N. 379 SENTENZA 9 - 27 luglio 1992
Giudizio per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato. Ordinamento giudiziario - Consiglio superiore della magistratura e Ministro di grazia e giustizia - Rifiuto del Ministro di grazia e giustizia di dare corso, mediante proposta del relativo d.P.R., alla nomina del presidente della corte di appello di Palermo nella persona del dott. Pasquale Giardina, deliberata dal C.S.M. nella seduta dell'11 dicembre 1991 - Difetto di legittimazione del Presidente del Consiglio dei Ministri a resistere nel giudizio di costituzionalita' - Inammissibilita' del conflitto tra poteri dello Stato promossa dal C.S.M. nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri - Non spettanza al Ministro della giustizia non dare corso alle deliberazioni del C.S.M. sul conferimento degli uffici direttivi quando, nonostante sia stata svolta adeguata attivita' di concertazione, non si sia convenuto in tempi ragionevoli tra la Commissione ed il Ministro sulla proposta da formulare - Spettanza al Ministro della giustizia non dare corso alle deliberazioni del C.S.M. di conferimento degli uffici direttivi quando, da parte della Commissione competente, sia mancata un'adeguata attivita' di concertazione, ispirata al principio di leale cooperazione ai fini della formulazione della proposta e, conseguentemente, essendo mancata nella specie la detta attivita', spetta al Ministro non proporre al Presidente della Repubblica il decreto di conferimento dell'ufficio direttivo di presidente della corte d'appello di Palermo relativo alla delibera del Consiglio superiore della magistratura in data 11 dicembre 1991(GU n.32 del 29-7-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Consiglio superiore della
magistratura notificato il 14 e 15 maggio 1992, depositato in
Cancelleria il 25 maggio successivo, per conflitto di attribuzioni
tra poteri dello Stato sorto a seguito del rifiuto opposto dal
Ministro di grazia e giustizia di dare corso alla deliberazione del
Consiglio superiore della magistratura in data 11 dicembre 1991
relativa alla nomina del Presidente della Corte di appello di
Palermo, nella persona del dott. Pasquale Giardina ed iscritto al n.
21 del registro conflitti 1992;
Visti gli atti di costituzione del Ministro di grazia e giustizia
nonche' del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Paolo Barile e Valerio Onida per il Consiglio
superiore della magistratura e l'Avvocato Generale dello Stato
Giorgio Azzariti per il Ministro di grazia e giustizia e per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio superiore della magistratura, in persona del
Vice-Presidente, a cio' delegato dal Presidente della Repubblica con
nota 28 gennaio 1992, ha sollevato, in data 20 marzo 1992, conflitto
di attribuzioni nei confronti del Ministro di grazia e giustizia e
del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al rifiuto,
opposto dal predetto Ministro - e comunicato al Consiglio superiore
dal Presidente della Repubblica con lettera del 17 dicembre 1991 -,
di dar corso, mediante la proposta del relativo decreto del
Presidente della Repubblica, alla nomina del Presidente della Corte
d'appello di Palermo, nella persona del dott. Pasquale Giardina,
deliberata dal Consiglio superiore nella seduta dell'11 dicembre
1991. Il ricorrente, nel lamentare la lesione delle attribuzioni ad
esso assicurate dall'art. 105 della Costituzione, chiede che questa
Corte dichiari che non spetta al Ministro della giustizia il potere
di rifiutare di dare corso alla deliberazione del Consiglio
superiore, con la quale e' stato conferito l'incarico direttivo sopra
indicato, avendola egli stesso ritenuta illegittima.
Nel ricostruire i fatti che hanno dato luogo al conflitto, il
ricorrente ricorda che, iniziato il procedimento per la copertura del
posto di Presidente della Corte d'appello di Palermo, la commissione
per gli incarichi direttivi proponeva, in data 16 luglio 1991, il
conferimento dell'ufficio al dott. Pasquale Giardina e, in base al
testo allora in vigore dell'art. 22, secondo comma, del regolamento
interno, inviava la pratica al plenum per avere l'avviso di
quest'ultimo prima di procedere al concerto con il Ministro della
giustizia. Dopo che tale avviso e' stato espresso favorevolmente, il
Ministro, ricevuta la proposta dalla commissione per il previsto
concerto, rispondeva con nota senza data (ma del 30 luglio 1991) che,
al fine di "garantire l'interesse pubblico, di cui il Ministro e'
portatore, a che alla dirigenza degli uffici giudiziari siano
proposti magistrati idonei ad organizzare ed a dirigere quei servizi
di cui il Ministro e' responsabile secondo l'art. 110 della
Costituzione, ferma restando l'autonomia della decisione finale da
parte del plenum del Consiglio superiore", era indotto a osservare
che l'art. 22 del regolamento, allora vigente (peraltro rispondente a
una lunga prassi), "alterava in radice" il concerto previsto
dall'art. 11, terzo comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195, dal
momento che tramutava "il dovere di concorrere alla proposta da parte
del Ministro ( ..) in potere o diritto di assenso o di veto". Su
questa base il Ministro concludeva che sarebbe stato necessario
"modificare questa prassi e ristabilire la procedura conforme alla
lettera e allo spirito dell'art. 11 della legge 24 marzo 1958, n.
195". Nello stesso giorno il Vice-Presidente del Consiglio superiore
replicava al Ministro ricordando che l'art. 22 era stato ritenuto
legittimo dalla giurisprudenza amministrativa e annunciando,
comunque, che avrebbe sottoposto alle commissioni competenti le
questioni sollevate dal Ministro stesso.
Con nota del 5 agosto 1991, continua il ricorrente, il Presidente
della Repubblica, riferendosi alla lettera del Ministro, comunicava,
in qualita' di Presidente del Consiglio superiore, di ritenere
necessario che non fossero posti all'ordine del giorno del Consiglio
provvedimenti attinenti al conferimento di uffici direttivi finche'
non fossero adottate "procedure che non si prestino a critiche sotto
il profilo del rispetto delle competenze degli organi partecipanti".
Dopo che il Vice-Presidente del Consiglio superiore aveva comunicato,
con nota del 9 agosto 1991, di aver invitato la commissione
regolamento a formulare con sollecitudine la modifica dell'art. 22
onde evitare la paralisi nel conferimento degli incarichi direttivi,
il Ministro della giustizia, in data 18 settembre 1991, faceva
pervenire al Consiglio superiore una lettera, con la quale,
rendendosi "interprete delle esigenze e dell'urgenza prospettata(mi)
di ricoprire al piu' presto taluni importanti uffici direttivi", dava
il proprio assenso alle proposte gia' formulate dal Consiglio sotto
la vigenza del vecchio testo dell'art. 22, salvo due (fra cui quella
in questione), annunciando contemporaneamente che, sino a quando la
relativa procedura non fosse stata "resa conforme alla lettera e allo
spirito della legge ed ai principi costituzionali", egli non
intendeva "prendere in considerazione altri provvedimenti adottati
secondo il vigente regolamento perche' in contrasto con la legge".
Poiche' tale atteggiamento, prosegue il ricorrente, creava una
singolare situazione di "blocco" e poiche', ad avviso del Consiglio
superiore, ogni eventuale modifica regolamentare non avrebbe potuto
incidere su procedure o fasi di procedure gia' svoltesi, il plenum si
faceva carico della situazione approvando, dopo alcune sedute di
discussione, una risoluzione. Con quest'ultima, approvata il 3
ottobre 1991, il Consiglio superiore, dopo aver ricordato che le
modifiche regolamentari non avrebbero potuto in alcun modo incidere
sul concerto gia' richiesto e dopo aver valutato che la problematica
aperta dal Ministro richiedeva una rapida soluzione, segnalava al
Ministro "l'esigenza di un sollecito perfezionamento delle procedure
gia' avviate di conferimento degli uffici direttivi secondo il
regolamento vigente". Nella stessa data del 3 ottobre il Consiglio
deliberava la modificazione dell'art. 22 del regolamento interno, con
la quale si stabiliva, per il conferimento degli incarichi direttivi,
che "la commissione competente, previa apposita deliberazione, indica
al Ministro l'elenco degli aspiranti, le proprie valutazioni e le
conseguenti motivate conclusioni, allegando quelle dei dissenzienti
che lo richiedano e procede al concerto. All'esito riferisce al
Consiglio che delibera".
