N. 29 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 agosto 1992
N. 29
Ricorso per conflitto per attribuzione depositato in cancelleria il
10 agosto 1992
(della regione Umbria)
Finanza regionale - Trasferimento mediante emissione di vaglia del
Tesoro alla regione Umbria di somme d'importo inferiore a quello
richiesto in sede di prelevamento dal conto corrente infruttifero
ad essa intestato per far fronte al reintegro della cassa
regionale - Asserita indebita invasione della sfera di autonomia
finanziaria della regione - Riferimento alle sentenze della Corte
costituzionale nn. 155/1977, 94/1981, 162/1982, 307/1983, 242, 243
e 244 del 1985 e 742/1988.
(Nota del Ministero del tesoro, Dir. gen. del Tesoro, div. VI, prot.
n. 973145 del 15 giugno 1992 e prot. n. 973576 del 22 giugno
1992).
(Cost., artt. 97, 117, 118 e 119).
(GU n.41 del 30-9-1992 )
Ricorso per la regione Umbria, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dagli avv.ti Alberto Predieri e Maurizio
Pedetta presso lo studio del primo dei quali in Roma, via G. Carducci
n. 4, e' elettivamente domiciliata contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri pro-tempore per conflitto di attribuzioni in relazione
alle note del Ministero del tesoro, direzione generale del tesoro;
div. VI, prot. n. 973145 del 15 giugno 1992 e prot. n. 973576 del 22
giugno 1992, ricevute dalla regione il 19 giugno e il 1º luglio 1992
con le quali, a fronte di richieste della regione di reintegro della
cassa regionale rispettivamente per L. 57.144.000.000 e L.
31.279.000.000 e' stata comunicata l'emissione di vaglia del tesoro
n. 1780 e 2024, limitati a L. 40.000.000.000 e L. 20.000.000.000.
1. - Con note del 10 e 15 giugno 1992, prot. 10209 e 11244 la
regione Umbria, come previsto a seguito dell'introduzione del sistema
della tesoreria unica, richiedeva al Ministero del tesoro, al fine di
integrare le disponibilita' liquide determinabili presso il proprio
tesoriere attualmente commisurate, ex art. 16 del d.-l. 13 maggio
1991 n. 151 (conv. nella legge 12 luglio 1991, n. 202) al 3% delle
entrate previste in bilancio, il prelievo, dal conto corrente n.
22707 ad essa intestato intrattenuto presso la tesoreria centrale
dello Stato, delle somma di L. 57.144.000.000 e di L. 31.279.000.000.
Cio' a fronte di giacenze di cassa per L. 4.086.097.605 al 1º
giugno 1992 e per L. 21.779.019.323 all'11 giugno 1991 e di un limite
di giacenza calcolato a norma del citato art. 16 del decreto legge n.
151 del 1991 di L. 53.058.704.030.
2. - A tale richiesta la tesoreria centrale, in luogo di emettere
il relativo mandato di pagamento (atto dovuto dal momento che, ai
sensi dell'art. 1, comma 4 della legge 29 ottobre 1984, n. 720, alle
regioni e' assicurata la "piena ed immediata disponibilita' in ogni
momento delle somme di loro spettanza giacenti in tesoreria nelle
contabilita' speciali fruttifere e infruttifere", mentre il Ministero
del tesoro, ai sensi delle norme che disciplinano il sistema di
tesoreria unica, non ha alcun potere di sindacare la fondatezza o
congruita' della richiesta della regione) rispondeva con le note del
15 e del 22 giugno 1992, comunicando l'emissione di vaglia per L.
40.000.000.000 (n. 1780) e per L. 20.000.000.000 (n. 2024) inferiori
di L. 17.144.000.000 e 11.279.000.000 alle richieste della regione.
3. - Le note in questione costituiscono l'ultimo e non accettabile
elemento di una sequenza ininterrotta con cui la regione ha dovuto da
tempo, suo malgrado, fare i conti subendone gravissimi danni: invero
tramite le disponibilita' depositate presso il proprio tesoriere,
nella misura, pur esigua, garantita dalla legge, la regione effettua
la gran parte dei pagamenti nei confronti dei fornitori e per le
spese di investimento. La tattica seguita dal tesoro nel trasferire
alla tesoreria regionale le somme spettanti in misura
sistematicamente e notevolmente inferiore a quanto dovuto - con
conseguente sostanziale e surrettizio abbassamento della percentuale
di disponibilita' prevista dalla legge - determina intollerabili
ritardi nelle erogazioni nei confronti di creditori e, comunque, di
aventi diritto, esponendo cosi' la regione ad azioni giurisdizionali
e alle conseguenti responsabilita' civili, amministrative e
contabili. Inoltre, la pronta e puntuale disponibilita' delle risorse
e' condizione essenziale per l'attuazione dei programmi definiti
dalla regione in ambito comunitario (quali, ad es. i P.I.M.) si' che
la pratica del Ministero del tesoro che qui si denuncia si traduce in
un ostacolo allo sviluppo e rischia di far perdere alla regione i
finanziamenti della CEE pregiudicando l'effettuazione degli
investimenti programmati e le possibilita' di crescita che vi sono
riconnesse. In tale drammatica situazione la regione e' stata
finalmente costretta a chiedere, con delibera n. 4994 dell'8 luglio
1992 (all. 21) al proprio tesoriere un'anticipazione di cassa per L.
