N. 317 SENTENZA 29 giugno - 8 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sciopero - Diritto di sciopero e salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati - Esclusione della possibilita' del risarcimento del danno in caso di esercizio illegittimo dello sciopero - Genericita' della prospettazione - Difetto di rilevanza - Inammissibilita'. (Legge 12 giugno 1990, n. 146, artt. 4, 9 e 11) (Cost., artt. 2 e 40).(GU n.30 del 15-7-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, 9 e 11
della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto
di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), promosso con
ordinanza emessa il 16 dicembre 1991 dal Pretore di Fermo nel
procedimento civile vertente tra la S.T.E.A.T. - Societa' Trasporti
Ete Aso Tenna e le Organizzazioni Sindacali F.I.L.T.-C.G.I.L.,
F.I.T.-C.I.S.L., U.I.L.-Trasporti e C.I.S.N.A.L.-Trasporti, iscritta
al n. 146 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell'anno
1992;
Visti l'atto di costituzione della F.I.L.T.- C.G.I.L. nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore
Ugo Spagnoli;
Uditi l'avv. Massimo D'Antona per la F.I.L.T.- C.G.I.L. e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 16 dicembre 1991 (r.o. n. 146/1992) il Pre-
tore di Fermo, quale giudice del lavoro - premesso che la S.T.E.A.T.
- Societa' Trasporti Ete Aso Tenna aveva chiesto la condanna delle
organizzazioni sindacali F.I.L.T.-C.G.I.L., F.I.T.-C.I.S.L.,
U.I.L.-trasporti e C.I.S.N.A.L.-trasporti, al risarcimento dei danni
che essa assumeva di aver subi'to a causa di uno sciopero che tali
organizzazioni sindacali avevano proclamato illegittimamente e cioe'
in violazione della legge 12 giugno 1990, n. 146 - ha rilevato che
tale legge, avendo previsto, per la violazione delle proprie
prescrizioni, soltanto sanzioni di carattere amministrativo (artt. 4
e 9) ed avendo abrogato, con l'art. 11, gli artt. 330 e 333 cod.
pen., ha escluso l'irrogabilita' di qualsiasi sanzione penale o
civile per l'illegittimo esercizio del diritto di sciopero. Cio'
premesso, il Pretore dubita della legittimita' costituzionale di tale
disciplina ed al riguardo osserva che la legge n. 146 del 1990, pur
rivolta alla salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati, come recita il suo titolo, introduce in
realta' una tutela assolutamente labile e inconsistente, perche'
demanda l'irrogazione delle sanzioni al datore di lavoro o ad
autorita' amministrative, senza consentire il diretto accesso del
danneggiato alla tutela giudiziaria, ed escludendo addirittura la
tutela fondamentale, costituita dalla possibilita' di ottenere il
risarcimento del danno. Il giudice a quo ritiene che, cosi'
disponendo, la legge impugnata abbia vanificato la tutela
precedentemente offerta dalla normativa penale (con gli abrogati
artt. 330 e 333 cod. pen.) e dalla normativa civile relativa alla
responsabilita' per fatto illecito, tutela che invece la Corte
costituzionale aveva ritenuto compatibile con la liberta' di sciopero
(sentenze nn. 31 del 1969, 1 e 54 del 1974, 4 del 1977 e 165 del
1983). Di conseguenza, la legge n. 146 - nel suo complesso (e il Pre-
tore di Fermo, a sostegno della censurabilita' di un intero testo
normativo, richiama le sentenze di questa Corte nn. 53 del 1962 e 152
del 1982), o, quanto meno, negli articoli che regolano le sanzioni
per la violazione delle sue prescrizioni (artt. 4, 9 e 11) -
contrasti con gli artt. 40 e 2 della Costituzione, "non assicurando
la tutela dei diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia
nelle formazioni sociali, poiche' non consente che l'esercizio dello
sciopero, qualora leda tali diritti inviolabili, di rango
costituzionale, sia adeguatamente represso e che sia idoneamente
tutelato chi subisca il danno derivante da un esercizio illecito del
diritto di sciopero, riconoscendo al danneggiato il diritto al
risarcimento, e attribuendogli azione per far valere tale diritto".
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituita la
F.I.L.T.-C.G.I.L.di Fermo, deducendo che la questione sottoposta
all'esame della Corte, per la parte in cui si risolve in una censura
di globale inadeguatezza della legge n. 146 del 1990 e del sistema
sanzionatorio da essa apprestato, e' inammissibile, non essendo
possibile individuare con precisione i termini della censura di
incostituzionalita' con riferimento a specifiche norme della
Costituzione.