Solo in data 11 novembre 1991, continua il ricorrente, il Capo di
gabinetto del Ministro della giustizia comunicava le osservazioni del
Ministro stesso, con le quali quest'ultimo dissentiva dalla
valutazione del Consiglio superiore sulla proposta di nominare il
dott. Giardina affermando di preferire a questi il dott. Palmeri e
concludeva negando il concerto alla predetta proposta. Nella seduta
del 18 novembre 1991, la commissione per il conferimento degli uffici
direttivi deliberava di inviare la pratica al plenum invitandolo a
votare sia sulla propria proposta, sia su quella del Ministro. Nella
seduta dell'11 dicembre 1991, il Consiglio, dopo aver approvato la
proposta di procedere alla deliberazione definitiva, votava poi, a
maggioranza relativa, la proposta della commissione di conferimento
dell'incarico al dott. Giardina.
Il 17 dicembre 1991 perveniva al Consiglio superiore un messaggio
del Presidente della Repubblica, al quale era allegata una lettera
del 14 dicembre 1991 a lui inviata dal Ministro della giustizia, con
cui questi, affermando di non aver mai negato che la decisione finale
sulle nomine spetti al Consiglio, annunciava di considerare la
delibera votata dal plenum l'11 dicembre 1991 "irricevibile" perche'
adottata illegittimamente e, pertanto, affermava di non poter
proporre al Presidente della Repubblica l'emanazione del relativo
decreto, trattandosi di atto ministeriale la cui proposta ricade
sotto la responsabilita' del Ministro stesso. Infatti, spiegava il
mittente, il Consiglio superiore non poteva deliberare su proposte,
come quella in questione, rispetto alle quali era mancato il concorso
della volonta' del Ministro attraverso l'espressione del concerto,
previsto dall'art. 11 della legge n. 195 del 1958. Dopo attento esame
della lettera, conclude il ricorrente, il Consiglio superiore, nella
seduta del 29 gennaio 1992, decideva di elevare il presente conflitto
di attribuzioni.
Venendo alle considerazioni in diritto, il ricorrente, riguardo
all'ammissibilita' del conflitto, osserva che, sotto il profilo
oggettivo, il rifiuto del Ministro di dar corso alle deliberazioni
del Consiglio superiore tocca sicuramente le attribuzioni spettanti
al Consiglio stesso in base all'art. 105 della Costituzione, mentre,
sotto il profilo soggettivo, tanto il Consiglio superiore, in
relazione alle competenze ad esso conferite dall'art. 105 della
Costituzione, quanto il Ministro della giustizia, in relazione alle
competenze direttamente affidategli dall'art. 110 della Costituzione,
sono gli organi competenti a dichiarare in via definitiva la volonta'
dei poteri cui appartengono (v. art. 37 della legge n. 87 del 1953).
Sul merito del conflitto, il ricorrente muove dalla considerazione
che l'art. 17 della legge n. 195 del 1958 stabilisce che i
provvedimenti deliberati dal Consiglio superiore concernenti i
magistrati, ivi compresi quelli di nomina agli uffici direttivi, sono
emanati con decreto del Presidente della Repubblica, controfirmato
dal Ministro della giustizia, "in conformita' delle deliberazioni del
Consiglio superiore". Anche se per prassi tale decreto e' emanato su
proposta del Ministro, il significato di tale proposta e' stato
chiarito dalla sentenza n. 44 del 1968 di questa Corte, nel senso che
va intesa come finalizzata alla mera dichiarazione all'esterno di una
volonta' interamente ed esclusivamente formatasi con la delibera
consiliare, vale a dire finalizzata alla mera integrazione
dell'efficacia dell'atto. Pertanto, come ha precisato la stessa
sentenza, una volta che il Consiglio superiore abbia deliberato, si
determinano un dovere giuridico, a carico dell'esecutivo, di renderli
concretamente operanti mediante l'emanazione di appositi decreti che
ne adottino integralmente il contenuto e, nello stesso tempo, una
pretesa, da parte dell'organo deliberante, alla loro adozione. Cio'
significa, precisa il ricorrente, che non si tratta di un "atto
governativo", in quanto la potesta' deliberativa e' in questo caso
attribuita a un organo, il Consiglio superiore, estraneo al Governo.
Di qui discende, ad avviso del ricorrente, la conseguenza che il
Ministro non puo' vantare alcun potere di assenso o di partecipazione
sostanziale al provvedimento, ne' alcun sindacato di legittimita'
(spettante alla Corte dei conti e al giudice amministrativo) o alcun
controllo, trattandosi di poteri che concretizzerebbero
quell'ingerenza dell'Esecutivo che il Costituente ha voluto evitare
proprio con la previsione del Consiglio superiore. Infatti, a parte
la richiesta di riesame connessa al potere di emanazione del
Presidente della Repubblica, cio' che, tutt'al piu', si potrebbe
riconoscere al Ministro e' il potere di non dar corso a deliberazioni
del Consiglio superiore giuridicamente "inesistenti", in quanto
mancanti di elementi essenziali per la loro formazione. Ne', nel
caso, sussiste, ad avviso del ricorrente, una menomazione di
competenze costituzionali del Ministro, poiche' l'intervento
ministeriale nell'esercizio del potere di proposta non e' previsto
dalla Costituzione, ma dalla legge ordinaria (art. 11 della legge n.
195 del 1958), e, se anche fosse previsto dalla Costituzione, il
Ministro non potrebbe farsi giustizia da se', ma potrebbe, se mai,
soltanto sollevare conflitto di attribuzione presso questa Corte,
previa sospensione del procedimento in corso. Ne', tantomeno,
potrebbe ammettersi un sindacato del Ministro sulla conformita' del
procedimento segui'to rispetto alle norme del regolamento interno del
Consiglio superiore, poiche' un controllo del genere, se non spetta
al Consiglio stesso (come pure dovrebbe dirsi trattandosi di interna
corporis relativi a un organo dotato d'indipendenza
costituzionalmente garantita), deve considerarsi riservato
all'autorita' giurisdizionale.
Ove, tuttavia, l'art. 17 della legge n. 195 del 1958 dovesse
essere interpretato come diretto ad ammettere un sindacato di
legittimita' del Ministro, tale da autorizzarlo a rifiutare di dar
corso alle deliberazioni del Consiglio superiore che egli ritenesse
illegittime, il ricorrente prospetta allora il dubbio che, cosi'
interpretato, l'art. 17 sia contrastante con gli artt. 104, 105 e 110
della Costituzione, in quanto violerebbe palesemente l'autonomia e
l'indipendenza che quegli articoli garantiscono al Consiglio
superiore e all'ordine giudiziario.
2. - In via subordinata all'eventuale non accoglimento della prima
domanda, il ricorrente Consiglio superiore della magistratura chiede
a questa Corte di dichiarare che non spetta al Ministro della
giustizia il potere di impedire al Consiglio stesso, negando il
proprio positivo concerto alla proposta di nomina, di deliberare
legittimamente il conferimento dell'ufficio direttivo di Presidente
della Corte d'appello di Palermo al dott. Pasquale Giardina.