26.000.000.000 con conseguente accollo di gravosi interessi.
Come dimostrano gli atti che si depositano, altre volte in
passato, e con assoluta continuita' dal novembre dello scorso anno,
il tesoriere unico ha rifiutato di evadere le richieste di prelievo
della regione con la necessaria precisione e corrispondenza tra il
richiesto e l'erogato. Cosi', a fronte della richiesta del 14
novembre 1992 per L. 21.496.000.000, e' stato emesso vaglia di
pagamento per L. 20.000.000.000 (all. 1-2); a fronte della richiesta
del 29 novembre 1991 per L. 39.854.000.000 sono stati emessi vaglia
del tesoro per L. 30.000.000 (all. 3-4- bis); a fronte della
richiesta del 2 gennaio 1992, per L. 57.272.000.000, e' stato emesso
vaglia per L. 50.000.000.000 (all. 5-6); a fronte della richiesta del
13 gennaio 1992 per L. 30.722.000.000, ne sono stati accreditati
25.000.000.000 (all. 7-8); a fronte della richiesta del 2 marzo 1992
per L. 50.492.000.000, ne sono stati accreditati 26.000.000.000 (all.
9-10); a fronte della richiesta del 9 marzo 1992 per L.
33.128.000.000 e' stato emesso vaglia per L. 22.000.000.000 (all.
11-12); a fronte della richiesta del 31 marzo 1992 per L.
57.740.000.000, ne sono stati accreditati 40.000.000.000 (all.
13-14); a fronte della richiesta del 4 maggio 1992 per L.
56.407.000.000, e' stato emesso vaglia di L. 15.000.000.000 (all.
15-16).
4. - I fatti ora ricordati e, da ultimo, le note del 15 e del 22
giugno 1992 con le quali, a fronte delle somme richieste dalla
regione il Ministero del tesoro ha comunicato di aver autorizzato
l'emissione di vaglia per somme ancora una volta nettamente inferiori
al dovuto, configurano la piu' classica delle invasioni di una
competenza che e' legislativamente e costituzionalmente garantita
alla regione: quella di disporre prontamente delle proprie risorse
finanziarie quando esistono necessita' di cassa.
Tali note, pertanto, sia per il loro contenuto, che testimonia la
non corrispondenza tra il richiesto e l'effettivamente erogato sia
come atti che si inseriscono nella sequenza arbitraria e illegittima
che abbiamo ricordato e documentato, non e' conforme al sistema
costituzionale di riparto delle attribuzioni inerenti la potesta'
finanziaria e di coordinamento della finanza statale e regionale, ed
e' dunque costituzionalmente illegittima, oltre che produttiva di un
evidente e grave danno alla regione, tanto dal punto di vista
economico finanziario, quanto da quello politico costituzionale,
avendo causato inefficienze nell'attivita' ed inadempimenti di
obbligazioni precedentemente assunto e riconosciute.
5. - Appare opportuno, per evidenziare il carattere illegittimo e
lesivo degli atti in relazione ai quali viene proposto il presente
conflitto di attribuzione, ricordare per sommi capi i principi che la
Corte ha evidenziato con riferimento al sistema della tesoreria
unica.
La prima occasione di contrasto fra Stato e regione e' stata
originata da un invito, formulato dal Ministro del tesoro e dal
Ministro del bilancio, a richiedere l'apertura di un conto corrente
fruttifero presso la tesoreria centrale, in cui far affluire i
versamenti effettuati dallo Stato a favore della regione stessa. Il
conflitto di attribuzioni allora prospettato e dichiarato
inammissibile per il carattere non lesivo dell'atto impugnato, ha
consentito alla Corte di fissare alcune importanti coordinate di
quello che sarebbe stato quindi il sistema normativamente dato dalla
"tesoreria unica". Infatti, nella sentenza 22 dicembre 1977, n. 155,
se si esclude, da un lato, che i "vistosi ritardi nei versamenti
dovuti all'amministrazione regionale siano ascrivibili all'atto di
invito suddetto", si precisa, d'altro lato, che "non e' pensabile che
i conti correnti fruttiferi presso la tesoreria centrale .. possano
legittimamente trasformarsi in anomalo strumento di controllo sulla
gestione finanziaria regionale che si presti a venire manovrato in
modo da precludere od ostacolare la disponibilita' delle somme
occorrenti alle regioni stesse per l'adempimento dei loro compiti
istituzionali, nelle forme, nelle misure e nei tempi variamente
indicati dalla legislazione statale sulla finanza regionale, in
attuazine dell'art. 119 della Costituzione". Si noti - e' questione
senz'altro di rilievo - che nelle proprie difese l'avvocatura dello
Stato aveva chiesto fra l'altro la dichiarazione di "infondatezza del
ricorso, adducendo che da parte statale non vi sarebe stata
l'intenzione di esercitare un controllo contabile sulle somme versate
alla regione, ne' di ritardare i relativi versamenti".
