 e 97 della Costituzione, perche' "consentono la
costituzione di rapporti di lavoro (talvolta in grandissimo numero)
al di fuori di qualsiasi procedura concorsuale o comunque
comparativa, e senza alcuna previsione per la copertura della spesa a
carico dello Stato. In tal modo, inoltre, si viene a precludere
l'accesso all'occupazione (in enti pubblici) ad altri aspiranti e si
frustra l'interesse pubblico alla scelta dei piu' capaci".
Il riferimento all'art. 81 della Costituzione e' fondato
sull'assunto che i finanziamenti statali previsti dall'art. 17 della
legge n. 210 del 1985 comportano l'appartenenza dell'ente Ferrovie
dello Stato, come della precedente azienda autonoma, al settore
pubblico allargato.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata.
Premesso che nell'ordinanza di rimessione manca un'adeguata
motivazione con riguardo agli artt. 3, 4 e 97 della Costituzione, e
che non a proposito e' richiamato l'art. 81 della Costituzione, non
potendo l'ente Ferrovie dello Stato ritenersi incluso nel settore
pubblico allargato, l'Avvocatura rileva, in via principale e
assorbente, che la questione non ha ragion d'essere perche' l'art. 1,
ultimo comma, della legge n. 1369 del 1960 non e' applicabile nella
specie. La sua applicazione e' impedita, per incompatibilita' ai
sensi dell'art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile,
dall'art. 14, quarto comma, n. 4, della legge n. 210 del 1985, il
quale dispone che il reclutamento del personale stabile dell'ente
Ferrovie dello Stato "deve sempre avvenire mediante procedure
concorsuali pubbliche". Ne consegue, ad avviso dell'interveniente,
che "il contratto di lavoro stipulato da enti pubblici economici, in
violazione del divieto di assunzione senza concorso, e' nullo per
contrarieta' a norma imperativa".
Considerato in diritto
1. - Dal Pretore di Firenze e' sollevata questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, quarto e quinto comma, e 8 della legge
23 ottobre 1960, n. 1369, in riferimento agli artt. 3, 4, 81 e 97
della Costituzione, nella parte in cui consentono la costituzione di
rapporti di lavoro con enti pubblici compresi nel settore pubblico
allargato "al di fuori di qualsiasi procedura concorsuale o comunque
comparativa, e senza alcuna previsione per la copertura della spesa a
carico dello Stato".
L'art. 1 della legge n. 1369 del 1960 vieta l'intermediazione e
l'interposizione nelle prestazioni di lavoro nelle forme del
pseudoappalto e del cottimo collettivo autonomo, dichiara applicabile
il divieto anche alle aziende dello Stato e agli enti pubblici, salvo
quanto disposto dal successivo art. 8, e infine sancisce che "i
prestatori di lavoro, occupati in violazione del divieto, sono
considerati, a tutti gli effetti, alle dipendenze dell'imprenditore
che effettivamente abbia utilizzato le loro prestazioni". L'art. 8
esclude dal campo di applicazione della legge le Amministrazioni
autonome delle ferrovie dello Stato, dei monopoli di Stato e delle
poste e telecomunicazioni a condizione che, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge, siano emanate con decreto del
Presidente della Repubblica, in conformita' con le disposizioni degli
articoli precedenti, le norme per la disciplina dell'impiego della
mano d'opera negli appalti concessi dalle dette Amministrazioni.
Tali norme sono state emanate con d.P.R. 22 novembre 1961, n.
1192, il quale dispone che il divieto di cui all'art. 1 della legge
n. 1369 del 1960 si applica anche nei confronti delle predette
Amministrazioni autonome dello Stato, ma non prevede l'applicabilita'
della sanzione comminata nell'ultimo comma.
2. - In seguito alla legge 17 maggio 1985, n. 210, e' subentrato
all'Azienda delle ferrovie dello Stato un nuovo ente pubblico
economico, denominato "Ferrovie dello Stato", il quale e' succeduto
in tutti i rapporti attivi e passivi gia' di pertinenza della cessata
Amministrazione autonoma. I rapporti di lavoro del personale
dipendente dall'Ente sono soggetti al regime dei rapporti privati, ma
l'art. 21 della legge istitutiva ha in via transitoria protratto la
vigenza del precedente regime pubblicistico fino all'entrata in
vigore del contratto collettivo stipulato in sede di prima
applicazione della legge medesima: il contratto e' stato stipulato in
data 23 gennaio 1988 ed e' entrato in vigore il 5 febbraio 1988.
