N. 197 SENTENZA 15 - 28 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Consorzio autostrada Messina- Palermo - Assunzione di personale - Copertura dei posti con i giovani precari assunti ai sensi delle disposizioni legislative sull'occupazione giovanile - Ente rientrante nell'ambito della p.a. - Ragionevolezza - Corretto esercizio della discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (Legge regione Sicilia 25 ottobre 1985, n. 39, art. 2). (Cost., artt. 3 e 97)(GU n.19 del 6-5-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
regionale siciliana 25 ottobre 1985, n. 39, (Sistemazione in ruolo
del personale risultato idoneo agli esami di cui alla legge regionale
2 dicembre 1980, n. 125 e successive modifiche ed integrazioni
nonche' del personale di cui all'art. 5 della legge regionale 30
gennaio 1981, n. 8), promosso con ordinanza emessa l'8 marzo 1988 dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione staccata
di Catania sul ricorso proposto dal Consorzio per l'autostrada
Messina-Palermo contro la Regione Siciliana ed altri, iscritta al n.
658 del registro ordinanze 1991 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione del Consorzio per l'autostrada
Messina-Palermo e della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1992 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Nazareno Saitta per il Consorzio per
l'autostrada Messina-Palermo nonche' Salvatore Pensabene Lionti e
Francesco Castaldi per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -
Sezione staccata di Catania, adito dal Consorzio per l'autostrada
Messina-Palermo (che ha impugnato il provvedimento della Regione
Siciliana di determinazione dei posti disponibili in organico presso
il Consorzio stesso e da utilizzare per la sistemazione in ruolo del
personale risultato idoneo agli esami previsti per l'inserimento di
giovani nella pubblica amministrazione), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge regionale 25
ottobre 1985, n. 39, (Sistemazione in ruolo del personale risultato
idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125
e successive modifiche ed integrazioni nonche' del personale di cui
all'art. 5 della legge regionale 30 gennaio 1981, n. 8) che ha
modificato ed integrato la legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125,
(Provvedimenti per l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella
pubblica amministrazione nelle attivita' produttive e sociali). La
disposizione e' stata denunciata nella parte in cui dispone che il 75
per cento dei posti in organico disponibili alla data di entrata in
vigore della legge n. 39 del 1985 anche nel Consorzio per
l'autostrada Messina-Palermo (oltre che nelle province, nei comuni ed
in altri enti) siano attribuiti, per qualifiche funzionali e profili
professionali uguali o equiparabili a quelli per i quali e' stata
conseguita l'idoneita', a giovani che hanno fruito di contratti di
formazione e lavoro e, superati gli esami di idoneita', siano stati
collocati in un contingente unico regionale.
2. - Il giudice rimettente ha prospettato la questione di
legittimita' costituzionale con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto che il Consorzio
per l'autostrada Messina-Palermo, istituito ai sensi dell'art. 13
della legge regionale 27 febbraio 1965, n. 4, sia da qualificare
consorzio amministrativo con personalita' giuridica pubblica,
soggetto alla vigilanza ed alla tutela della Regione, ma non compreso
tra gli enti regionali strumentali. Esso ha difatti per compito
statutario la progettazione, la costruzione e la gestione di
un'autostrada, con contributi versati anche dallo Stato. Si sarebbe
quindi in presenza di funzioni relative a materia ultraregionale,
giacche' tra le grandi opere pubbliche di prevalente interesse
nazionale, ai sensi dell'art. 14 lettere g) , ed i) dello Statuto
della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455), le norme di attuazione dello Statuto comprendono espressamente
la costruzione e la manutenzione di strade statali (art. 3 del d.P.R.
30 luglio 1950, n. 878) e, si deve a maggior ragione ritenere, di
autostrade.
Il giudice rimettente ha osservato che, operando il Consorzio come
ente concessionario (dello Stato) del servizio autostradale, non puo'
ammettersi per esso un regime diverso da quello previsto per gli
altri enti e societa' concessionari di analogo servizio. Inoltre la
inclusione del Consorzio stesso fra i soggetti obbligati ad assumere
personale destinato dalla Regione trascenderebbe la titolarita' delle
funzioni di controllo, sino ad invadere attribuzioni proprie degli
organi consortili e ad incidere sulla posizione di indipendenza
dell'ente, con riflessi di carattere finanziario, giacche' rimarrebbe
sottratta agli organi dell'ente le valutazioni della opportunita' o
meno di coprire i posti in organico e della esistenza delle
disponibilita' finanziarie occorrenti; ne segue che si verrebbe ad
incidere sullo stesso buon andamento della amministrazione.
L'ordinanza e' stata ritualmente pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, del 6
novembre 1991.
3. - Il Consorzio per l'autostrada Messina-Palermo si e'
costituito in giudizio, ribadendo sostanzialmente le argomentazioni
dell'ordinanza di rimessione e sottolineando che l'ente non poteva
essere ritenuto destinatario della immissione in ruolo, previo esame
di idoneita', degli iscritti nelle liste speciali istituite dalle
disposizioni per l'occupazione giovanile di cui all'art. 4 della
legge 1 giugno 1977, n. 285: si tratterebbe di provvedimenti
destinati a perseguire, tramite l'ente, finalita' proprie ed
esclusive della Regione.