6. - Con la successiva sentenza 8 giugno 1981, n. 94, la Corte ha
stabilito che l'art. 119 della Costituzione "pur se non impone
affatto che le somme spettanti alle regioni e defluenti dal bilancio
dello Stato debbano essere integralmente ed immediatamente
accreditate alle competenti tesorerie regionali, pur quando le
regioni stesse non dimostrino di doversene servire per l'esercizio
delle loro attribuzioni" implica certamente, cosi' come aveva gia'
chiarito la sentenza n. 155/1977 sopra ricordata, che "i conti
correnti istituiti presso la tesoreria centrale non si trasformino in
un anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria
regionale" e impone senz'altro che i meccanismi suddetti non abbiano
"di mira le singole misure regionali di spesa, limitandosi a regolare
i ritmi di accreditamento dei fondi innanzi detti dalla tesoreria
dello Stato alla tesoreria delle regioni" e a condizione che cio'
avvenga "sulla base ed in conformita' alle previste esigenze ed alle
accertate disponibilita' di cassa delle regioni" (la massima e'
implicitamente ribadita nella sentenza 8 giugno 1991, n. 95).
7. - A breve distanza di tempo e' stata resa dalla Corte la
pronuncia riguardante, fra l'altro, la legittimita' costituzionale
dell'art. 35 della legge 30 marzo 1981, n. 119, contenente una serie
di prescrizioni con le quali si disciplinano i modi con cui vengono
finanziate le unita' sanitarie locali, le modalita' attraverso le
quali esse possono usufruire dal finanziamento loro accordato e
l'organizzazione del relativo servizio di tesoreria; si allude alla
sentenza 22 ottobre 1982, n. 162.
Con notazioni che riprendono la precedente sentenza n. 155/1977
(in coerenza con le eccezioni prospettate dalle regioni ricorrenti),
la Corte puntualizza innanzitutto, sul piano delle relazioni
costituzionali, il fondamento del modello organizzativo prefigurato
dalla legge, che risiede nel "coordinare la finanza regionale con
quella statale" in funzione di evidenti quanto indispensabili
economie di spesa. Del resto, "l'aver il legislatore creato un piu'
stretto coordinamento temporale fra il momento del prelievo dalla
tesoreria centrale e il momento della spesa effettuata dagli organi
erogatri del servizio sanitario risponde alla esigenza obiettiva,
nell'interesse dell'intera comunita' nazionale, di un opportuno
coordinamento del flusso della spesa sanitaria con quello delle
entrate destinate a fronteggiarla. Tale coordinamento, infatti si
risolve in definitiva in un minor costo per la finanza statale senza
per altro apportare alcun danno al funzionamento del servizio
sanitario nazionale". Quanto alle regioni, la "potesta' di gestione
.. e' pienamente rispettata quando ne viene assicurata la loro piena
disponibilita' nel senso di poterne effettuare l'autonoma
utilizzazione quali che siano le modalita' del relativo deposito".
8. - Orbene, non vi e' dubbio che gia' a questo punto sarebbe
possibile formulare alcune considerazioni di principio, dal momento
che la Corte non ha mai dubitato del fatto che - ferma restando
l'esigenza di coordinare la spesa dei differenti livelli di governo
ex art. 119, primo comma, della Costituzione - in ogni caso la
regione non puo' subire aggravi nell'esercizio delle proprie funzioni
attraverso l'utilizzo di strumenti di condizionamento che incidono,
ledendola, sull'autonomia finanziaria e, di riflesso, pure su quella
legislativa ed amministrativa. Senonche' il punto e' stato posto in
rilievo in modo definitivo dalla stessa Corte nella sentenza 11
ottobre 1983, n. 307, nella quale - nell'esordio della parte in
diritto - ha richiamato le precedenti menzionate pronunce e, in spe-
cie, la sentenza n. 162/1982 la' dove questa - giudicando della
legittimita' dell'art. 40, primo comma, della legge 30 marzo 1981, n.