Da questa data non e' piu' applicabile nei rapporti con i
dipendenti di imprese appaltatrici di opere o servizi per conto delle
Ferrovie dello Stato il d.P.R. n. 1192 del 1961, emanato ai sensi
dell'art. 8 della legge n. 1369 del 1960, e trovano invece
applicazione diretta le disposizioni di cui agli articoli precedenti
della stessa legge.
L'Avvocatura dello Stato obietta che, in virtu' dell'art. 15 delle
disposizioni preliminari al codice civile, l'art. 1, quinto comma,
della legge n. 1369 del 1960 non e' applicabile alle Ferrovie dello
Stato, in quanto incompatibile con la disposizione dell'art. 14,
quarto comma, n. 4, della legge successiva n. 210 del 1985, secondo
cui "il reclutamento del personale stabile dell'Ente deve sempre
avvenire mediante procedure concorsuali pubbliche". Ma questa
valutazione, improntata alla giurisprudenza amministrativa relativa
all'art. 6, terzo comma, della legge 20 marzo 1975, n. 70, non e'
trasferibile all'ente Ferrovie dello Stato. Trattandosi di ente
pubblico economico, i cui rapporti col personale dipendente sono
soggetti al diritto privato, la disposizione richiamata - non
assistita dalla sanzione di nullita' delle assunzioni disposte in
deroga alla regola del concorso - ha soltanto il valore di norma di
organizzazione interna senza incidenza nei rapporti con i terzi.
3. - In riferimento all'art. 97 della Costituzione l'ordinanza di
rimessione non e' sufficientemente motivata, e pertanto la questione
deve essere dichiarata, sotto questo profilo, inammissibile.
4. - In riferimento agli altri parametri richiamati dal giudice a
quo, la questione deve essere esaminata distinguendo i due periodi
sopra delineati al punto 2:
a) il periodo successivo al termine del regime transitorio
previsto dall'art. 21 della legge n. 210 del 1985, cioe' successivo
alla data del 5 febbraio 1988, alla quale e' divenuta operante la
privatizzazione dei rapporti di lavoro del personale ferroviario;
b) il periodo anteriore alla data indicata, durante il quale i
rapporti afferenti alla mano d'opera impiegata negli appalti concessi
dalla cessata Amministrazione autonoma o, in vigenza del regime
transitorio, dall'ente Ferrovie dello Stato, erano soggetti alla
disciplina del d.P.R. n. 1192 del 1961.
5. - In relazione al periodo sub a) la questione non e' fondata.
Nella parte in cui e' applicabile anche all'ente Ferrovie dello
Stato, con effetto dal 5 febbraio 1988, l'art. 1, quarto e quinto
comma, della legge n. 1369 del 1960 (mentre e' ormai inapplicabile
l'art. 8 della legge medesima) non viola l'art. 3 della Costituzione,
ne' sotto il profilo del principio di eguaglianza, perche' la
posizione dei lavoratori utilizzati dall'Ente in violazione del
divieto di intermediazione nelle prestazioni di lavoro non e'
confrontabile con quella dei lavoratori assunti direttamente
dall'Ente mediante pubblico concorso; ne' sotto il profilo del
principio di razionalita', perche' non puo' addursi come argomento di
irrazionalita' la possibilita' che la norma fornisca un comodo
espediente per assunzioni di lavoro elusive del requisito del
pubblico concorso: siffatta possibilita' puo' concretarsi, in
contrasto con la ratio normativa, solo per il tramite di un
comportamento illecito (e quindi sanzionabile anche in via di
responsabilita' patrimoniale) dei dirigenti preposti alla gestione
del personale dell'Ente.
Palesemente inconsistente e' la pretesa violazione dell'art. 4
della Costituzione, scopo delle norme denunciate essendo una piu'
forte tutela del diritto al lavoro dei lavoratori assunti
dall'intermediario.
Quanto all'art. 81 della Costituzione, anche ad ammettere che, in
ragione dei finanziamenti statali previsti dall'art. 17 della legge
istitutiva, il nuovo ente Ferrovie dello Stato debba intendersi
incluso nel settore pubblico allargato al medesimo titolo della
cessata Azienda autonoma, il richiamo di questo parametro e' pur
sempre inappropriato. Nella specie non si tratta di spese programmate
senza copertura finanziaria, ma di un onere finanziario che
sopraggiunge per effetto dell'accertata violazione di un divieto di
legge e in applicazione della sanzione prevista dalla legge stessa.
6. - In relazione al periodo sopra indicato al punto 3, sub b), la
questione - che, sotto questo profilo, investe, in ordine logico,
anzitutto l'art. 8 della legge n. 1369 del 1960 - non e' fondata nei
sensi appresso precisati.