Il Consorzio, che non si era avvalso dei giovani secondo le leggi
predette, non era incluso tra quelli nominativamente indicati dalla
legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, modificata dalla legge
regionale 25 ottobre 1985, n. 39, ne' poteva essere genericamente
individuato in base al criterio della sottoposizione a vigilanza o
tutela, da ritenere riferibile solo ad enti sottordinati agli enti
locali. Il Consorzio assume in particolare di non poter essere
considerato ente regionale, operando come concessionario del servizio
autostradale e quindi con carattere ultraregionale. L'intervento
legislativo regionale avrebbe determinato violazione della autonomia
organizzativa e finanziaria dell'ente, che viene sostanzialmente
strumentalizzato per il perseguimento di finalita', di assistenza e
di incremento della occupazione, proprie della Regione.
4. - Anche la Regione Siciliana si e' costituita in giudizio,
affermando che non puo' sussistere alcun dubbio sulla natura di ente
regionale, e non certo statale, propria del Consorzio. Si tratta di
un ente istituito con legge regionale (art. 14 della legge regionale
27 febbraio 1965, n. 4), dotato di personalita' giuridica pubblica e
comunque non assimilabile alle societa' per azioni concessionarie di
servizi autostradali; ne segue che non possono essere messe a
confronto, facendo riferimento a tali societa', situazioni giuridiche
non omogenee.
Quanto alla denunciata lesione dell'art. 97 della Costituzione, la
Regione sottolinea che il personale da inserire nei ruoli e'
qualificato ed ha superato un giudizio di idoneita'; che la
normativa, emanata nell'ambito di discrezionalita' del legislatore,
ha finalita' sociali sicuramente meritevoli di tutela; che la
Regione, la quale detiene oltre il 95 per cento delle quote del
Consorzio, ha inoltre specifici poteri nei confronti di tale ente e
puo', tra l'altro, approvare o meno i regolamenti consortili e le
piante organiche.
La Regione ha ulteriormente illustrato, con una memoria depositata
in prossimita' della udienza, le proprie argomentazioni, affermando
che la distinzione fra enti pubblici statali e regionali e'
determinata dalla legge che li istituisce. Nella specie e'
incontrovertibile che il Consorzio in questione e' stato istituito
con legge regionale e che la Regione, esercitando una competenza
esclusiva ai sensi dell'art. 14, lettera p), dello Statuto speciale,
ha approvato con proprio provvedimento lo statuto dell'ente. Inoltre
la circostanza che il Consorzio sia concessionario, ai sensi della
legge del 1961, n. 729, della costruzione e della gestione di
un'autostrada, non modifica la natura dell'ente e la sua autonomia
rispetto al concedente. Infine, l'intervento del legislatore
regionale, analogo e specifico rispetto a quello del legislatore
nazionale per l'inserimento di giovani leve del lavoro nella pubblica
amministrazione,si sarebbe mantenuto nell'ambito della potesta'
legislativa esclusiva della Regione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -
Sezione staccata di Catania, dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge Regione Siciliana 25 ottobre 1985, n. 39,
nella parte in cui comprende il Consorzio per l'autostrada Messina-
Palermo tra gli enti ai quali destinare, a copertura del 75 per cento
dei posti in organico disponibili, idonei negli esami sostenuti ai
sensi della legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, per
l'inserimento nei ruoli della pubblica amministrazione dei giovani
assunti in via precaria ai sensi delle disposizioni legislative
sull'occupazione giovanile.
La questione di legittimita' costituzionale e' stata sollevata con
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
2. - La questione, nei termini in cui e' stata proposta, non e'
fondata.
Preliminarmente si deve rilevare che il Consorzio per l'autostrada
Messina-Palermo (il cui statuto e' stato approvato il 30 maggio 1968
con decreto del Presidente della Regione Siciliana, previa
deliberazione della Giunta regionale su proposta dell'Assessore
regionale ai lavori pubblici) ha personalita' giuridica pubblica in
forza dell'art. 14 della legge regionale 4 febbraio 1965, n. 4. Si
tratta di un consorzio tra enti pubblici che, secondo la
interpretazione giurisprudenziale delle norme che lo disciplinano
(Cass. S. U. 19 luglio 1976, n. 2849), non puo' essere qualificato
ente pubblico economico, ma si configura come organismo non dissimile
dai consorzi tra comuni e province, previsti per provvedere a
determinati servizi ed opere di comune interesse (art. 156 e ss.
testo unico della legge comunale e provinciale approvato con regio
decreto 3 marzo 1934, n. 383) e dai consorzi previsti
dall'ordinamento amministrativo degli enti locali della Regione
Siciliana (decreto del presidente della Regione Siciliana 29 ottobre
1955, n. 6, art. 24 e ss.). Alla forma societaria, solitamente
adottata per la costruzione e la gestione delle autostrade nazionali
(legge 24 luglio 1961, n. 729), e' stata preferita la costituzione di
un consorzio, quale proiezione degli enti che ne fanno parte, con
riflessi anche sul regime giuridico dell'ente. Il consorzio e'
preposto alla realizzazione ed alla gestione dell'opera di interesse
degli enti pubblici consorziati, ed assume un modello organizzativo
tradizionale, gia' previsto per le strade provinciali e comunali sin
dalla remota legge sui lavori pubblici (artt. 37 e 39 della legge 20
marzo 1865, n. 2248, allegato F).