Secondo il ricorrente, la tesi del Ministro della giustizia - per
la quale l'autonomia della decisione finale del Consiglio superiore
consiste soltanto nel decidere positivamente o negativamente su una
proposta concertata col Ministro stesso, e non gia' nel decidere sul
conferimento dell'incarico anche a un magistrato sul cui nome non
fosse stato raccolto il positivo concerto del Ministro - si pone in
contrasto con l'art. 105 della Costituzione, ancorche' possa
apparire, a prima vista, giustificata dalla formulazione letterale
dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958. Posto che il
conferimento degli uffici direttivi e' indiscutibilmente un
provvedimento di status rientrante nell'esclusiva competenza del
Consiglio ai sensi dell'art. 105 della Costituzione - trattandosi di
un atto di "assegnazione" che comporta il "trasferimento" e assai
spesso una "promozione" -, non e' possibile attrarlo nella competenza
ministeriale, per quanto non restrittivamente intesa, in ordine ai
"servizi relativi alla giustizia", pur se deve riconoscersi che ogni
provvedimento di status e' suscettibile di incidere
sull'organizzazione degli uffici. Infatti, le funzioni organizzative
dei capi degli uffici, oltre a non essere esclusive e neppure
preminenti rispetto a quella giurisdizionale, sono in ogni caso
strettamente connesse con quest'ultima, tanto che, non solo la legge
n. 195 prevedeva originariamente una partecipazione piu' forte del
Ministro rispetto agli altri provvedimenti di status, ma anche la
prassi applicativa dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del
1958, convalidata dalla giurisprudenza amministrativa, si e'
conformata sui comportamenti, poi codificati nell'art. 22 del
regolamento interno contestato dal Ministro della giustizia, in base
ai quali il concerto non puo' configurarsi come un intervento
suscettibile di limitare, ne' in positivo ne' in negativo, la piena
autonomia del Consiglio nel deliberare sul conferimento degli uffici
direttivi.
Ove, invece, si volesse intendere il concerto ministeriale come
condizionante, se pure soltanto in senso negativo, la deliberazione
finale del Consiglio, allora, afferma il ricorrente, non possono non
condividersi i dubbi, avanzati da piu' parti in dottrina, circa la
conformita' a Costituzione dell'art. 11, terzo comma, della legge n.
195 del 1958, sulla base delle stesse ragioni che hanno indotto
questa Corte a dichiarare l'incostituzionalita' del comma primo del
medesimo articolo. Infatti, nel caso che si accogliesse la
interpretazione formulata dal Ministro, il Consiglio superiore
potrebbe essere impedito dallo scegliere il magistrato che egli
stesso, ma non il Ministro, reputasse come il piu' adatto a ricoprire
l'ufficio (come nella specie e' accaduto per il dott. Giardina) e,
nel medesimo tempo, si riconoscerebbe al Ministro un vero potere di
assenso o di veto rispetto alla nomina medesima, se non, addirittura,
un potere sostanziale di scelta. In tal modo appare palese la lesione
della piena spettanza al Consiglio superiore della potesta' di
conferire gli uffici direttivi, ad esso garantita dagli artt. 104,
105 e 110 della Costituzione, di modo che sarebbe inevitabile che
questa Corte sollevasse di fronte a se stessa la questione di
costituzionalita' del citato art. 11, terzo comma, nella parte in cui
condiziona la deliberazione consiliare di conferimento dell'ufficio
direttivo al previo positivo concerto del Ministro sul nome proposto
e prescelto.
3. - Il ricorso per il conflitto di attribuzioni in esame,
depositato presso questa Corte il 20 marzo 1992, e' stato dichiarato
ammissibile, in via meramente delibatoria, con l'ordinanza del 15
aprile 1992, n. 184, ed e' stato poi notificato, nel termine
assegnato, al Ministro di grazia e giustizia e al Presidente del
Consiglio dei ministri.
4. - Si sono costituiti in giudizio, con un unico atto, il
Ministro di grazia e giustizia, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche' il Presidente del
Consiglio dei ministri, anch'esso rappresentato e difeso dalla stessa
Avvocatura. In relazione a quest'ultimo, l'Avvocatura afferma di
costituirsi sulla base della delibera del Consiglio dei ministri del
26 maggio 1992.
L'Avvocatura dello Stato, senza contestare l'ammissibilita' del
conflitto di attribuzione, chiede il rigetto del relativo ricorso,
adducendo, come argomento principale, che il Ministro della giustizia
ha il dovere giuridico di dare seguito alle delibere del Consiglio
superiore della magistratura soltanto ove queste siano legittime.
Tale controllo ministeriale di legittimita', secondo i resistenti,
trova la sua giustificazione sia nei poteri di vigilanza del
Ministro, che il Costituente ha voluto conservare all'Esecutivo, sia
nella configurazione della controfirma ministeriale al decreto
presidenziale come istituto diretto a contrassegnare la
partecipazione effettiva e primaria del Ministro all'emanazione
dell'atto. Quest'ultimo, inoltre, pur se e' vincolato nel contenuto,
e' in ogni caso manifestazione della volonta' di statuire la nomina
di funzionari dello Stato (artt. 87, settimo comma, e 89 della
Costituzione). In altre parole, ad avviso dell'Avvocatura dello
Stato, il Ministro di grazia e giustizia e il Presidente della
Repubblica partecipano alla formazione degli atti del Consiglio
superiore del tipo di quello in esame, non come semplici portavoce
dell'organo deliberativo, ma, entrambi, come organi diversi dal
Consiglio stesso, investiti di un loro specifico ruolo
costituzionale. E, poiche' l'eventuale illegittimita' degli atti del
Consiglio si ripercuote sull'atto finale (decreto del Presidente
della Repubblica), per il quale la legge richiede la controfirma
ministeriale, da cio' deriva, per l'Avvocatura dello Stato, il
potere-dovere del Ministro di astenersi dall'emanare un atto ritenuto
illegittimo. Tanto piu' cio' vale quando la illegittimita' rilevata
consiste nel mancato esercizio di un dovere ministeriale non
rinunciabile, come quello di partecipare con il suo concerto alla
formazione della proposta di conferimento di un ufficio direttivo.
Sulla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17,
proposta in via subordinata dal ricorrente, l'Avvocatura dello Stato,
pur riconoscendone la rilevanza, la considera manifestamente
infondata, poiche', a suo avviso, e' stata gia' proposta e respinta
da questa Corte con la sentenza n. 168 del 1963, richiamata e
confermata sul punto anche dalla sentenza n. 44 del 1968.
Con riferimento alla legittimita' della delibera del Consiglio
superiore di conferimento dell'ufficio direttivo in questione,
l'Avvocatura dello Stato ritiene che l'art. 11, terzo comma, della
legge n. 195 del 1958 possa essere interpretato solo nel senso che il
conferimento degli uffici direttivi da parte del Consiglio stesso
richiede una proposta concertata tra Commissione competente e
Ministro di grazia e giustizia, in mancanza della quale il plenum non
puo' conferire uffici direttivi. La conseguente limitazione delle
attribuzioni del Consiglio previste dall'art. 105 della Costituzione
trova la propria giustificazione nell'art. 110 della Costituzione,
dal momento che il conferimento di un ufficio direttivo, anche se
contestuale all'assegnazione di un ufficio con conseguente
trasferimento e possibile promozione, conterrebbe qualcosa di piu':
la preposizione ad un ufficio giudiziario la cui organizzazione e il
cui funzionamento sono affidati dal citato art. 110 alla
responsabilita' esclusiva del Ministro di grazia e giustizia.
Infatti, secondo i resistenti, nel conferimento di un ufficio
direttivo confluiscono due valutazioni distinte: quella sulla
idoneita' all'esercizio delle funzioni giurisdizionali, valutabile
esclusivamente dal Consiglio superiore, e quella sulle attitudini
all'esercizio delle funzioni amministrative di direzione dell'ufficio
giudiziario, valutabile solo dal Ministro. Il rispetto delle
competenze a ciascuno attribuite richiederebbe necessariamente un
rapporto di collaborazione fra commissione e Ministro, che si
esprimerebbe, appunto, nel concerto, definito come forma limitata di
partecipazione da parte del Ministro alla scelta dei responsabili
degli uffici direttivi.
Ne', secondo l'Avvocatura generale dello Stato, varrebbe obiettare
che, cosi' interpretando la necessita' di una proposta concertata, si
consentirebbe al Ministro di far nominare il candidato a se' gradito
attraverso il semplice rifiuto di ogni diversa proposta, poiche'
l'ipotesi del ripetuto diniego sarebbe un'ipotesi astratta e,
comunque, esercitabile anche in danno del Ministro. Da cio', continua
l'Avvocatura dello Stato, consegue che anche la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, terzo comma, della legge n.
195 del 1958 sarebbe manifestamente infondata, giacche' il concerto
appare giustificato dalla necessita' della "leale collaborazione" tra
Consiglio superiore e Ministro della giustizia nell'esercizio di una
competenza, il conferimento degli uffici direttivi, incidente sulle
sfere di attribuzione di entrambi.