La concisa ordinanza di rimessione interpreta l'art. 8 come norma
che, pur nel silenzio dell'art. 1 del d.P.R. n. 1192 del 1961,
comporta l'applicabilita' alle Amministrazioni autonome dello Stato
non solo del divieto di cui ai primi due comma dell'art. 1 della
legge n. 1369, ma anche della sanzione automatica prevista
nell'ultimo comma. La Corte non condivide questa interpretazione, che
non e' confortata da specifici precedenti giurisprudenziali. Nessuna
delle decisioni della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato,
che hanno ritenuto applicabile ad enti pubblici il quinto comma
dell'art. 1 della legge da ultimo citata, riguarda le Amministrazioni
autonome dello Stato, alle quali l'art. 8 riserva una considerazione
speciale. D'altro lato, un indice contrario, seppure indiretto, si
puo' ravvisare nella sentenza n. 2050/1989 della Corte di cassazione,
che ha ritenuto l'inapplicabilita' dell'art. 13 dello statuto dei
lavoratori ai dipendenti delle Ferrovie dello Stato durante il regime
transitorio.
Dal secondo comma dell'art. 8 della legge n. 1369 del 1960 si
argomenta che le Amministrazioni autonome dello Stato sono escluse
dal campo di applicazione della legge a condizione che il Governo
provveda, come in effetti ha provveduto col d.P.R. n. 1192 del 1961,
a emanare le norme previste nel primo comma per la disciplina
dell'impiego di mano d'opera negli appalti concessi dalle dette
Amministrazioni. Pertanto, in ordine all'Azienda autonoma delle
ferrovie dello Stato, alla quale e' poi succeduto l'Ente istituito
dalla legge del 1985, questa materia, per il periodo ora considerato,
e' stata regolata esclusivamente dal citato decreto presidenziale, il
cui art. 1, come gia' si e' osservato, applica il divieto di cui
all'art. 1 della legge n. 1369 tralasciando la sanzione prevista
nell'ultimo comma. Che il silenzio sul punto abbia il significato di
esclusione di una sanzione di questo tipo si argomenta con sicurezza
dal successivo art. 4 del decreto.
Non varrebbe obiettare che, a norma dell'art. 8, primo comma,
della legge n. 1369, la disciplina del decreto deve porsi "in
conformita' con le disposizioni di cui ai precedenti articoli". E'
vero che il decreto ha natura regolamentare (sent. n. 205 del 1981),
ma, ai sensi del secondo comma dell'art. 8, non si tratta di un
regolamento di esecuzione, bensi' di un regolamento al quale la legge
rimette in via esclusiva la disciplina dell'impiego di mano d'opera
negli appalti concessi dalle Amministrazioni autonome dello Stato.
Percio' il requisito espresso nel primo comma va interpretato come
direttiva di armonizzazione del decreto con i principi della legge n.
1369, che lascia al potere regolamentare del Governo un margine di
discrezionalita' piu' ampio di quello (puramente tecnico) concesso ai
regolamenti di esecuzione.
Che questo margine di discrezionalita' includesse anche la
facolta' di mettere in disparte la sanzione automatica dell'art. 1,
quinto comma, della legge, a salvaguardia del principio del pubblico
concorso nell'assunzione dei dipendenti dello Stato, e' confermato
dai ripetuti interventi legislativi (leggi 29 ottobre 1971, n. 880; 6
giugno 1975, n. 197) che hanno disposto l'inquadramento nei ruoli del
personale ferroviario, mediante concorsi speciali per titoli, dei
dipendenti delle imprese appaltatrici di una serie di servizi poi
assunti in gestione diretta dall'Azienda autonoma, compreso il
servizio di ricerca e coordinamento dei documenti di trasporto, di
cui e' causa nel giudizio a quo (n. 19 della tabella allegata alla
legge n. 880 del 1971).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara, in relazione al periodo anteriore al 5 febbraio 1988, non
fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, quarto e quinto comma, e 8
della legge 23 ottobre 1960, n. 1369 (Divieto di intermediazione ed
interposizione nelle prestazioni di lavoro e nuova disciplina
dell'impiego di mano d'opera negli appalti di opere e di servizi),
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 4 e 81 della Costituzione,
dal Pretore di Firenze con l'ordinanza indicata in epigrafe;
Dichiara non fondata la medesima questione in relazione al periodo
successivo al 5 febbraio 1988;
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, quarto e quinto comma, e 8 della legge sopra citata,
sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, dal
nominato Pretore con la medesima ordinanza.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 13 aprile 1992.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0499