N. 245 SENTENZA 20 maggio - 3 giugno 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Energia elettrica - Provincia autonoma di Bolzano - Risparmio energetico - Norme transitorie - Lesione di competenze statutarie e assenza di fondamento legislativo - Norme tecniche - Richiamo alla sentenza n. 483/1991 della Corte - Inammissibilita'(GU n.25 del 10-6-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 12 dicembre 1991, depositato in Cancelleria il 20
dicembre 1991, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato
7 ottobre 1991, recante (Norme transitorie per il contenimento dei
consumi energetici) ed iscritto al n. 51 del registro conflitti 1991;
Udito nell'udienza pubblica del 17 marzo 1992 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano;
Ritenuto in fatto
1.1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione, nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 7 ottobre
1991, recante norme transitorie per il contenimento dei consumi
energetici, assumendo la violazione di diversi parametri statutari
(artt. 8, nn. 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20, 21, 24 e 28; 9, nn. 3,
8, 9 e 10; 10; 12; 13; 14; 16, primo comma; 104 e 107 dello Statuto;
norme di attuazione recate dai d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381 e 26 marzo
1977 n. 235; nonche' leggi 30 novembre 1988 n. 386 e 21 aprile 1983
n. 127) e la invasione di proprie competenze, oltreche' la violazione
del principio di legalita' e di leale collaborazione.
1.2. - Ricorda la ricorrente di avere, con autonomo ricorso,
sollevato questione di legittimita' costituzionale in via principale
di varie norme della legge 9 gennaio 1991, n. 10 sull'attuazione del
piano energetico nazionale, ritenute lesive di competenze
provinciali, tra le quali l'art. 4, quarto comma, che prevede
l'emanazione di un regolamento governativo, secondo un'articolata
procedura, in tema di contenimento dei consumi energetici con
particolare riguardo alla determinazione delle zone climatiche, alla
durata giornaliera di attivazione e ai periodi di accensione degli
impianti termici, alla temperatura massima durante il funzionamento
degli impianti, ed altro.
Il provvedimento ministeriale ora impugnato, che e' stato adottato
ai sensi del sesto comma dell'art. 4 della indicata legge n. 10, e'
espressamente giustificato sia con la considerazione che non e' stato
ancora emanato il regolamento governativo previsto dal quarto comma
dell'art. 4 cit., sia in quanto reca disposizioni "transitorie" per
l'esercizio degli impianti di riscaldamento nella stagione 1991-92 ed
ai fini della "conservazione dell'ambiente nelle aree urbane".
Esso, ove ritenuto applicabile anche nel territorio provinciale,
sarebbe, ad avviso della ricorrente, lesivo di proprie attribuzioni
costituzionali per le stesse ragioni poste a fondamento del ricorso
in via principale; essendo quindi la soluzione del presente conflitto
strettamente dipendente dalla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, quarto comma, cit. qualora quest'ultima
venisse accolta, e' evidente che, non potendo lo Stato emanare il
decreto presidenziale di cui al quarto comma dell'art. 4 vincolante
anche per la Provincia di Bolzano, a maggior ragione non potrebbe
essere emanata una disciplina siffatta con un semplice decreto
ministeriale, come quello previsto dal sesto comma del medesimo art.
4.
1.3. - Sotto altro profilo, e nella ipotesi in cui fosse
dichiarata infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, quarto comma, della legge, la Provincia ricorrente
denuncia il provvedimento ministeriale impugnato in quanto privo di
fondamento legale, dal momento che il Ministro dell'industria non e'
dalla legge abilitato ad emanare un decreto in sostituzione (anche se
provvisoria) del regolamento governativo di cui al quarto comma dello
stesso art.4, bensi' ha soltanto il potere di proporre al Consiglio
dei ministri l'adozione del regolamento. Ne' puo' ritenersi che gli
addotti motivi di "necessita' ed urgenza" giustifichino l'emanazione
del decreto ministeriale, perche' una simile interpretazione non
trova il suo fondamento in nessuna norma della legge n. 10. Nemmeno
il riferimento all'esigenza di conservazione dell'ambiente nelle aree
urbane appare conferente, perche' il Ministro dell'industria non ha
alcun potere al riguardo, spettando eventualmente questo al Ministro
dell'ambiente o a quello della sanita'.