5. - In una breve memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
il Consiglio superiore della magistratura ha replicato agli argomenti
svolti dall'Avvocatura generale dello Stato.
Sul contestato "potere di blocco" esercitato dal Ministro per la
giustizia, il ricorrente osserva che la giustificazione offerta dalla
controparte poggia su una ricostruzione del procedimento relativo
agli atti di nomina degli uffici direttivi configurante l'atto di
nomina come "atto governativo" (nomina di funzionari dello Stato in
base all'art. 87 della Costituzione), rispetto al quale la
deliberazione conforme del Consiglio superiore si atteggerebbe come
mero atto presupposto, sia pure vincolante nel contenuto. Questa
ricostruzione, ad avviso del ricorrente, e' in puntuale contrasto con
quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 44 del 1968,
secondo la quale le nomine sono un'esclusiva attribuzione del
Consiglio superiore e rispetto ad esse la proposta e l'emanazione con
decreto presidenziale sono soltanto attivita' dovute e vincolate. Del
resto, se cosi' non fosse, continua il ricorrente, la delibera di
nomina del Consiglio superiore sarebbe nient'altro che un parere
vincolante, e non gia' un esercizio del potere di provvedere.
Quanto, poi, alla pretesa assurdita' di un dovere del Ministro di
dar corso ad un atto del Consiglio superiore da lui ritenuto lesivo
di proprie competenze, il ricorrente ribadisce che nel caso il
Ministro ha, in realta', il potere di sollevare conflitto di
attribuzione, accompagnato dalla sospensione del corso del
provvedimento in attesa della pronuncia della Corte.
Con riferimento al concerto previsto dall'art. 11, terzo comma,
della legge n. 195 del 1958, il ricorrente osserva che la
collaborazione fra Consiglio superiore e Ministro per la giustizia
nella nomina agli uffici direttivi puo' essere compatibile con la
esclusiva attribuzione e con l'indipendenza dello stesso Consiglio
solo in quanto si esplichi attraverso forme che non condizionino in
assoluto la potesta' deliberativa del Consiglio. Sarebbero, pertanto,
legittimi i suggerimenti, le osservazioni, le richieste, i pareri non
vincolanti, ma non la pretesa di un "condominio" nella scelta dei
titolari degli uffici direttivi.
Quanto, infine, alla "leale cooperazione", mutuata dai rapporti
fra Stato e regioni, il ricorrente osserva che le relazioni fra
centro e periferia non sono in larga parte caratterizzate da
separazione di competenze, come e' nel caso dei rapporti fra
Consiglio superiore e Ministro per la giustizia, sicche' non appare
giustificata un'estensione di quel principio alle relazioni in esame.
In ogni caso, conclude il ricorrente, anche a proposito delle intese
fra Stato e regioni la Corte ha recentemente dato a tali atti una
configurazione, nelle ipotesi di c.d. intesa debole, che esclude il
potere di blocco di chi compartecipa agli stessi.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Consiglio superiore
della magistratura ha elevato conflitto di attribuzioni nei confronti
del Ministro di grazia e giustizia e del Presidente del Consiglio dei
ministri in relazione al rifiuto opposto dal predetto Ministro di
dare corso, mediante la proposta del relativo decreto del Presidente
della Repubblica, alla nomina del Presidente della Corte di appello
di Palermo deliberata dallo stesso Consiglio superiore della
magistratura in data 11 dicembre 1991.
Il ricorrente, nel lamentare la menomazione delle attribuzioni ad
esso garantite dagli artt. 105, 106, 107 e 110 della Costituzione,
domanda a questa Corte di dichiarare che non spetta al Ministro di
grazia e giustizia il potere di rifiutare di dare corso alle
deliberazioni che egli ritenga illegittime e, ove questa possibilita'
dovesse essere ritenuta inerente al potere di proposta del decreto
presidenziale disciplinato dall'art. 17, primo comma, della legge 24
marzo 1958, n. 195, domanda che la Corte medesima sollevi di fronte a
se stessa questione di legittimita' costituzionale del citato art. 17
per violazione degli artt. 104, 105 e 110 della Costituzione.
In via subordinata, il Consiglio superiore della magistratura
chiede che questa Corte dichiari che non spetta al Ministro di grazia
e giustizia il potere di impedire allo stesso Consiglio, negando il
proprio positivo concerto alla proposta di nomina, di deliberare
legittimamente il conferimento dell'ufficio direttivo di Presidente
della Corte di appello di Palermo. Anche in tal caso, ove la
prestazione del positivo concerto da parte del Ministro rispetto alla
proposta della Commissione per gli incarichi direttivi dovesse essere
ritenuta condizionante la formazione della proposta stessa, il
ricorrente chiede che questa Corte sollevi di fronte a se stessa
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt.
104, 105 e 110 della Costituzione, dell'art. 11, terzo comma, della
legge n. 195 del 1958, nella parte in cui, prevedendo il concerto del
Ministro sulla proposta di conferimento dell'ufficio direttivo,
impedisce al Consiglio superiore della magistratura di deliberare
tale conferimento a favore del candidato da esso ritenuto piu' idoneo
anche in assenza del positivo concerto del Ministro o in presenza di
un diniego di concerto del Ministro sul nominativo del candidato
medesimo.
2. - Occorre, innanzitutto, verificare in via definitiva
l'ammissibilita' del conflitto di attribuzione in questione, che
questa Corte ha gia' dichiarato, in linea di prima e sommaria
delibazione, con l'ordinanza n. 184 del 1992.
Sotto il profilo oggettivo non v'e' dubbio che ricorrono i
requisiti previsti dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte), in base
al quale sono risolti dalla Corte costituzionale i conflitti tra i
poteri dello Stato insorti "per la delimitazione della sfera di
attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali".
Nel caso, infatti, vengono in questione competenze - come quelle rel-
ative alla proposta ministeriale del decreto presidenziale che da'
forma alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura
di conferimento degli incarichi direttivi e quelle relative alla
formulazione, "di concerto" con il Ministro della giustizia, della
proposta di conferimento dei predetti incarichi da parte della
commissione competente del Consiglio stesso - le quali si riferiscono
alle attribuzioni del Ministro della giustizia (art. 110 della
Costituzione) in relazione a quelle spettanti al Consiglio superiore
della magistratura (art. 105 della Costituzione).
Eguale valutazione deve darsi sotto il profilo soggettivo, poiche'
non v'e' dubbio che il Consiglio superiore della magistratura e'
l'organo direttamente investito delle funzioni previste dall'art. 105
della Costituzione e il solo competente a esercitarle in via
definitiva e in posizione di indipendenza da altri poteri dello
Stato, ai sensi dell'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del
1953. Allo stesso modo, il Ministro della giustizia deve essere
considerato legittimato a resistere nel presente conflitto, sempre in
base al ricordato art. 37, essendo il diretto titolare delle
competenze determinate dall'art. 110 della Costituzione, afferenti
all'organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia, il cui esercizio e' assunto in questo giudizio come causa
di menomazione delle competenze in ordine allo status dei magistrati
attribuite al ricorrente dall'art. 105 della Costituzione.
Non legittimato a resistere nel presente giudizio e', invece, il
Presidente del Consiglio dei ministri - il cui intervento pertanto va
dichiarato inammissibile - dal momento che le attribuzioni in
contestazione sono esclusivamente affidate dalla Costituzione al
Ministro della giustizia (art. 110 della Costituzione) sulla base di
una ripartizione di competenze che non puo' considerarsi alterata dal
potere di sospensione degli atti ministeriali e di sottoposizione
delle relative questioni al Consiglio dei ministri, che gli artt. 5,
secondo comma, lettera c), e 2, terzo comma, lettera q), della legge
23 agosto 1988, n. 400, riconoscono al Presidente del Consiglio dei
ministri.