119, secondo cui e' fatto divieto alla regione di mantenere presso
aziende di credito disponibilita' depositate a qualunque titolo "per
un importo superiore al 12% dell'ammontare delle entrate previste dal
bilancio di competenza" - ha sottolineato la circostanza che simile
"tetto" "non preclude alle regioni la facolta' di disporre delle
proprie risorse, nel senso di valutarne discrezionalmente la
congruita' rispetto alle necessita' concrete e di indirizzarle verso
gli obiettivi rispondenti alle finalita' istituzionali, ma si limita
a consentire il controllo del flusso delle disponibilita' di cassa".
Con la sentenza n. 307/1983 sono state affrontate ulteriori
questioni - poste, in particolare, dall'art. 26 del d.-l. n.
786/1981 (convertito con modificazioni, nella legge 26 febbraio 1982,
n. 51) e dall'art. 4, quinto e sesto comma, della legge 26 aprile
1983, n. 130, rispettivamente per gli esercizi 1982 e 1983 - di
indubbio rilievo perche' riguardanti non gia' il "tetto" delle
disponibilita' suscettibili di essere conservate presso le aziende di
credito, bensi' il "tetto" annuale per il complesso dei prelevamenti,
stabilito con riguardo ai fondi regionali propri indipendentemente
dalle effettive esigenze di cassa.
Ebbene, per la fattispecie differente (rispetto a quella decisa
con la sentenza n. 162/1982) la Corte ha ritenuto che cio'
configurasse una "sicura lesione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione", oltretutto perche' il "tetto" imposto ai prelevamenti
"fa riferimento a parametri .. che prescindono da qualsiasi concreto
rapporto con la struttura e con la gestione del bilancio regionale di
competenza per l'anno in corso, con la dimensione delle entrate e
delle spese ivi previste, con l'entita' dei residui attivi e
passivi". Ne' - ha obiettato il giudice - e' legittima la
configurazione di un potere ministeriale di "variare le scelte legis-
lative, senza prestabilire alcun limite e alcun criterio" (lo aveva
gia' precisato nella sentenza n. 162/1982), ne' lo e' l'esigenza di
ridurre le spese, visto che "il richiamo ad una finalita' di
interesse generale, pur di cosi' precipuo e stringente rilievo, non
puo' di per se' legittimare il ricorso, per il conseguimento, a
misure di contenimento della spesa pubblica che incidano e vulnerino
competenze ed interessi costituzionalmente garantiti" (mentre nessuna
lesione dell'autonomia finanziaria regionale discende dal carattere
infruttifero dei conti correnti, liberi o vincolati).
9. - Con le successive sentenze 29 ottobre 1985, nn. 242, 243 e
244 si e' ribadito quanto segue:
a) la Corte ha innanzitutto confermato le massime di cui alle
sentenze n. 95/1981 e n. 162/1982 (cosi' nella sentenza n. 242/1985);
b) in sede di impugnazione di talune previsioni della legge 29
ottobre 1984, n. 720 (recante "Istituzione del sistema di tesoreria
unica per enti ed organismi pubblici") la Corte ha rigettato ancora
una volta le eccezioni presentate nei confronti di altro ma analogo
dettato normativo nel presuspposto comunque - qui pure dichiarato
esplicitamente - che sia escluso a danno delle regioni "il pericolo
di improvvisi vuoti di cassa, che pregiudicherebbero il buon
andamento dell'amministrazione e paradossalmente per fronteggiare le
spese indilazionabili". Ma, rigettata l'illegittimita' della legge n.
720/1984 nel presupposto che "non si puo' affermare che il cosiddetto
sistema di tesoreria unica sia di per se' stesso produttivo di
conseguenze siffatte, compromettendo l'indispensabile speditezza
delle erogazioni", si e' precisato che le regioni potranno sollevare
nei confronti della prassi applicativa "conflitti di attribuzione"
(cosi' nella sentenza n. 243/1985): conflitti che tendono ad
evidenziare, quindi, il contrasto fra atti e comportamenti statali e
"il principale fondamento giustificativo della legge n. 720", che "e'
rappresentato dal coordinamento finanziario" (ivi sentenza n
243/1985);
c) in sede di risoluzione dei conflitti di attribuzione
proposti nei riguardi delle disposizioni attuative della "tesoreria
unica", la Corte ha ribadito (sentenza n. 244/1985) che "spetta alle
regioni .. la piena ed immediata disponibilita', in ogni momento,
delle somme di loro spettanza giacenti presso le rispettive sezioni
di tesoreria provinciale dello Stato", cio' in quanto il differente
meccanismo contemplato dalla normativa ministeriale "e' tale da
potersi ripercuotere in danno dell'autonomia regionale di spesa".