La F.I.L.T.-C.G.I.L. ha poi sostenuto che la questione sollevata
dal Pretore di Fermo e' inammissibile anche sotto il diverso profilo
che le norme costituzionali in riferimento alle quali e' richiesto lo
scrutinio di legittimita' della legge (gli artt. 2 e 40 della
Costituzione) non riguardano, neppure indirettamente, il diritto al
risarcimento dei danni patrimoniali, diritto che secondo l'ordinanza
verrebbe ad essere pregiudicato dalla legge a danno delle imprese
erogatrici di servizi pubblici essenziali.
La questione stessa, per la parte in cui si riferisce agli artt.
11 (abrogazione degli artt. 330 e 333), 4 (sanzioni a carico di
lavoratori, organizzazioni sindacali e dirigenti di imprese
erogatrici) e 9 (sanzioni per l'inosservanza dell'ordine di
precettazione), sarebbe del tutto irrilevante ai fini della decisione
del giudizio a quo, poiche' nessuna delle norme richiamate - la prima
concernente la repressione penale delle azioni sindacali, la seconda
le sanzioni operanti sul piano del rapporto di lavoro o su quello
delle relazioni sindacali e la terza addirittura l'inottemperanza
all'ordine di precettazione dell'autorita' amministrativa - incide
direttamente o indirettamente sulla tutela risarcitoria richiesta
dalla societa' ricorrente, nel senso preciso che nessuna di esse puo'
essere richiamata per affermare o negare la predetta tutela.
Nel merito la F.I.L.T.-C.G.I.L. ha sostenuto la manifesta
infondatezza della questione, osservando che la legge n. 146 del 1990
appresta un complesso di misure, e introduce correlative sanzioni,
per realizzare il "contemperamento" tra diritto di sciopero e diritti
della persona costituzionalmente tutelati (si tratta quindi di una
forma di tutela diversa e logicamente precedente a quella
risarcitoria) e riconosce alle aziende o amministrazioni erogatrici
del servizio pubblico sia ampi margini di autotutela, sia specifiche
azioni di tutela preventiva, che escludono qualsiasi sospetto di
eccessivo e irragionevole aggravamento per effetto della legge: le
aziende erogatrici del servizio pubblico hanno infatti facolta' di
adottare, anche con ordini di servizio, tutte le misure necessarie
all'erogazione delle prestazioni indispensabili, di infliggere
adeguate sanzioni nei confronti dei lavoratori, di richiedere
sanzioni non meno adeguate a carico dei sindacati inadempienti; e in
ogni caso, al fine di evitare un pregiudizio grave ai diritti della
persona, e' previsto uno specifico procedimento amministrativo per
l'emanazione di una ordinanza che imponga il rispetto delle misure e
prestazioni essenziali.
Concludendo, la difesa dell'organizzazione sindacale ha chiesto
che la Corte costituzionale dichiari: la inammissibilita' della
questione per inesatta e insufficiente determinazione dei termini del
giudizio di costituzionalita' richiesto; la irrilevanza ai fini della
decisione del giudizio a quo; e comunque la manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale della legge n. 146 del
1990 nel suo complesso.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ed ha
chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o, quanto meno,
infondata.
Con riferimento all'eccezione di inammissibilita', l'Avvocatura ha
osservato che l'ordinanza di remissione nulla riferiva circa la
natura e l'oggetto del giudizio a quo e neppure specificava se lo
sciopero in oggetto avesse riguardato servizi pubblici essenziali. In
tale situazione non era possibile valutare la rilevanza ed i limiti
della questione di costituzionalita', la quale era quindi da
dichiararsi inammissibile.
L'inammissibilita' della questione derivava anche dalla mancanza
di una precisa individuazione delle norme sottoposte a censura.
Quest'ultima, infatti, era rivolta all'intero testo legislativo,
mentre era improbabile che, in effetti, essa riguardasse piu' di una
o due disposizioni. In particolare, l'art. 9, pur menzionato
nell'ordinanza, pareva del tutto estraneo alla materia controversa.
Nel merito e con riferimento all'art. 11 della legge, l'Avvocatura
ha osservato che l'abrogazione degli artt. 330 e 333 cod. pen.,
disposta da tale norma, non puo' essere demolita dalla Corte
costituzionale - come invece il giudice a quo pareva richiedere - non
potendosi aver ripristino di una norma sanzionatoria penale per
effetto di una pronunzia della Corte. E comunque la norma impugnata
non contrastava con i parametri costituzionali richiamati dal Pre-
tore, posto che ne' dall'art. 40, ne' dall'art. 2 della Costituzione
e' consentito desumere un dovere del legislatore ordinario di
criminalizzare lo sciopero illegale.
Con riferimento all'art. 4, apparivano dover essere presi in
considerazione i soli commi secondo e terzo, che contengono la
disciplina sanzionatoria da applicarsi nei confronti delle
organizzazioni dei lavoratori che proclamano uno sciopero illegale o
vi aderiscono. Ma l'eventuale scarsa incisivita' o efficacia di tali
sanzioni non sarebbe comunque idonea a dar luogo ad un giudizio di
illegittimita' costituzionale.