1.4. - Da ultimo e sotto un ulteriore profilo, il provvedimento
impugnato sarebbe comunque illegittimo, sia perche' il sesto comma
dell'art. 4 impone che siano previamente "sentiti i ministri
interessati", cosa che nella specie non e' avvenuta, e sia perche',
anche ammesso che il Ministro dell'industria possa adottare il
decreto in questione, incidendo questo in materie di competenza
provinciale, si sarebbe dovuta consultare la Provincia autonoma prima
della sua emanazione, in virtu' del principio di leale collaborazione
e tenendo anche conto che tale consultazione e' prevista dal quarto
comma del ricordato art. 4, in sede di adozione del regolamento
governativo.
1.5. - La ricorrente chiede quindi il parziale annullamento del
decreto ministeriale impugnato.
2. - Non si e' costituito in giudizio il Presidente del consiglio
dei ministri, nonostante regolare notifica del ricorso.
3. - In prossimita' dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano
ha presentato una memoria nella quale ribadisce le censure svolte
nell'atto introduttivo del giudizio, ulteriormente avvalorate, a suo
avviso, dalla intervenuta decisione di questa Corte n. 483 del 1991
con la quale sono state decise le questioni di legittimita'
costituzionale proposte in via principale avverso talune disposizioni
della ricordata legge n. 10 del 1991.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano solleva conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al d.m. 7
ottobre 1991 (G.U., suppl. ord. n. 241 del 14 ottobre 1991), con il
quale il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato ha
dettato "norme transitorie per il contenimento dei consumi
energetici", che, ad avviso della ricorrente, sarebbero lesive di
proprie competenze statutariamente garantite e prive di fondamento
legislativo.
Si sostiene in particolare nel ricorso che le norme attributive di
competenze provinciali (artt. 8, nn. 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20,
21, 24 e 28; 9, nn. 3, 8, 9 e 10; 10; 12; 13; 14; 16, primo comma;
104 e 107 dello Statuto; norme di attuazione recate dai d.P.R. 22
marzo 1974 n. 381 e 26 marzo 1977 n. 235; nonche' leggi 30 novembre
1988 n. 386 e 21 aprile 1983 n. 127), violate dal provvedimento
ministeriale ora impugnato, sarebbero le stesse gia' invocate dalla
Provincia di Bolzano nel ricorso a suo tempo proposto in via
principale per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale (tra
gli altri, anche) dell'art. 4 della legge n. 10 del 1991 in materia
di consumi energetici, "su cui il decreto in questione assume di
essere fondato".
2. - Il ricorso e' inammissibile.
Come si e' gia' ricordato l'art. 4 della legge citata e' stato
impugnato a suo tempo dalla ricorrente, con ricorso in via
principale, solo nei commi primo, terzo, quarto e quinto. Il quarto
comma, cui la Provincia autonoma fa riferimento nel ricorso avverso
il menzionato decreto ministeriale, dispone che con regolamento
adottato con decreto del Presidente della Repubblica siano "emanate
norme per il contenimento dei consumi di energia, riguardanti in
particolare progettazione, installazione, esercizio e manutenzione
degli impianti termici, e i seguenti altri aspetti: determinazione
delle zone climatiche, durata giornaliera di attivazione nonche'
periodi di accensione degli impianti termici", oltre a numerosi altri
oggetti non attinenti alla controversia.
Questa Corte, con sentenza n. 483 del 1991 (punti 6.1 e 6.2 del
Considerato in diritto), nel dichiarare non fondata la questione
(punto 7 del dispositivo) sollevata con il citato ricorso in via
principale, ha ritenuto che le disposizioni, contenute nei richiamati
commi dell'art. 4, non possono ritenersi invasive di competenze
provinciali, in quanto "esse si limitano a demandare a fonti
regolamentari l'adozione di un complesso di norme tecniche che
rispondono ad esigenze di carattere unitario per l'intero territorio
del Paese, in vista del perseguimento delle finalita', di rilievo
nazionale, inerenti al risparmio energetico". In detta sentenza si e'
precisato che l'affidamento di "aspetti squisitamente tecnici" alla
regolamentazione dello Stato non e' illegittimo, in quanto non
vengono coinvolti "scelte ed indirizzi di ordine politico-
amministrativo", che sono propri dei soggetti di autonomia nelle
materie loro attribuite.