Infatti - ha rilevato la Corte - "per non intralciare il ritmo
delle spese regionali, compromettendo l'indispensabile velocita' di
erogazione e costringendo le regioni a far ricorso - in via
alternativa - ad indebitamente sia pure di breve periodo, occorre
pero' che la reintegrazione delle quote dei proventi regionali
depositabili presso le aziende di credito sia resa possi bile
continuamente e nei modi piu' solleciti, affinche' si possa far
fronte ai pagamenti imprevisti senza intaccare gravemente od esaurire
del tutto le disponibilita' in questione. Viceversa, le citate
prescrizioni ministeriali non tengono adeguato conto di simili
necessita', ne' offrono rimedi sufficienti pur quando permettono, nel
corso del mese, un ulteriore prelevamento; tanto piu' che tale
operazione veniva consentita nel solo caso di esaurimento di tutte le
disponibilita' comunque detenute .. e non e' ammessa tuttora al di
fuori del caso in cui ricorrano indifferibili esigenze di spesa ..,
giudici delle quali finiscono per essere lo stesso Ministero del
tesoro oppure la Banca d'Italia. Le disposizioni impugnate violano
pertanto, nel medesimo tempo, l'autonomia finanziaria regionale
considerata sul versante delle uscite ed il principio informatore
dell'intera legge n. 720 gia' messo in evidenza dalla decisione n.
243 del presente anno - per cui la piena ed immediata disponibilita'
delle somme di loro spettanza, giacenti nelle relative contabilita'
speciali, deve essere garantita anche agli enti ed organismi inclusi
nell'annessa tabella B quali sono appunto le regioni a statuto
ordinario e speciale".
Affermazioni di tal genere non sono state finora smentite: anzi,
sono state confermate implicitamente dalla sentenza 2 marzo 1987, nn.
61 e 62 (che hanno sottratto al regime di "tesoreria unica" le
entrate regionali proprie rispettivamente della regione Sicilia e
della regione Trentino-Alto Adige) ed esplicitamente dalla sentenza
30 giugno 1988, n. 742 la quale ha ulteriormente affermato il
principio per cui vanno assicurate "le esigenze e le garanzie
inderogabili dell'autonomia" escludendo "anomalie strumenti di
controllo sulla gestione finanziaria regionale" ed eliminando gli
"ostacoli alla effettiva e pronta utilizzazione delle risorse a
disposizione della regione" (in tal senso, di riflesso, vedi pure
ordinanza 30 giugno 1988, n. 759).
10. - Pare indubitabile che la Corte abbia considerato le
differenti fattispecie sottoposte al suo giudizio (fra l'altro,
l'obbligo per le regioni di tenere le somme loro trasferite dallo
Stato sui conti correnti presso il Tesoro; l'imposizione di un limite
quantitativo alle disponibilita' che le regioni possono tenere presso
i propri tesorieri; l'imposizione di vincoli alla entita' delle somme
prelevabili dalle regioni da conti correnti, in assoluto e non piu'
in correlazione col fabbisogno ne' con l'entita' delle giacenze
presso il sistema bancario) ricercando un bilanciamento fra istanze
statali e regionali, definito nei termini seguenti:
a) "il sistema di tesoreria unica" e' espressione della
potesta' di coordinamento finanziario riservata dall'art. 119 primo
comma della Costituzione allo Stato; in specie, esso mira ad impedire
un ristagno di liquidita' presso le regioni, causa di oneri ulteriori
per la finanza pubblica, disciplinando i "ritmi di accreditamento"
delle risorse regionali (vedi fra l'altro, sentenze n. 94/1981 e n.
162/1982);
b) il "sistema di tesoreria unica" non deve "trasformarsi in un
anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria regionale"
(sentenza n. 155/1977, sistematicamente ripresa dalla giurisprudenza
successiva);
c) in ogni caso, alla regione deve essere assicurata la "pronta
disponibilita'" delle proprie risorse collocate presso la tesoreria
dello Stato (sentenze nn. 162/1982, 243 e 244/1985) allo scopo di
evitare (proprio quel che e' accaduto nel caso in esame) "il pericolo
di improvvisi vuoti di cassa, che pregiudicherebbero il buon
andamento dell'amministrazione e paradossalmente frustrerebbero gli
intenti cui mira la legge n. 720, imponendo alle regioni di ricorrere
ad onerose anticipazioni per fronteggiare le spese indilazionabili"
(sentenza n. 243/1985);
d) un simile esito non lo si puo' giustificare neppure con "il
richiamo ad una finalita' di interesse generale", anche di "precipuo
e stringente rilievo", quando si "incidano e vulnerino competenze ed
interessi costituzionalmente garantiti" (sentenza n. 307/1983);
e) se cio' accade, si ha una "sicura lesione degli articoli
117, 118 e 119 della Costituzione" (sentenza n. 307/1983).