Indipendentemente dalla piu' puntuale determinazione della
configurazione giuridica del Consorzio per l'autostrada Messina-
Patti, non si e' dunque in presenza di un ente assimilabile, per
struttura e per regime giuridico, alle societa' e ad altri enti
pubblici economici concessionari di autostrade. Ne' la attivita'
esercitata vale a connotare in modo necessitato l'ente, tanto da
reagire sulla sua configurazione soggettiva e da improntarne la
struttura e la disciplina.
Le specifiche connotazioni soggettive dell'ente ed il regime ad
esso proprio non consentono, quindi, la comparazione con societa' ed
altri enti concessionari di autostrade che sono sottoposti, per i
profili soggettivi, ad una diversa disciplina giuridica. Non si puo'
pertanto ritenere che le norme in questione violino l'art. 3 della
Costituzione.
3. - Non risulta neppure violato l'art. 97 della Costituzione.
La legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39, opera nel contesto
della normativa nazionale volta a dare sistemazione definitiva ai
titolari di contratti stipulati sulla base dei provvedimenti per
l'occupazione giovanile (legge 1 giugno 1977, n. 285), i quali hanno
superato l'esame di idoneita' per l'ammissione nei ruoli delle
amministrazioni pubbliche, in relazione alla qualifica iniziale di
ciascuna carriera cui e' equiparabile la qualifica professionale in
base alla quale e' avvenuta l'assunzione (art. 26- ter del decreto-
legge 30 dicembre 1979, n. 663, convertito nella legge 29 febbraio
1980, n. 33). La gia' menzionata legge regionale del 1985, n. 39, il
cui art. 2 e' denunciato come sospetto di illegittimita'
costituzionale, tende a dare attuazione alle disposizioni di
principio e di indirizzo stabilite con la legge 16 maggio 1984, n.
138.
Quanto ai diversi profili concernenti i soggetti da inserire nei
ruoli, va rilevato che si tratta di personale ammesso a sostenere
esami per specifiche qualifiche professionali; che tali qualifiche
sono quelle iniziali di ciascuna carriera; che i giovani da assumere
hanno conseguito la idoneita' in un vaglio di tipo concorsuale e sono
iscritti in apposite graduatorie alle quali si attinge secondo
l'ordine in esse previsto.
Quanto ai profili oggettivi e' da rilevare che le assunzioni non
eccedono la misura dell'organico; anzi possono essere disposte solo
per il 75 per cento dei posti previsti dall'organico stesso che
risultino scoperti. Quindi nell'ambito della indicazione numerica,
distinta per qualifiche, del personale che, secondo la funzione
propria delle piante organiche, serve per le esigenze di
funzionamento ordinario e continuativo dell'ente. Inoltre, secondo un
corretto programma di gestione amministrativa, all'organico che
definisce la struttura organizzativa dell'ente si accompagna la
ordinaria previsione delle spese fisse che esso comporta, mentre la
discrezionalita' nei tempi di copertura dell'organico stesso cede in
presenza di un vincolo legislativo, che, ragionevolmente, non ne
impone neanche la copertura totale.
Posto che il Consorzio per l'autostrada Messina-Palermo, quale
ente pubblico che unisce per la realizzazione di un'opera comune la
Regione ed altri enti locali, non si colloca fuori dell'area della
pubblica amministrazione, soggetta all'intervento della disciplina
legislativa egualmente rivolta alle altre amministrazioni pubbliche,
non si riscontrano aspetti di irragionevolezza, ne' lesione del
principio di buon andamento della amministrazione nelle previsioni
della norma sospettata di illegittimita' costituzionale.
Gli altri profili, attinenti eventualmente alla modifica delle
piante organiche, alla determinazione dei posti, dei livelli e delle
qualifiche da ricoprire, come pure ad ogni altro aspetto del
provvedimento di attuazione della legge suscettibile di valutazione
con riferimento a criteri di corretto esercizio della
discrezionalita' amministrativa, non attingono al livello delle
questioni di legittimita' costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39
(Sistemazione in ruolo del personale risultato idoneo agli esami di
cui alla legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125 e successive
modifiche ed integrazioni nonche' del personale di cui all'art. 5
della legge regionale 30 gennaio 1981, n. 8) con riferimento agli
artt. 97 e 3 della Costituzione, sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania
con ordinanza dell'8 marzo 1988.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 28 aprile 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0541