Concludendo, l'Avvocatura osserva che l'ordinanza di remissione,
ritenuta la sussistenza di lacune o inadeguatezze nella normativa
denunziata, appare richiedere alla Corte una pronunzia additiva -
ovvero una pronunzia interpretativa nel senso dell'addizione - volta
a superare le lacune suddette o ad ovviare alle ritenute
inadeguatezze della disciplina legislativa. Sennonche' - rileva
l'Avvocatura - colmare opinate lacune in via interpretativa e'
compito del giudice ordinario, e non della Corte; ne' spetta a
quest'ultima costruire autonomi precetti legislativi ad integrazione
di quelli reputati insufficienti.
4. - Con memoria integrativa depositata il 1 giugno 1992,
l'Avvocatura ha rettificato la precedente impostazione e, anche con
riferimento alle difese svolte dalla F.I.L.T.-C.G.I.L., ha dedotto
che la questione prospettata dall'ordinanza di rimessione era
rilevante ai fini della decisione del giudizio a quo, mentre la
incidenza o meno delle disposizioni impugnate sulla c.d. tutela
risarcitoria rappresentava semmai un posterius logico rispetto al
giudizio richiesto a questa Corte. Ne' vi e' - osserva l'Avvocatura -
alcuna precedenza logica tra le sanzioni previste dall'art. 4, commi
secondo e terzo, rispetto all'eventuale sorgere di crediti
risarcitori, sicche' la questione non potrebbe essere dichiara
infondata in ragione di tale ipotizzata precedenza. L'Avvocatura ha
espresso quindi l'avviso che la questione prospettata nell'ordinanza
di rimessione debba essere risolta mediante una sentenza cosi' detta
interpretativa di rigetto, posto che le disposizioni sub judice non
escludono affatto, e neppure posticipano o condizionano, il
risarcimento dei danni cagionati da sciopero illecito, e quindi non
contrastano con parametri costituzionali (oltre ai due considerati
dal remittente, occorrerebbe tener conto anche dell'art. 3, dell'art.
24, commi primo e secondo e dell'art. 41 della Costituzione, nonche'
- per il settore dei trasporti - dell'art. 16 della Costituzione).
E' pertanto da auspicare - secondo l'Avvocatura - che, rimosso
ogni dubbio circa l'ammissibilita' della questione, sia reso dalla
Corte un insegnamento nel senso che il principio generale del neminem
laedere non subisce, ne' (a livello di normativa costituzionale)
potrebbe subire, alcuna compressione o deroga dalle disposizioni
contenute nel citato art. 4, commi secondo e terzo.
Era, infatti, da rammentare che i limiti del "diritto di sciopero"
sono previsti in attuazione dell'art. 40 della Costituzione
("nell'ambito delle leggi che lo regolano"), e percio' sono limiti
che il legislatore ordinario e' costituzionalmente obbligato a porre.
D'altro canto, detti limiti costituiscono il risvolto negativo di una
pluralita' di precetti costituzionali posti a salvaguardia di
interessi costituzionalmente riconosciuti (sanita', igiene pubblica,
"liberta' di circolazione" delle persone, istruzione pubblica, etc.);
e non e' pensabile che la salvaguardia di interessi di tanto spessore
sia affidata a norme minus quam perfectae, e, contraddittoriamente,
sia negata nel momento stesso in cui, in attuazione di precetti
costituzionali, la si riconosce e proclama.
Occorre anche considerare - aggiunge l'Avvocatura - che l'area dei
soggetti eventualmente danneggiati e' ben piu' ampia di quella dei
soggetti partecipanti ai rapporti latu sensu contrattuali e/o ai
rapporti sindacali; la previsione di sanzioni specifiche (e modeste)
riguardanti questi rapporti e soggetti non puo' tradursi in "licenza
di illiceita'" ed in "irresponsabilita'" nei confronti di tutti gli
altri soggetti "terzi" eventualmente danneggiati. Proprio lo
strumento della responsabilita' aquiliana consente di adeguare la
reazione all'illecito alle molteplici e differenziate conseguenze
concrete di esso; sarebbe quindi sommamente irrazionale, oltre che
contrastante con precetti costituzionali, esentare da responsabilita'
aquiliana gli autori ed in genere i responsabili dell'illecito, ossia
concedere a costoro una "licenza di danneggiare" e di sacrificare gli
interessi altrui della cui rilevanza anche costituzionale si e' detto
(si pensi al caso del paziente che muore, perche' illecitamente
abbandonato da chi dovrebbe curarlo). Tra lecito ed illecito e' bene
che non si formino "zone grigie" di ambiguita' e di incertezza del
diritto: chi tiene un comportamento contra legem - sia esso anche un
lavoratore, un datore di lavoro, o un'associazione sindacale
datoriale o dei lavoratori - deve subire tutte le normali conseguenze
del suo illecito, senza esoneri o "sconti", a presidio anzitutto
della legalita'.