11. - L'orientamento assunto dalla Corte in materia dimostra con
tutta chiarezza la sussistenza dell'invasione di competenza
realizzata dal Ministro del tesoro quando ha accreditato somme in
misura ridotta rispetto alle richieste, determinando con cio' una
violazione, oltre che delle disposizioni regolatrici del "sistema di
tesoreria unica" (della legge 29 ottobre 1984, n. 720 e successive
modificazioni e integrazioni e delle leggi da questa richiamate,
esplicitamente o implicitamente) dell'art. 119 della Costituzione,
che ne e' il fondamento e di riflesso, degli articoli 117 e 118 della
Costituzione, dal momento che le menomazioni finanziarie reagiscono -
data la loro strumentalita' - sull'esercizio delle funzioni legisla-
tive e amministrative, condizionandone gli esiti: il che ha importato
altresi' la lesione dell'art. 97 della Costituzione.
12. - Tutto cio' e' gia' noto alla Corte, ed e' stato recentemente
ribadito nel ricorso per conflitto di attribuzioni che la regione
Veneto ha proposto in relazione alla nota del Ministro del tesoro
dell'8 febbraio 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 20 del
13 maggio 1992, 1a serie speciale e in quello proposto dalla regione
Toscana in relazione alla nota del detto Ministero del tesoro,
Direzione generale del tesoro, Div. VI, prot. n. 972463 dell'8 giugno
1992.
Il caso adesso sottoposto alla Corte dalla regione Umbria e' del
tutto analogo: cosicche' anche per esso valgono le osservazioni
svolte nei predetti ricorsi.
13. - L'art. 1, quarto comma della legge 720/1984 prevede che "il
decreto ministeriale che, a norma del precedente secondo comma,
stabilisce le condizioni, i criteri e le modalita' di attuazione
delle discipline previste dalla presente legge deve garantire agli
enti ed organismi interessati la piena ed immediata disponibilita' in
ogni momento delle somme di loro spettanza giacenti in tesoreria
nelle contabilita' speciali fruttifere e infruttifere".
In relazione a tale norma va sottolineato che rispetto alla
possibile obiezione secondo la quale, nel confronto tra la situazione
degli enti sottoposti al regime dell'accentramento nel sistema di
tesoreria unica (quelli della tabella A) e quella degli enti
sottoposti al regime del coordinamento (quelli della tabella B), tra
cui le regioni a statuto ordinario) sembrava emergere paradossalmente
un trattamento piu' favorevole per i primi, almeno sotto il profilo
dell'immediata spendibilita' delle somme accreditate sulle loro
contabilita' speciali presso le tesorerie dello Stato, la Corte,
nella sentenza n. 243/1985, ha escluso esplicitamente un pericolo di
improvvisi vuoti di cassa, chiarendo che "nessuno puo' affermarsi che
il sistema di tesoreria unica sia di per se stesso suscettibile di
determinare improvvisi vuoti di cassa della regione, imponendole di
ricorrere ad onerose anticipazioni per fronteggiare le spese
indilazionabili, giacche', sebbene contenuta solo nel quarto comma
dell'art. 4, con riferimento agli enti inclusi nella tabella A), la
norma che garantisce la piena ed immediata disponibilita' delle somme
giacenti nelle rispettive contabilita' speciali, deve ritenersi
espressione di un principio generale applicabile a qualunque ente
contemplato dalla legge n. 270 e quindi anche alle regioni, come
precisato fin dalla sentenza n. 94 del 1981".
Analogo principio la Corte ha ribadito anche di recente nella
sentenza n. 24/1991, affermando che "gli organismi pubblici
contemplati dalla tabella B) sono autorizzati a trattenere
determinati importi in numerario con un flusso di reintegro che ne
consenta la disponibilita' piena ed immediata in ogni momento" (punto
1.1 del diritto). E nella sentenza 244/1985 (con riferimento, e'
vero, al piu' specifico caso dei limiti illegittimamente posti con
decreto ministeriale al diritto delle regioni di effettuare
prelevamenti dalle contabilita' speciali aperte presso le sezioni di
tesoreria provinciale dello Stato a reintegro dei limiti del 4% delle
disponibilita' ivi giacenti, calcolato sull'ammontare delle entrate
del bilancio di competenza, ma cio' che conta e' il principio che la
Corte formula, e che vale anche nel caso oggetto del presente
giudizio) la Corte ha affermato, con argomentazioni di carattere e
portata generale, che "dato il regime introdotto dall'art. 40, primo
comma, legge n. 119/1981 e mantenuto in vigore dall'art. 2, primo
comma, legge n. 720/1984, le operazioni di pagamento interessanti le
regioni non possono effettuarsi direttamente sulle contabilita'
speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello
Stato (come e' invece previsto dall'art. 1, primo comma, legge n. 720
quanto agli enti ed organismi inseriti nell'annessa tabella A) ma
debbono gravare sulle disponibilita' regionali depositate presso le
aziende di credito tesorieri o cassieri delle regioni medesime. In
questi termini statuiva gia' l'art. 4, decreto ministeriale 11 aprile
1981, che non consentiva - di regola - agli enti pubblici di cui agli
articoli 25 e 31, legge n. 468/1978, se non prelevamenti mensili dai
conti aperti presso la tesoreria centrale dello Stato per il
reintegro delle disponibilita' comunque contenute entro il limite
massimo del 12% dell'ammontare delle entrate del bilancio di
competenza. E nello stesso senso dispone attualmente l'impugnato art.