3. - Il conflitto di attribuzione in esame e' insorto a seguito
della comunicazione del Presidente della Repubblica al Consiglio
superiore della magistratura, inviata il 17 dicembre 1991, con la
quale si riferiva che il Ministro di grazia e giustizia, con lettera
del 14 dicembre 1991, aveva portato a conoscenza del Capo dello Stato
che egli non intendeva proporre l'emanazione del decreto
presidenziale relativo alla deliberazione del predetto Consiglio,
adottata nella seduta dell'11 dicembre 1991, concernente il
conferimento dell'incarico direttivo di Presidente della Corte di
appello di Palermo. Con la stessa comunicazione si precisava che la
determinazione del Ministro dipendeva dal fatto che egli riteneva
invalida la deliberazione adottata dal Consiglio superiore della
magistratura, dal momento che quest'ultimo aveva deliberato in
violazione dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, il
quale, in attuazione del precetto costituzionale che attribuisce al
Ministro della giustizia la responsabilita' dell'organizzazione e del
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, dispone che il
conferimento degli uffici direttivi venga deliberato dal Consiglio
superiore su proposta della competente commissione formulata di
concerto con il Ministro. E nel caso, aveva rilevato quest'ultimo, il
Consiglio aveva deliberato su una proposta sulla quale non era stato
raggiunto il prescritto concerto tra la commissione e il Ministro
stesso.
Il ricorrente Consiglio superiore afferma che l'espresso rifiuto
del Ministro della giustizia di dar corso al procedimento previsto
dall'art. 17 della legge n. 195 del 1958 in sede di proposta di
emanazione con decreto presidenziale delle deliberazioni dello stesso
Consiglio appare lesivo delle competenze ad esso attribuite dagli
artt. 105, 106, 107 e 110 della Costituzione, i quali attribuiscono
all'esclusiva competenza del Consiglio superiore della magistratura
tutti i provvedimenti di stato comunque riguardanti i magistrati. In
base a tale attribuzione di competenza, prosegue il ricorrente, una
volta che il Consiglio abbia deliberato, sorge in capo al Ministro
della giustizia un dovere giuridico di proporre l'emanazione di un
decreto presidenziale volto ad adottare integralmente il contenuto
della relativa deliberazione, dal momento che, non trattandosi di
atti sostanzialmente governativi, non si potrebbe riconoscere al
Ministro ne' un potere di assenso o di compartecipazione decisionale
al provvedimento, ne' un potere di controllo sulla conformita' del
procedimento seguito rispetto alle norme di legge che lo regolano.
4. - L'art. 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura), dispone che "tutti i provvedimenti riguardanti i
magistrati sono adottati, in conformita' delle deliberazioni del
Consiglio superiore, con decreto del Presidente della Repubblica
controfirmato dal Ministro ovvero, nei casi stabiliti dalla legge,
con decreto del Ministro per la grazia e giustizia". Nel valutare la
legittimita' costituzionale di tale disposizione - che, per la parte
qui interessante, e' stata successivamente confermata, anche con
esplicito riferimento al conferimento degli incarichi direttivi,
dall'art. 1, primo comma, lettera f), della legge 12 gennaio 1991, n.
13, - questa Corte, dopo aver premesso che l'attribuzione in via
esclusiva al Consiglio superiore di tutti i poteri in ordine allo
status dei magistrati costituisce una garanzia dell'indipendenza e
dell'autonomia della magistratura, pur se non comporta una forma
piena di autogoverno sulla stessa (v. spec. sentt. nn. 168 del 1963,
44 del 1968, 4 del 1986), ha affermato che non rappresenta una
lesione dell'art. 105 della Costituzione la previsione che le
deliberazioni del Consiglio superiore debbano avere la forma del
decreto presidenziale (o di quello ministeriale), dal momento che
tale veste, oltre ad essere conforme alla natura effettiva dell'atto
da adottare e a permettere che su questo si svolgano gli ordinari
controlli finanziari e di legittimita' previsti per gli atti
amministrativi, non implica alcuna limitazione dell'autonomia di
determinazione costituzionalmente garantita al Consiglio superiore
(v. spec. sentt. nn. 168 del 1963 e 44 del 1968).
Il ricordato art. 17, infatti, precisa espressamente che i decreti
del Presidente della Repubblica ivi previsti sono adottati "in
conformita' delle deliberazioni del Consiglio superiore", con cio'
imponendo al Ministro della giustizia, in sede di proposta, e al
Presidente della Repubblica, in sede di emanazione, un vincolo di
legittimita' consistente nel dovere di conferire al decreto
presidenziale un contenuto decisionale identico a quello adottato
dalla correlativa deliberazione del Consiglio superiore.
Dallo stesso art. 17, tuttavia, deriva un vincolo in ordine al
potere del Ministro della giustizia di inoltrare la predetta proposta
al Presidente della Repubblica per l'emanazione del relativo decreto
(sul quale v. gia' la sentenza n. 44 del 1968 di questa Corte), che
corrisponde ai principi sul procedimento, in base ai quali, quando a
quest'ultimo partecipano piu' organi o piu' soggetti pubblici, questi
hanno il dovere giuridico di cooperare lealmente in vista del
raggiungimento del risultato cui il procedimento medesimo e'
costituzionalmente o legislativamente finalizzato.
Quando l'organo o il soggetto che deve dar corso al procedimento
non e' investito di particolari poteri di rinvio o di riesame, come
nel caso del Ministro della giustizia in sede di proposta ai sensi
dell'art. 17 della legge n. 195 del 1958, ricade su di lui il dovere
di adottare l'atto di propria competenza, cioe' la proposta di
decreto presidenziale, a meno che il sub-procedimento costituente la
fase dell'iniziativa e quella della deliberazione manchi di un
elemento essenziale, necessario per il perfezionamento della
fattispecie procedimentale o del suo atto conclusivo.
5. - Sulla base dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del
1958, che contiene la disciplina legislativa della fase
dell'iniziativa presso il Consiglio superiore riguardo al
conferimento degli incarichi direttivi, il concerto del Ministro
della giustizia sulla proposta della commissione ivi menzionata
costituisce un elemento essenziale del procedimento. Tale articolo,
infatti, dispone che "sul conferimento degli uffici direttivi ( ..)
il Consiglio delibera su proposta, formulata di concerto col Ministro
per la grazia e giustizia, di una commissione formata da sei dei suoi
componenti, di cui quattro eletti dai magistrati e due eletti dal
Parlamento".
Salvo a precisare nei punti seguenti che cosa si intenda per
concerto nella disposizione ora citata e salvo ad accertare se nel
caso contestato il concerto si sia concretamente realizzato, al fine
di verificare se il Ministro della giustizia si trovava di fronte a
un'ipotesi di mancanza di un elemento necessario per il compimento
del procedimento di formazione della deliberazione del Consiglio
superiore, che lo legittimava a sospendere direttamente l'iter
procedimentale, occorre sottolineare che nel caso lo strumento del
concerto costituisce la modalita' con cui il legislatore ha
configurato il dovere di collaborazione, che questa Corte (v.
sentenza n. 168 del 1963) ha gia' individuato come punto di
equilibrio interpretativo fra la disposizione costituzionale che
attribuisce al Consiglio superiore l'esclusiva competenza sui
provvedimenti concernenti lo status dei magistrati (art. 105) e
quella che affida al Ministro della giustizia la responsabilita'
dell'organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia (art. 110).
Le garanzie costituzionali predisposte per la tutela dello status
d'indipendenza dei magistrati e dell'ordine giudiziario ricomprendono
nel proprio ambito di applicazione - come e' stato gia' affermato da
questa Corte (v. sentenza n. 72 del 1991) - anche la nomina dei
magistrati negli uffici direttivi. E, invero, il conferimento di tali
uffici, non soltanto incide sullo status dei magistrati, poiche'
concorre a connotare la loro posizione nell'ambito dell'ordinamento
giudiziario attraverso la titolarita' di poteri specifici
concernenti, fra l'altro, le proposte di formazione delle tabelle,
l'assegnazione degli affari e, in genere, la "amministrazione della
giurisdizione", ma comporta altresi' una connessione con
l'assegnazione delle funzioni e il trasferimento dei giudici, che, a
norma dell'art. 105 della Costituzione, spettano in via esclusiva al
Consiglio superiore della magistratura.