3. - Cio' premesso, va rilevato pero' che nella premessa del
decreto ministeriale oggetto del conflitto si afferma che - non
essendo stati ancora emanati i regolamenti governativi previsti da
numerose norme della legge n. 10 del 1991 e, in particolare, quello
indicato nel quarto comma dell'art. 4 - l'autorita' centrale ha
provveduto, sulla base dell'art. 4, sesto comma, della legge, per la
stagione gia' iniziata all'epoca dell'emanazione del provvedimento,
con una normativa meramente transitoria, "ai fini del contenimento
dei consumi energetici per la stagione di riscaldamento 1991-92,
nonche' ai fini della conservazione dell'ambiente nelle aree urbane".
Il provvedimento impugnato reca infatti le necessarie norme
tecniche per consentire l'esercizio degli impianti di riscaldamento,
facoltizzando peraltro, in un rapporto di collaborazione, i
presidenti delle giunte regionali o delle province autonome ad
aumentare i periodi di durata e le ore di esercizio, sempre
limitatamente alla stagione ormai in corso.
Anche se la mancata emanazione del regolamento da approvarsi ai
sensi dell'art. 4, quarto comma, cit., e' menzionata, come obbiettiva
circostanza, nelle premesse del decreto ministeriale impugnato,
tuttavia, come si e' gia' rilevato, questo e' stato emanato ai sensi
del sesto comma dell'art. 4 - del quale appare rispettoso, contenendo
"norme specifiche efficaci .. per periodi limitati, dirette ad
assicurare il contenimento dei consumi energetici" - di una norma
legislativa, cioe', che non ha formato oggetto, a differenza di
altre, a suo tempo, di impugnativa in via principale.
Non sussiste percio' il presupposto della censura della
ricorrente, circa la mancata osservanza del procedimento previsto per
l'emanazione del regolamento da adottarsi ai sensi dell'art. 4,
quarto comma, cit., trattandosi di un provvedimento emanato ai sensi
di altra norma (art. 4, sesto comma) che non prevede il medesimo
procedimento.
4. - Inammissibile e', poi, il motivo con il quale si deduce la
mancata osservanza del procedimento prescritto dall'art. 4, sesto
comma, per l'emanazione del decreto ministeriale, non essendo stati
"sentiti i ministri interessati". Osserva al riguardo la Corte che,
per potersi esperire il rimedio del conflitto di attribuzione da
parte di una regione o di una provincia autonoma, non e' sufficiente
che il "cattivo esercizio" del potere si manifesti in mera
illegittimita' dell'atto - sindacabile dal giudice amministrativo con
i mezzi ordinari di tutela giurisdizionale (sentt. nn. 1112 e 731 del
1988) - ma occorre anche che esso possa configurare una lesione o una
menomazione delle competenze costituzionalmente garantite al soggetto
ricorrente (sentt. nn. 104 del 1989, 747, 731 e 559 del 1988, 152 del
1986, 191 del 1976).
5. - Inammissibile e', infine, la censura con la quale, sotto
altro profilo, la ricorrente lamenta l'invasivita' di proprie
competenze, in quanto la legge provinciale 5 maggio 1987 n. 11
avrebbe gia' regolato lo specifico settore. Diversamente da quanto si
sostiene, detta legge non contiene norme concernenti la
determinazione delle zone climatiche nell'ambito del territorio
provinciale e l'orario di funzionamento degli impianti di
riscaldamento negli edifici, per cui la Provincia autonoma non puo'
vantare di aver gia' esercitato proprie funzioni nella materia, per
contestare il provvedimento ministeriale. Ne' d'altronde la
ricorrente ha indicato il parametro costituzionale o statutario
attributivo alle province autonome di competenze legislative in
ordine al funzionamento degli impianti di riscaldamento, la cui
disciplina, viceversa, per le implicazioni che essa comporta nel
settore dell'approvvigionamento energetico e per le caratteristiche
tecniche che la connotano, tali da essere necessariamente valutate in
un quadro di uniformita', e' riservata all'autorita' centrale.
Da cio' consegue che, con il provvedimento ministeriale impugnato,
lo Stato non ha invaso competenze costituzionalmente garantite alla
ricorrente, ne' ha sottratto l'oggetto disciplinato alla piena
disponibilita' del legislatore provinciale, cosi' menomandone le
attribuzioni, avendo viceversa esercitato competenze proprie
dell'ambito delle funzioni di cui e' titolare.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti del
decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato
7 ottobre 1991 (Norme transitorie per il contenimento dei consumi
energetici), pubblicato nel supplemento ordinario della Gazzetta
Ufficiale n. 241 del 14 ottobre 1991.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, il 20
maggio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 3 giugno 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0672