5 dei decreti predetti, salvo che i provvedimenti sono divenuti
quindicinali, mentre la quota da reintegrare e' stata indubbiamente
ridotta - malgrado le contrarie deduzioni dell'avvocatura dello Stato
- dal 12 al 4%.
Per non intralciare il ritmo delle spese regionali, compromettendo
l'indispensabile velocita' di erogazione e costringendo le regioni a
far ricorso - in via alternativa - ad indebitamenti sia pure di breve
periodo, occorre pero' che la reintegrazione delle quote dei proventi
regionali depositabili presso le aziende di credito sia resa
possibile continuamente e nei modi piu' solleciti, affinche' si possa
fare fronte ai pagamenti imprevisti senza intaccare gravemente od
esaurire del tutto le disponibilita' in questione. Viceversa, le
citate prescrizioni ministeriali non tengono adeguato conto di simili
necessita', ne' offrono rimedi sufficienti pur quando permettono, nel
corso del mese, un ulteriore prelevamento, tanto piu' che tale
operazione veniva consentita nel solo caso di esaurimento di tutte le
disponibilita' comunque detenute (cfr. l'art. 5, terzo comma dei
decreti ministeriali 24 aprile e 2 giugno 1984) e non e' ammessa
tuttora al di fuori del caso in cui ricorrano indifferibili esigenze
di spesa (cfr. l'art. 5, terzo comma del decreto ministeriale 5
novembre 1984) giudici delle quali finiscono per essere lo stesso
Ministro del tesoro oppure la Banca d'Italia.
Le disposizioni impugnate violano pertanto, nel medesimo tempo,
l'autonomia finanziaria regionale, considerata sul versante delle
uscite, ed il principio informatore dell'intera legge n. 720 - gia'
messo in evidenza dalla decisione n. 243 del presente anno - per cui
la piena ed immediata disponibilita' delle somme di loro spettanza,
giadenti nelle relative contabilita' speciali, deve essere garantita
anche agli enti ed organismi inclusi nell'annessa tabella B), quali
sono appunto le regioni a statuto ordinario e speciale" (punto 2
diritto).
14. - Risulta ulteriormente confermata da tali pronunzie della
Corte, l'inesistenza di un potere amministrativo statale - quale e'
quello esercitato con gli atti in relazione ai quali e' stato
soggevato il presente conflitto - di sindacare e rifiutare,
totalmente o parzialmente o di ritardare, le richieste della regione
di provvedere all'emissione dei vaglia necessari a garantire alla
regione stessa la piena ed immediata disponibilita' delle somme di
sua spettanza giacimenti nella relativa contabilita' speciale. La
contrazione delle erogazioni disposte dal Ministero a fronte delle
richieste regionali comporta il venir meno ad un atto dovuto, che
determina grave violazione dell'autonomia finanziaria regionale
considerata sul versante della uscite, in contrasto con gli artt. 97,
117, 118 e 119 della Costituzione.
15. - Ne' potrebbe essere obiettato che gli atti in relazione ai
quali viene proposto il presente conflitto in realta' non sussistono
con conseguente inammissibilita' del ricorso - dal momento che il
contenuto positivo degli atti e' solo quello di garantire alla
regione l'emissione di vaglia di L. 40.000.000.000 e di L.
20.000.000.000 rispetto al quale nessuna possibile lesione
dell'autonomia costituzionale garantita puo' essere lamentata.
In primo luogo infatti, gli atti esistono e vanno valutati -
trattandosi di una risposta ad una richiesta - in relazione a
quest'ultima. Le richieste erano state formulate per L.