Cio' non toglie, tuttavia, che nell'attuale assetto ordinamentale,
la direzione degli uffici giudiziari attenga anche
all'amministrazione dei servizi giudiziari, amministrazione che, come
questa Corte ha gia' precisato (v. sentt. nn. 168 del 1963 e 142 del
1973), non concerne semplicemente i mezzi (locali, arredi, personale
ausiliario, etc.) necessari per l'esercizio delle funzioni
giudiziarie, ma riguarda altresi' "sia l'organizzazione degli uffici
nella loro efficienza numerica, con l'assegnazione dei magistrati in
base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in
relazione all'attivita' e al comportamento dei magistrati che vi sono
addetti". In considerazione di questo suo oggetto specifico e
dell'indubbia incidenza oggettivamente esercitata sullo status dei
magistrati, il conferimento degli uffici direttivi attraverso la
deliberazione del Consiglio superiore su proposta della commissione
competente, formulata a seguito della partecipazione del Ministro
della giustizia, rappresenta un bilanciamento non irragionevole dei
valori costituzionali contenuti negli artt. 105 e 110 della
Costituzione e, in particolare, del principio affermato da questa
Corte (v. sent. n. 168 del 1963), secondo il quale, se l'autonomia
della magistratura esclude ogni intervento determinante del potere
esecutivo nelle deliberazioni concernenti lo status dei magistrati,
non impedisce, tuttavia, che tra Consiglio superiore della
magistratura e Ministro della giustizia, nel rispetto delle
competenze a ciascuno attribuite, sussista un rapporto di
collaborazione.
Tutto cio' comporta che il concerto previsto dall'art. 11, terzo
comma, della legge n. 195 del 1958 non costituisce soltanto un
elemento essenziale del procedimento, legislativamente determinato,
circa il conferimento degli uffici direttivi, ma rappresenta anche
una congrua soluzione procedimentale prescelta dal legislatore in
attuazione della funzione assegnata dall'art. 110 della Costituzione
al Ministro della giustizia relativa all'organizzazione e al
funzionamento dei servizi giudiziari.
6. - Il conflitto di attribuzioni in esame e' dovuto, in larga
misura, al diverso significato che le parti assegnano alla nozione di
concerto contenuta nel ricordato art. 11, terzo comma, della legge n.
195 del 1958.
Sebbene non si possa dubitare che consista in un modulo
procedimentale volto al coordinamento di una pluralita' di interessi,
spesso eterogenei e imputabili ad autorita' distinte, il concerto da'
luogo nel diritto pubblico a una molteplicita' di figure alla quale
e' in ogni caso estranea la connotazione del parere. Allo stato
attuale della legislazione deve pertanto escludersi che l'art. 11,
terzo comma, possa essere interpretato nel senso di riferirsi
semplicemente a un parere non vincolante che il Ministro della
giustizia deve esprimere nei confronti della proposta formulata dalla
commissione per il conferimento degli incarichi direttivi.
D'altra parte, la nozione di concerto cui si riferisce l'art. 11
non si identifica neppure con quella di accordo. A questa conclusione
si perviene attraverso un'interpretazione adeguatrice dell'art. 11,
terzo comma, della legge n. 195 del 1958.
Infatti, poiche' questa Corte ha piu' volte escluso la conformita'
a Costituzione di interventi ministeriali di carattere determinante
sulle decisioni di competenza del Consiglio superiore (v. sentt. nn.
168 del 1963, 44 del 1968 e 12 del 1971), occorre verificare, prima
di dar corpo a un sospetto d'illegittimita' costituzionale nei
confronti del ricordato terzo comma dell'art. 11, se quest'ultimo
possa plausibilmente avere un significato diverso da quello
dell'accordo, che non sia incompatibile con i principi
costituzionali. E non v'e' dubbio che tale significato sia
identificabile in quello che fa coincidere il concerto, non gia' con
un atto sostanziale di assenso o di veto, ma con un'attivita' di
concertazione finalizzata alla formulazione di una proposta comune.
Piu' precisamente, sulla base di un'interpretazione dell'art. 11,
terzo comma, adeguata ai principi costituzionali, la commissione del
Consiglio superiore competente a formulare le proposte di
conferimento degli incarichi direttivi non puo' inoltrare le proprie
designazioni al plenum del Consiglio medesimo se non dopo aver svolto
una seria e approfondita opera di concertazione diretta al fine sopra
indicato. E, poiche' tale attivita' inerisce a un procedimento
comportante il concorso di organi o soggetti distinti nell'esercizio
di una funzione pubblica di rilievo costituzionale - i quali
pertanto, come questa Corte ha gia' precisato (v. sent. n. 80 del
1989), sono tenuti a comportarsi secondo i principi della correttezza
nei loro rapporti reciproci e nel rispetto sostanziale dell'altrui
autonomo ruolo - e poiche', come s'e' prima ricordato, in base agli
artt. 105 e 110 della Costituzione, tra Consiglio superiore e
Ministro della giustizia sussiste, pur nella salvaguardia delle
reciproche competenze, un dovere specifico di collaborazione, il
modulo procedimentale del concerto, previsto dal citato art. 11,
comporta che la relativa attivita' debba essere svolta nel pieno
rispetto del principio costituzionale di leale cooperazione.
7. - In definitiva, il concerto del Ministro della giustizia sulla
proposta della commissione per gli incarichi direttivi, disciplinato
dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, implica un
vincolo di metodo, non gia' di risultato. Cio' significa,
innanzitutto, che, anche se al termine della loro attivita' di
concertazione non perverranno in concreto a una proposta unitaria, la
commissione e il Ministro sono tenuti a porre in essere una
discussione e un confronto realmente orientati al superiore interesse
pubblico di operare - a seguito di un esame effettivo ed obiettivo,
dialetticamente svolto, di tutti gli elementi ai fini della copertura
di quel determinato incarico direttivo - la scelta piu' idonea. Oltre
a dover essere effettive e obiettivamente finalizzate all'interesse
pubblico indicato, la discussione e il confronto tra la commissione e
il Ministro devono metodologicamente svolgersi in base al principio
di leale cooperazione e, in particolare, in base ai paradigmi e alle
regole della correttezza nei rapporti reciproci e del rispetto
dell'altrui autonomia.
Sotto il primo profilo, occorre osservare che la commissione
concertante e' tenuta a formulare una valutazione preliminare da
comunicare al Ministro, la quale deve essere basata su motivazioni
non rituali o stereotipe, ma dirette a evidenziare i reali motivi
della scelta proposta e la non incidenza sulla stessa di logiche
estranee alla valutazione obiettiva e imparziale dei candidati. Alla
valutazione preliminare, ove una delle parti ne ravvisasse la
necessita', deve esser allegata copia della documentazione utile per
la formulazione della proposta e devono esser fornite, su richiesta,
le eventuali integrazioni di dati e di informazioni. Analoghi vincoli
ricadono sul Ministro, il quale, in particolare, se utilizza una
propria documentazione, ha il dovere di renderla nota alla
commissione, in modo che il confronto sugli argomenti e sulle
valutazioni risulti serio, approfondito, esauriente e costruttivo. In
ogni caso, quando la valutazione preliminare della commissione
incontrasse iniziale ostacolo nelle valutazioni difformi del Ministro
sulle capacita' organizzative e gestionali del candidato indicato, il
dovere di discussione ricadente sull'autorita' procedente comporta
che si ponga in essere, in tempi ragionevolmente brevi, un serio
tentativo di superare le divergenze attraverso le necessarie fasi
dialogiche, quantomeno articolate nello schema proposta-risposta,
replica-controreplica.
Sotto il profilo della leale cooperazione e, in particolare, sotto
quello della correttezza nei rapporti reciproci, l'attivita' di
concertazione deve svolgersi secondo comportamenti coerenti e non
contraddittori, tanto in relazione alla specifica proposta da
formulare, quanto in relazione a pregresse proposte riguardanti lo
stesso magistrato o lo stesso incarico. Le parti, inoltre, non
possono dar luogo ad atteggiamenti dilatori, pretestuosi, ambigui,
incongrui o insufficientemente motivati, di modo che il confronto
possa avvenire su basi di correttezza e di apertura alle altrui
posizioni.