Per quanto precede - conclude l'Avvocatura - la legge n. 146 del
1990 non puo' essere reputata - in parte qua - ne' lacunosa ne'
inadeguata. Essa traccia il confine tra lecito ed illecito, per
quanto riguarda lo sciopero, e si inserisce nel tessuto
dell'ordinamento normativo, dal quale discende l'obbligo di risarcire
le conseguenze dannose dell'illecito.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Fermo ritiene che la legge 12 giugno 1990, n.
146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi
pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di
garanzia dell'attuazione della legge), considerata sia nel suo
complesso sia con specifico riferimento agli artt. 4, 9 e 11,
contrasti con gli artt. 2 e 40 della Costituzione. Tale normativa -
sostiene infatti il giudice a quo - pur essendo diretta alla
salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati,
non assicura ad essi una tutela adeguata, avendo eliminato la
sanzione penale per la violazione di tali diritti attuata mediante
l'esercizio illegittimo dello sciopero ed avendo invece previsto, per
tali ipotesi, soltanto sanzioni disciplinari o amministrative, con
conseguente esclusione della possibilita', per chi ha subi'to la
lesione, di adire egli stesso il giudice al fine di ottenere, in
particolare, il risarcimento del danno subito.
2. - La questione di costituzionalita' formulata con riferimento
all'intero testo della legge 12 giugno 1990, n. 146, deve essere
dichiarata inammissibile per genericita' della prospettazione. E'
giurisprudenza costante di questa Corte che ogni questione di
legittimita' costituzionale deve, a pena di inammissibilita', essere
definita nei suoi termini precisi, al fine di rendere possibile
l'inequivoca determinazione dell'oggetto del giudizio e la verifica
del requisito della rilevanza della questione proposta rispetto alla
definizione del giudizio a quo. Perche' sia ammissibile una questione
di costituzionalita' rivolta ad un intero testo legislativo occorre
quindi che le specifiche censure formulate siano tali da investire
tutte le norme contenute nel provvedimento denunciato e cosi' invece
palesemente non e' nel caso in esame.
3. - La questione di costituzionalita' formulata con specifico
riferimento agli artt. 4, 9 e 11 della medesima legge e', sotto ogni
profilo, priva di rilevanza e deve pertanto essere dichiarata
inammissibile.
Nell'ordinanza di remissione, infatti, non e' in alcun modo
specificato se l'azione risarcitoria che formava oggetto del giudizio
a quo fosse effettivamente collegata alla lesione di un diritto della
persona costituzionalmente garantito. Risulta, al contrario, che il
danno di cui si chiedeva il risarcimento derivava dalla lesione di
interessi meramente patrimoniali (minori incassi, esborsi, riduzione
di capacita' concorrenziale), in nessun modo inquadrabili nella
garanzia dell'invocato art. 2 della Costituzione.
In secondo luogo deve essere rilevato che l'azione risarcitoria
che forma oggetto del giudizio a quo e' stata proposta dalla societa'
datrice di lavoro. Ora, le norme della legge 12 giugno 1990, n. 146
si riferiscono esclusivamente ai rapporti tra l'esercizio del diritto
di sciopero nei servizi pubblici ed i diritti della persona propri
degli utenti di tali servizi o dei cittadini in generale. Esula
invece dagli scopi e dal contenuto della legge in esame la disciplina
dei rapporti tra l'esercizio del diritto di sciopero e gli interessi
dell'impresa in quanto tale, pur se costituzionalmente tutelati. I
c.d. limiti esterni al diritto di sciopero riferibili alla
salvaguardia di tali interessi e le relative tecniche di tutela
restano pertanto affidati ai principi e alle regole che la
giurisprudenza ha elaborato al riguardo, desumendoli direttamente dal
dettato costituzionale con particolare riferimento alla cosi' detta
"produttivita'" dell'azienda, intesa, sia pure con interpretazioni
non sempre coincidenti, come salvaguardia dell'integrita' degli
elementi materiali e strutturali dell'organizzazione aziendale (cfr.,
da ultimo, Cass., 28 ottobre 1991, n. 11477). La legge 12 giugno
1990, n. 146 non ha in alcun modo inciso su tale materia, sicche' le
norme investite dalla censura di illegittimita' costituzionale non
hanno alcun rilievo per la definizione della controversia che il Pre-
tore di Fermo deve giudicare.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto
di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della
Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), sollevata dal
Pretore di Fermo con ordinanza del 16 dicembre 1991 con riferimento
sia alla legge nel suo complesso sia, in particolare agli artt. 4, 9
e 11.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 giugno 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'8 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0824