57.144.000.000 e per L. 31.279.000.000; la risposta viene
esplicitamente fornita "in relazione alla richiesta inviata alla
scrivente"; per conseguenza, il significato - lesivo o meno - della
determinazione finale va colto con riferimento al contenuto della
richiesta: e se questa era (com'era) formulata per un dato ammontare,
la risposta che si limita a disporre l'erogazione per un ammontare di
gran lunga inferiore e' una risposta negativa per la differenza
dovuta e sottratta, significativa, pertanto, di una autoaffermazione
di un potere discrezionale del Ministero di riduzione della
richiesta, in relazione al quale precisamente si configura la lesione
che viene fatta valere con il presente ricorso.
Il combinato della domanda e della risposta costituisce - con un
congegno ben noto al diritto (basti pensare alla formazione del
titolo ingiunzionale) - l'autoaffermazione del potere discrezionale
che invade la sfera regionale pretendendo di sindacare la domanda
regionale. Cio' che non e' consentito neppure se, invece di un
rifiuto immotivato o lesivo, fosse addotta una giustificazione per un
preteso coordinamento che non trova nessuna copertura legale, tanto
piu' quando si consideri la riserva di legge su cui piu' volte la
Corte si e' espressa.
In secondo luogo, quand'anche si potesse disconoscere (e non si
puo') l'esistenza di un atto formale di rifiuto o di riduzione della
richiesta e affermare semplicemente l'esistenza di un comportamento
ministeriale in tal senso non per questo verrebbe meno la
possibilita' e l'oggetto del conflitto. Come la Corte ha ricordato
nella sentenza n. 40/1977, atti idonei a provocare l'insorgenza del
conflitto "sono stati ritenuti cosi' concreti provvedimenti
amministrativi, come regolamenti ed altri atti generali; cosi' atti
di controllo, come pronunce giurisdizionali od atti connessi con
l'esercizio della funzione giurisdizionale (e poi ancora, tra gli
atti amministrativi: sia atti definitivi, sia atti preparatori; sia
atti formali ed esterni, sia atti interni, purche' esplicanti effetti
per i terzi, ed anche comportamenti concludenti non estrinsecantisi
in atti formali)" (punto 2) del diritto).
Analogamente, nella sentenza n. 187/1984 la Corte ha detto che
"l'attitudine a produrre un conflitto attuale di attribuzione fra
Stato e regioni va riconosciuta a qualsiasi comportamento
effettivamente significante dello Stato o di una regione, che possa
configurare invasione dell'altrui sfera di competenza e sia tale da
menomare la possibilita' di esercizio di altrui potesta'"; e in
dottrina si e' sottolineato che "merita particolare attenzione
l'affermazione contenuta nella sentenza n. 40/1977 la quale, dopo
aver elencato i tipi di atti suscettibili di determinare il
conflitto, riconosce altresi' la sufficienza di comportamenti
concludenti, non estrinsecantisi in atti formali" (Zagrebelsky, "La
giustizia costituzionale", Bologna, 1988 p. 344) e che "nella prassi
instaurata non tanto si richiede che il conflitto sia originato da un
atto giuridico vero e proprio (meno ancora da un atto esterno
definitivo) quanto, piu' largamente, da un comportamento
significante, posto in essere da organi statali e inversamente,
regionali" (Crisafulli, "Lezioni di diritto costituzionale.
L'ordinamento costituzionale italiano. Le fonti normative. La Corte
costituzionale", V ed. Padova, 1984, p. 406).
16. - Sussistono pertanto, nel caso di specie, le ragioni per
chiedere alla Corte di sanzionare l'atto con il quale il Ministero
del tesoro ha preteso di adottare comportamenti (che non gli
spettano) di riduzione o rifiuto delle richieste regionali di far
fronte alle necessita' di pagamento della regione, gravemente
violando l'autonomia regionale sul versante delle uscite e la stessa
possibilita' per la regione di esercitare in modo corretto tutte le
funzioni costituzionalmente garantitele.
P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spetta allo
Stato (per esso al Ministero del tesoro) negare l'emissione di vaglia
del tesoro rifiutandosi implicitamente o esplicitamente di emetterli
nella misura richiesta dalla regione Umbria; che spetta alla regione
Umbria la piena ed immediata disponibilita' in ogni momento delle
somme proprie giacenti presso la tesoreria dello Stato; che non
spetta allo Stato determinare l'entita' delle rimesse periodicamente
richieste dalla regione Umbria per fronteggiare il fabbisogno di
cassa; e, conseguentemente, annulli le note del Ministero del tesoro
del 15 e 22 giugno 1992 indicate in epigrafe, nella parte in cui il
Ministero stesso non ha ottemperato alle richieste della regione
Umbria del 1º e 15 giugno 1992, prot. nn. 10209 e 11844, per
violazione degli artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Roma, addi' 20 luglio 1992
Avv. Alberto PREDIERI - Avv. Maurizio PEDETTA
92C0943