Cosi' precisata in base all'interesse pubblico da perseguire e al
metodo della leale cooperazione, l'attivita' di concertazione tra
commissione e Ministro, prevista dal ricordato art. 11, risponde
all'esigenza costituzionale, per la quale, quando si tratta di
preposizione a uffici, come quelli relativi agli incarichi direttivi,
dove forte e' l'incidenza delle capacita' organizzative e gestionali
nell'assegnazione da compiere, l'esercizio delle competenze del
Consiglio superiore sui provvedimenti di stato dei magistrati (art.
105 della Costituzione) deve tenere ragionevolmente conto degli
interessi relativi all'organizzazione e al funzionamento dei servizi
giudiziari, imputati al Ministro della giustizia (art. 110 della
Costituzione). Il dovere di reciproca collaborazione, che deve
ispirare l'esercizio delle predette competenze, comporta che, se
l'attivita' di concertazione deve essere soggettivamente ed
oggettivamente orientata a ricercare, per quanto possibile, la
convergenza fra le parti, allo stesso modo il "rifiuto del concerto"
da parte del Ministro dev'essere motivato, non gia' da semplici
divergenze, ma da gravi e insuperabili contrasti sulla proposta da
formulare. In quest'ultima evenienza spettera' al plenum del
Consiglio superiore la deliberazione sull'incarico da conferire in
relazione alla proposta della commissione competente e alle eventuali
diverse indicazioni del Ministro, con il dovere per il Consiglio di
motivare adeguatamente la propria scelta anche in riferimento alle
valutazioni e alle argomentazioni formulate in sede di proposta.
8. - Il conflitto di attribuzioni in esame e, piu' in particolare,
la questione se tra la commissione per gli incarichi direttivi e il
Ministro della giustizia si sia realizzato il concerto previsto
dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, in attuazione
degli artt. 105 e 110 della Costituzione, vanno risolti sulla base
dei criteri ora precisati. Al fine di verificare se si sia
effettivamente svolta ovvero sia mancata un'adeguata attivita' di
concertazione, ispirata al principio della leale cooperazione,
occorre procedere all'esame dei comportamenti in concreto tenuti
dalle parti in sede di concerto.
Dopo che, in ossequio al previgente art. 22 del regolamento
interno del Consiglio superiore della magistratura, la commissione
per gli incarichi direttivi, il 18 luglio 1991, aveva inviato al ple-
num l'elenco degli aspiranti al posto di Presidente della Corte
d'appello di Palermo, le proprie valutazioni e le conseguenti moti-
vate conclusioni e dopo che, in osservanza dello stesso art. 22, il
plenum aveva espresso il proprio avviso, il Ministro della giustizia,
richiesto del concerto dalla predetta commissione, inviava una
lettera al Vice- presidente del Consiglio superiore con la quale
faceva presente che, in relazione all'interesse pubblico a che siano
conferiti incarichi direttivi a magistrati idonei a dirigere i
servizi - servizi di cui lo stesso Ministro e' costituzionalmente
responsabile -, egli era indotto a chiedere urgentemente una
sostanziale modifica del ricordato art. 22. A parere del Ministro,
infatti, quest'ultimo articolo, nel prevedere in fase di proposta la
valutazione della commissione e l'avviso del plenum anteriormente al
concerto con il Ministro, riduceva la partecipazione di quest'ultimo
a un atto formale di assenso o di rifiuto nei confronti di una scelta
sostanzialmente gia' effettuata dal Consiglio superiore. In ragione
di cio' il Ministro chiedeva una modifica dell'art. 22 che, per
essere in armonia con la legge e con la Costituzione, avrebbe dovuto
promuovere una piu' proficua collaborazione tra il Consiglio e il
Ministro stesso, ferma restando l'autonomia della decisione finale da
parte del plenum.
Con lettera del 30 luglio 1991, il Vicepresidente del Consiglio
superiore rispondeva al Ministro che, pur ritenendo il testo allora
in vigore dell'art. 22 pienamente legittimo, concordava sull'esigenza
della collaborazione nel rispetto delle reciproche competenze e,
pertanto, non poteva non ravvisare un fondamento nella richiesta del
Ministro, specialmente con riguardo alla sottolineatura da questo
compiuta sull'autonomia di decisione del Consiglio. Il 5 agosto dello
stesso anno, il Presidente della Repubblica scriveva al
Vicepresidente del Consiglio superiore rilevando la delicatezza della
questione sollevata dal Ministro e manifestando l'intenzione di non
porre all'ordine del giorno dei lavori consiliari il conferimento
degli incarichi direttivi finche' le procedure interne si prestavano
a critiche sotto il profilo del rispetto delle competenze degli
organi partecipanti. Anche a questa lettera il Vicepresidente del
Consiglio superiore rispondeva il 9 agosto 1991 dichiarandosi
d'accordo e comunicando di aver gia' pregato la commissione per il
regolamento di varare la modifica dell'art. 22 con sollecitudine,
onde evitare la paralisi nel conferimento degli incarichi direttivi.
Raccogliendo la preoccupazione manifestata dal Vicepresidente del
Consiglio superiore circa l'urgenza del provvedere alla copertura
degli incarichi, il Ministro, in data 18 settembre 1991, dava il
proprio assenso al conferimento di tutti gli incarichi direttivi, ad
eccezione di due (fra cui quello contestato), ribadendo, tuttavia,
riguardo a questi ultimi, che, fino a quando non fosse adottata una
nuova norma regolamentare resa conforme alla legge e alla
Costituzione, non avrebbe preso in considerazione ulteriori
provvedimenti adottati secondo l'art. 22 allora in vigore, ritenendo
che quest'ultimo fosse in contrasto con la legge.
In conseguenza della nuova lettera del Ministro, il Consiglio
superiore decideva di riunire il suo plenum per prendere posizione
sulla situazione. Il 3 ottobre 1991 quest'ultimo adottava una
risoluzione, con la quale, dopo aver premesso che le nuove procedure
per il concerto non potevano avere applicazione ai conferimenti di
incarichi direttivi in corso o, comunque, alle fasi pregresse del
procedimento in atto, chiedeva al Ministro un sollecito
perfezionamento delle proposte gia' avviate sulla base dell'art. 22
nel testo da lui contestato. Nel corso della stessa seduta, il
Consiglio approvava poi il nuovo testo dell'art. 22, con il quale si
stabilisce che in fase di proposta la Commissione per gli incarichi
direttivi indica al Ministro l'elenco degli aspiranti, le proprie
valutazioni, le conseguenti motivate conclusioni e quelle dei
dissenzienti al fine di procedere al concerto e, all'esito di questo,
riferisce al Consiglio che delibera sull'incarico da assegnare.
A seguito della richiesta del Consiglio superiore, il Ministro, in
data 11 novembre 1991, "rifiuta il concerto" sulla proposta di
conferimento dell'incarico di Presidente della Corte d'appello di
Palermo nella persona del dott. Pasquale Giardina, allegando
motivazioni relative tanto al merito della scelta quanto alle
capacita' organizzative dei candidati e affermando di preferire sotto
entrambi i profili il dott. Antonino Palmeri, gia' indicato da alcuni
commissari.
Il 18 novembre 1991 la Commissione competente, invocando ancora il
testo dell'art. 22 contestato, riteneva di essere priva di qualsiasi
ulteriore potere sulla procedura in corso e, conseguentemente,
investiva per la decisione il plenum comunicando tanto la propria
proposta quanto quella del Ministro. In data 11 dicembre, il
Consiglio, dopo aver deciso che non occorreva tornare in commissione
per la riformulazione della proposta o per la prosecuzione
dell'istruttoria e che occorreva procedere alla decisione definitiva,
conferiva l'incarico in questione al dott. Giardina.
Il 17 dicembre 1991 il Presidente della Repubblica inviava una
lettera al Consiglio superiore con la quale portava a conoscenza
dello stesso che il Ministro della giustizia non intendeva proporre
l'emanazione del decreto presidenziale previsto dall'art. 17 della
legge n. 195 del 1958 per il fatto che considerava irricevibile la
deliberazione del Consiglio, essendo questa avvenuta su una proposta
sulla quale non era stato effettuato il prescritto concerto. In
particolare, il Ministro affermava di non poter partecipare alla
formazione di un atto illegittimo, perche' privo del richiesto
concorso della volonta' ministeriale alla proposta della commissione,
e lamentava l'applicazione nel caso del vecchio art. 22 del
regolamento, il quale, a suo giudizio, costituiva un intralcio a
un'effettiva collaborazione, dal momento che limitava, ad un tempo,
la discrezionalita' della commissione e la liberta' di valutazione
del Ministro.
Su questa decisione del Ministro della giustizia di non dar corso
al predetto decreto, il Consiglio superiore, in data 29 gennaio 1992,
deliberava di elevare il conflitto di attribuzioni ora in esame.
9. - Dal complesso dei comportamenti osservati dalle due parti in
relazione all'attivita' di concertazione svolta per il conferimento
dell'incarico direttivo di Presidente della Corte di appello di
Palermo risulta che il contestuale rifiuto del Ministro della
giustizia di "dare il concerto" e di applicare il testo allora
vigente dell'art. 22 del regolamento interno esprimeva l'esigenza di
procedere, specialmente con riguardo agli incarichi piu' delicati, a
una piu' intensa e fattiva collaborazione tra i partecipanti al
concerto prescritto dall'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del
1958. Questa richiesta e' stata sostanzialmente condivisa dal
Consiglio superiore, tanto che, per un verso, ha ripetutamente
manifestato su di essa il consenso attraverso il suo Vicepresidente
e, per altro verso, ha posto sollecitamente mano a una modifica
dell'art. 22 del regolamento interno, diretta a disciplinare le
modalita' del concerto in una direzione collimante con quella
postulata dal Ministro della giustizia.
Tuttavia, mentre esprimeva questa posizione generale concordante
con quella del Ministro, il Consiglio superiore, in relazione al caso
di specie, teneva un comportamento contraddittorio rispetto a quella
posizione. Infatti, nella seduta della Commissione per gli incarichi
direttivi del 18 novembre 1991, di fronte a un primo rifiuto del
Ministro di "dare il concerto" e di fronte alle sue osservazioni
critiche, la Commissione medesima negava la propria disponibilita' a
proseguire il confronto in relazione a un incarico direttivo di
estrema delicatezza, allegando una carenza di potere riguardo a
ulteriori confronti, che, a ben vedere, avrebbe potuto essere
affermata soltanto sull'erroneo presupposto che il concerto fosse
equiparabile a un parere obbligatorio, ma non vincolante. In realta',
cosi' facendo, la commissione per gli incarichi direttivi ha mancato
di esplicare l'attivita' di concertazione, venendo meno al dovere di
leale cooperazione cui deve ispirarsi il concerto, per il quale
ricade sull'organo procedente il vincolo di fare quanto e' possibile
per tentare di superare le eventuali divergenze insorte in vista del
miglior perseguimento dell'interesse pubblico in discussione. E cio'
vale tanto piu' in relazione al conferimento di un incarico direttivo
di importanza fondamentale qual era, nel caso, quello di Presidente
della Corte d'appello di Palermo.
In base alle considerazioni suesposte, che portano a negare la
sussistenza in concreto di un'adeguata attivita' di concertazione,
questa Corte, in riferimento al conflitto di attribuzioni promosso in
via principale, dichiara che spetta al Ministro della giustizia non
dar corso alle deliberazioni del Consiglio superiore della
magistratura di conferimento degli uffici direttivi quando, da parte
della commissione competente, sia mancata un'adeguata attivita' di
concertazione, ispirata al principio della leale cooperazione in
vista della formulazione della proposta. Conseguentemente, la stessa
Corte dichiara che, essendo mancata, nel caso di specie, la detta
attivita', spetta al Ministro non proporre al Presidente della
Repubblica il decreto di conferimento dell'ufficio direttivo di
Presidente della Corte d'appello di Palermo, relativo alla
deliberazione adottata dal Consiglio superiore della magistratura in
data 11 dicembre 1991.
10. - In via subordinata, il Consiglio superiore della
magistratura chiede a questa Corte di dichiarare che non spetta al
Ministro della giustizia il potere di impedire allo stesso Consiglio,
negando il proprio positivo concerto alla proposta di nomina, di
deliberare il conferimento dell'ufficio direttivo di Presidente della
Corte d'appello di Palermo.
Le argomentazioni svolte e le conclusioni raggiunte nei punti
precedenti della motivazione contengono gia' i motivi e la
risoluzione da dare anche alla domanda subordinata. Se alla nozione
di concerto non puo' associarsi la figura del parere non vincolante,
ancorche' obbligatorio, allo stesso modo deve negarsi che, a
un'interpretazione dell'art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del
1958 non incompatibile con la Costituzione, il concerto possa
coincidere con la necessita' che tra commissione per gli incarichi
direttivi e Ministro si raggiunga un accordo sul nome da proporre per
la decisione del plenum.
Il concerto, s'e' prima detto, comporta un vincolo di metodo, non
di risultato: un vincolo che obbliga le parti a una leale
cooperazione, finalizzata alla ricerca della maggiore convergenza
possibile attraverso una discussione effettiva e costruttiva.
Pertanto, posto che l'attivita' di concertazione deve essere
effettuata in modo adeguato, nel senso sopra precisato, e posto che
le parti non debbono tenere comportamenti ostruzionistici e sleali,
ne' usare espedienti dilatori o pretestuosi, i tempi ragionevoli
della concertazione sono quelli necessari a un'effettiva e leale
discussione, quantomeno secondo lo schema dialogico indicato in
precedenza: i tempi irragionevoli, infatti, sono quelli utilizzati
per manovre dilatorie e per comportamenti non conferenti rispetto al
miglior soddisfacimento dell'interesse pubblico connesso al
conferimento dell'incarico direttivo al candidato professionalmente
piu' idoneo.
In considerazione del fatto che, in caso di mancato raggiungimento
di un accordo, non puo', dunque, essere impedito l'ulteriore corso
del procedimento (v., per l'applicazione di tale modulo in altro
ambito, sentt. nn. 21 e 482 del 1991) e, in considerazione del fatto
che, come pure convengono le due parti, non puo' essere
arbitrariamente ostacolata la decisione finale di spettanza del ple-
num e l'autonomia del Consiglio superiore relativamente al
conferimento dell'incarico direttivo, questa Corte, in riferimento
alla domanda subordinata del ricorrente, dichiara che non spetta al
Ministro della giustizia non dar corso alle deliberazioni del
Consiglio superiore della magistratura sul conferimento degli uffici
direttivi, quando, nonostante che sia stata svolta un'adeguata
attivita' di concertazione nel senso sopra precisato, non si sia
convenuto in tempi ragionevoli, tra la commissione e il Ministro
sulla proposta da formulare.
11. - Le interpretazioni degli artt. 11, terzo comma, e 17, primo
comma, della legge n. 195 del 1958 accolte ai fini della risoluzione
del presente conflitto di attribuzioni precludono la possibilita' che
ai suddetti articoli si conferiscano i significati in relazione ai
quali il ricorrente ha prospettato i dubbi di legittimita'
costituzionale menzionati all'inizio della motivazione in diritto. Il
che fa venir meno le condizioni perche' questa Corte sia tenuta a
valutare se sollevare, o meno, le prospettate questioni di
legittimita' costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto fra poteri dello Stato,
indicato in epigrafe, promosso dal Consiglio superiore della
magistratura nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri;
Dichiara che spetta al Ministro della giustizia non dar corso
alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura di
conferimento degli uffici direttivi quando, da parte della
commissione competente, sia mancata un'adeguata attivita' di
concertazione, ispirata al principio di leale cooperazione ai fini
della formulazione della proposta e, conseguentemente, essendo
mancata nella specie la detta attivita', spetta al Ministro non
proporre al Presidente della Repubblica il decreto di conferimento
dell'ufficio direttivo di Presidente della Corte d'appello di Palermo
relativo alla delibera del Consiglio superiore della magistratura in
data 11 dicembre 1991;
Dichiara che non spetta al Ministro della giustizia non dar corso
alle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura sul
conferimento degli uffici direttivi quando, nonostante che sia stata
svolta un'adeguata attivita' di concertazione nei sensi indicati nel
capo precedente, non si sia convenuto in tempi ragionevoli tra la
commissione e il Ministro sulla proposta da formulare.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, Il 9 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0907